六、深化土地制度改革的顶层设计

（一）总体目标

深化土地管理制度改革的总体目标，就是在坚持和巩固过去30多年已经建立起的土地管理制度基本框架的基础上，不断完善并最终形成中国特色社会主义土地制度体系。

（二）基础与前提

在深化土地管理制度改革的研究和组织实施中，对“改什么”“怎么改”的探索固然重要，但作为基础和前提的却是“坚持什么”“巩固什么”。只有明确了“坚持什么”“巩固什么”，并取得社会共识之后，再来探索“改什么”“怎么改”，才能有效地推动改革走向深入。否则，深化改革将演变成“三岔口式论争”“各吹各号”的乱局。近年来，深化土地管理制度改革的进展及成效不如社会预期，其中一个很重要的原因就是我们对“坚持什么”“巩固什么”缺乏深入的研究和共识。

1．坚持和巩固土地所有权公有化

土地是天赋资源，是人类生存之母，人类社会的种种利益冲突莫过于土地利益冲突。中国历史上社会发展长期被土地兼并及其引起的土地占有不公问题所困扰，这一点是近代、现代中国各政党、各界的共识。土地公有制有可能从根本上解决土地占有不公的历史难题，消除以土地为纽带剥削他人劳动的机制，为社会成员公平、公正地利用土地提供新的舞台、新的可能和新的境界。

土地公有制这个概念的法律内涵不明晰，在制度设计层面应以土地所有权公有化这个明确的法律概念取代之，以利于对深化土地管理制度改革的讨论走向深入和取得共识。土地所有权公有化至少有两个方面的要义：一是防止个人对土地支配权的垄断，所有权主体不能为自然人或私法人；二是防止个人对土地利益的垄断，亦即土地增值收益应由社会大众共享。坚持和巩固土地所有权公有化，就是要坚持这两个要义。

2．坚持走“两权分离”的赋权于民道路

在坚持和巩固土地所有权公有化这个前提下，通过“两权分离”，借传统民法上的用益物权制度的创新，在公有土地之上赋予自然人或私法人以土地财产权：一是解决个人对土地的不可或缺的支配权的问题，二是解决个人对土地利益分享的问题。

这条道路，是过去30多年改革形成的最大制度成果，是中华民族智慧的结晶，是对人类文明多样化的重大贡献。今后深化土地管理制度改革，我们必须坚持而不能背离这条道路。

3．坚持“转—征—供”的工业化、城镇化资源动员体制

三位一体的“转—征—供”是我国土地管理制度基本框架的核心，它将土地用途管制制度、土地征收制度和国有土地出让制度衔接为一体，为当代中国工业化、城镇化发展提供土地和资本要素的保障。对“转—征—供”的资源动员和保障功能，要予以正视和肯定。“转—征—供”与我国的土地公有制是自洽的。只要我国工业化、城镇化发展的任务没有完成，这个阶段还没有过去，就应当继续坚持三位一体的“转—征—供”制度。

尤其是不能孤立地看待土地征收制度，不能将土地征收制度机械地理解为公共利益征收。在中国的制度条件下，土地征收制度只能是工业化、城镇化发展的土地资源动员制度。我国的土地公有制在其内在逻辑上，对土地利用活动中的公共领域和私人领域的划分，从而对公共利益的界定，明显不同于土地私有制国家。在价值取向上，土地公有制摒弃个人对土地开发利用活动的独占性垄断权，倾向赋予包括农业在内的全部土地开发利用活动以不同程度的公共性，并将全部土地开发利用活动置于公共领域的控制和引导之下。要坚持土地所有权公有化，就得承认和坚持它的这一内在逻辑。农村土地归农民“集体所有”显然不是农民“集体私有”。从公共利益界定的角度出发，想搞一个公共利益清单，临摹西方土地私有制国家的公共利益征收，探索中国征地制度改革的方案和路径，注定因无法与我国土地公有制结构自洽而失败。

4．坚持土地市场深化发展

把市场引入土地资源配置中，是过去30多年土地管理制度改革的核心内容之一。今后深化土地管理制度改革，很重要的任务就是从广度和深度上推动土地市场深化发展，更加精确地发挥市场在土地资源配置中的决定性作用。坚持土地市场深化发展的同时，要不断完善土地规划计划等用途管制制度，优化政府的土地资源配置功能，更好地发挥政府作用。

（三）改革主线

综合来看，深化土地管理制度改革主要有以下四条主线。

一是深化土地产权制度改革。在坚持和巩固土地所有权公有化的前提下，沿着“两权分离”的赋权于民道路，进一步完善我国土地产权制度体系，夯实土地管理的产权基础。

二是推动土地市场深化发展。在优化土地规划计划、土地用途管制等政府职能的基础上，发展城乡统一的建设用地市场，引入增减挂钩等发展权转移市场制度，建立起中国特色土地市场体系。

三是完善新型工业化、城镇化发展的土地资源动员体制。适应不同区域工业化、城镇化的发展阶段和程度的差异性要求，按区域因地制宜完善新型工业化、城镇化发展的土地资源动员体制。

四是加快土地增值收益分配制度改革。在“涨价归公”原则的指导下，改革和创新土地增值收益分配政策工具，妥善处理国家、集体和个人的土地增值收益分配关系。

（四）重点突破

明确改革主线后，深化土地管理制度改革还必须选准改革重点，实现重点突破，才能把改革不断推向深入。

1．深化土地产权制度改革

（1）集体经营性建设用地使用“同权”制度建设

通过扩权立制，实现集体和国有两类土地上的建设用地使用权在法律性质、物权种类和物权基本规格上的统一。在物权基本规格上，实现设立目的、主体资格、权能范围、使用期限和物权变动方式的五个统一。

（2）宅基地使用权物权化改革

宅基地使用权的身份性和物权性二者之间存在着“此进彼退、此消彼长”的关系。在深化改革的新的历史起点上，宅基地使用权物权化改革还是要适时向前推进。通过渐进地在宅基地使用权的取得、行使和转让等诸环节上去身份化，打破宅基地制度的身份化和物权化“两化复合”结构。将继承环节作为宅基地去身份化改革的“最先一公里”，待累积经验后，再适时深入全面推动宅基地使用权诸环节去身份化。

（3）建设用地使用权的期限制度

土地所有人为非所有人所设立土地权利的年限，尤其是最低年限，作为区分土地物权和土地债权及适用法律的重要依据之一，是大陆法系国家民法上的习惯做法。对这一传统，我国物权法应予承袭和坚持。修改现行《物权法》第12章的相关条款时，应当增加使用期限的条款，并应按土地用途不同分类设立相应的建设用地使用权最低年限。

凡在法定的最高和最低期限内的，为用益物权，由《物权法》调整；凡高于最高年限的，为无效合同，应修改为法定期限内；凡低于最低年限的，为债权性土地权利，不具备用益物权的权能，不受《物权法》的规范，而由《合同法》调整。

（4）建设用地使用权期间届满续期制度

住宅建设用地自动续期是《物权法》赋予住宅建设用地使用权人的法定权利，住宅建设用地使用权人行使这一法定权利时，必须符合法定条件，遵从法定程序，履行法定义务。自动续期方案设计要在法定续期这个最大公约数内，不以谈判、不以合意、不以缴纳对价为前提，以民意为依归，探索法定续期的具体制度创设。

住宅建设用地期间届满后，除公共利益原因外，使用权人可以自行持相关证件到权责机关办理新一个期间的建设用地使用权登记。在自动续期生效后，住宅建设用地使用权人应当依法缴纳年金。为降低制度实施成本，应让年金以房地产保有税附加的方式，以一定比例“钉”住房地产保有税，搭上未来房地产税征收体系的便车。

在建立住宅建设用地自动续期制度的同时，加紧探索建立非住宅建设用地申请续期制度，尽快建立起中国特色建设用地使用权期间届满续期制度。

2．推动土地市场深化发展

（1）集体经营性建设用地“同价”入市

集体经营性建设用地“同价”入市，是指在政府与市场的关系上，集体和国有两类土地上的建设用地使用权遵循着同样的价格形成机制，市场起着同等的决定性作用。“同价”不是指集体和国有两类土地上的建设用地使用权“市场成交价格相同或相近”，其要义在于“同等入市”，即政府对集体建设用地入市的价格形成机制不实施有别于国有土地的特殊管制。作为“同价”的题中之意，集体经营性建设用地入市和集体土地征收转用两种情形的土地增值收益分配也应遵循同一逻辑规则。

（2）宅基地使用权的市场化流转

我国城乡接合部尤其是大中城市郊区、城中村的宅基地使用权，在法律性质上与典型农业地区的宅基地使用权没有差异，但就其承担的社会功能而言，已经与城镇住宅建设用地使用权没有什么差异了。这部分非典型宅基地使用权，其资产属性已经彰显，已经不再具有典型农业地区宅基地使用权的社会保障功能。在全国范围内推动继承环节去身份化后，再沿着“管住增量—调整存量—双轨管理”的思路，推动非典型宅基地使用权突破身份限制的市场化流转。

（3）土地用途管制配额的商品化及市场化

无论是国家下达的新增建设用地计划指标，还是地方政府通过农村建设用地复垦生成的城镇建设用地指标，本质上都是地方政府农用地转用公权力的配额，是一种具有经济价值的行政管制配额，因此它具有让渡和交易的潜在可能。引入土地用途管制配额的商品化、物权化和票据化，是土地市场深化发展，促进市场在土地资源配置中起决定性作用的重要领域。可以率先在增减挂钩中引入发展权转移市场制度，待成熟后，再在耕地占补平衡指标等其他管制配额领域引入发展权转移市场制度。

3．完善新型工业化、城镇化发展的土地资源动员体制

我国工业化、城镇化的发展阶段和程度呈现明显的东、中、西空间差异，不同区域工业化、城镇化的发展阶段和程度不同，对土地资源动员体制机制的要求也就相应不同。在“转—征—供”制度框架中，征收制度是动员土地资源投入工业化、城镇化的关键一环，土地征收制度改革在东、中、西部应该呈现出梯度差异。

（1）东部地区的改革

我国东部地区，尤其是上海、深圳等特大城市的工业化、城镇化已经基本完成，动员土地资源投入新型工业化、城镇化的需求也会发生相应的变化。在东部地区，可以逐步疏解现行征收权的职能，将现行的公共利益用地和非公共利益用地均通过征收权取得的制度，在条件成熟和各方达成共识的基础上，改革转型为唯有公共利益用地，方可由征收权取得的制度。同时，考虑到政府在我国转型发展中的独特作用，征收权退出以后的经营性用地的取得及整合，可以引入国家购买，政府以市场主体身份，通过国家购买的方式介入进来，以市场的手段将集体土地转为国家所有。东部地区尤其是大中城市不宜大规模推广集体经营性建设用地直接入市，要将集体经营性建设用地直接入市限定在城镇用地规划范围之外。

（2）中西部地区的改革

在中西部地区，对于城镇用地规划范围内的工业化、城镇化开发用地，在继续坚持“转—征—供”制度的同时，应不断完善补偿安置制度，提高被征地农民的补偿安置水平。同时，在县城、建制镇和乡政府驻地等区域，可以适度放开和推广集体经营性建设用地直接入市，实行集体与国有建设用地“同权、同价和同责”。

4．加快土地增值收益分配制度改革

（1）完善土地征收补偿安置制度的收益分配功能

从各地的实际出发，参照当地的经济社会发展水平和居民收入水平，给予被征地农民合理的补偿安置，大体实现被征地农民与其他社会群体的利益平衡。

（2）集体经营性建设用地入市收益分配制度

从集体经营性建设用地入市收益中征收调节金，用于地方工业化、城镇化的基础设施等建设，具有现实必要性。征收调节金的多寡，要因地制宜，从地方的实际需求出发予以确定。在农村集体经营性建设用地入市的场合，不必拘泥于土地增值额概念的束缚，可按照入市总收益一定比例征收调节金；在再转让农村集体经营性建设用地的场合，由于存在两个时点的土地价值之差，计算土地价值增值额是完全可行、合理的，可按增值额征收一定比例调节金。

（3）土地税收制度改革与建设

通过土地增值税制度的改革和创新，使其参与对土地增值收益的调节，以适当集中、动员这块增值收益用于城镇化建设，保障和促进社会公正。本着统筹兼顾国家、集体和个人的原则，探索运用税收权参与土地增值收益调节的思路和方法，推动我国现行土地增值税制度的改革和创新，要及时将集体经营性建设用地土地增值收益调节金转为土地税收。

这里也要强调，土地管理制度改革综合性很强，复杂性很高，连锁效应很大，在重点突破的同时，应当整体推进。土地管理制度改革如何与自然资源管理体制改革和生态文明体制改革以及空间规划体制改革深度融合、人地分离机制创新、存量土地再开发机制创新、土地空间管制机制创新、土地财政可持续增长机制创新等都应该是土地管理制度改革紧迫性很强的重大课题。尤其是在当前土地制度综合改革的进程中，要把握制度创新的本质和难点是如何解决好“责权利对等”的问题。就农村土地三项制度改革而言，如何解决城乡土地“同权、同价和同责”中的“同责”问题，如何解决村级土地规划缺位的问题，如何更加有效地维护土地公平正义等问题，都亟待更深入和更细致的探索。否则，缺乏整体协调的土地管理制度改革所带来的问题比所解决的问题可能还要多、还要大。

（五）组织实施

1．坚持国家战略导向

土地管理制度改革要始终服务于国家发展战略的总方向，有利于推进“四个全面”战略布局、全面建成小康社会、新型城镇化、生态文明建设和国家治理体系和治理能力现代化。要突破条块思维和条块体制的改革推进模式，寻求新的“市场—政府”的平衡点，打破“一放就乱、一收就死”的改革死结。

2．处理好大一统与地方化的关系

中国幅员辽阔，各地经济社会发展阶段不一致、经济社会发展条件差异大，深化土地管理制度改革必须处理好大一统与地方化的关系。要明确全国大一统的土地制度、政策的领域、重点及界线，要授权地方政府尤其是省级政府从实际出发施行区域性的土地制度、政策。

3．系统设计与试点试验相结合

今天深化土地管理制度改革与我国20世纪70年代末80年代初启动改革时相比，已经有条件针对改革重点，将系统设计与试点试验相结合。在这个阶段，尤其要重视对深化改革的系统设计，切忌将深化改革的期望全部落在对农村土地三项制度改革试点经验的提炼上。

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