五、土地增值收益分配改革的理论及重点制度设计

（一）“涨价归公”学说

“涨价归公”学说是孙中山先生在约翰·穆勒和亨利·乔治的土地税理论基础上，基于中国近代社会经济现状提出的关于土地增值收益分配的理论学说。其原旨是将土地商品因受到社会进步、经济发展等外部因素作用形成的价值自然增值部分由社会大众共享，而不能由产权人垄断独享。

“涨价归公”学说的正当性早在孙中山领导的旧民主革命时期就解决了。中国共产党领导的新民主革命更加清晰地认识到土地“涨价归公”的历史必然性，并且以土地公有的形式更加彻底地解决和实现土地“涨价归公”。今天，在这个问题上的所谓不同见解，其实是不同立场和不同价值观的反应。但从代表最广大人民群众的根本利益的角度看，土地“涨价归公”是简单明了、无须多言的。

当前有人将“涨价归公”等同于“涨价全部归公”，有人质问“若涨价归公，那跌价怎么办”等，这实际上是对土地“涨价归公”理论原旨的曲解和污名化，应予以警惕。土地“涨价归公”有利于节制不劳而获，符合人类伦理和社会正义的要求，是中国特色社会主义理论的本质要求之一。也就是说，“涨价归公”是土地增值收益分配制度改革的重要理论依据。

不仅如此，现阶段中国仍然处于快速工业化和城镇化的发展阶段。地方政府如何满足推动工业化、城镇化资金支出的需求，解决“钱从哪儿来”的问题，是关系到中国经济社会发展全局的重大理论和实践课题。应当将土地“涨价归公”问题置于这个重大课题的背景下来考虑，要避免孤立地看问题。国内外的经验均表明，政府从土地增值收益中拿走一部分用于公共支出，实乃国际通例。

“土地涨价”和“大白菜涨价”不能相提并论。土地作为天赋资源，是人类生存之母，人类社会的种种利益冲突莫过于土地利益冲突，由社会因素形成的农转用土地增值收益归社会所有，并由作为公共利益代表者的政府占有，是土地正义的体现，是土地公有制的初衷和主旨所在。至于政府对这块增值收益的分配和进一步的使用，向集体土地所有者和被征地农民倾斜，以促进被征地农民市民化，则属再分配范畴的问题，与这块增值收益的归属无关。鼓吹农转用土地增值收益应当归集体土地所有者和被征地农民所有，认为替被征地农民谋利益具有当然的道德正当性，是不会得到其他社会群体的认同的。

（二）完善土地征收制度的收益分配功能

1．土地征收制度的收益分配功能

在快速工业化、城镇化背景下，在农用地非农化开发过程中，农用地在农民手中的价值与政府将其转换为国有建设用地并出让给开发商的价格之间存在着一个巨大的增值额。目前，各界广泛讨论、争拗的所谓土地增值收益分配问题指的就是这块增值额。对农转用导致的价值增值进行调节，从理论思路上讲应当是非常清晰的，即应当通过土地税收进行调节。然而，在“转—征—供”制度中，农转用导致的价值增值及其分配问题被导入土地征收制度框架中予以讨论，从而原本该由土地税收制度解决的问题转换为土地征收补偿安置问题，土地征收补偿安置政策代替税收制度调节农转用土地增值收益分配的局面也由此而生。

在“转—征—供”制度框架中，地方政府以“先征后让”的方式，即通过低价征收集体土地，转为国有土地后，再由地方政府高价出让，实现了对这个增值收益的垄断。在当前快速工业化和城镇化中，地方政府出让的土地大都是经过征收程序将集体土地转为国有土地之后才出让的。土地出让金虽然形式上是国家土地所有权在经济上的实现，但实质上是国家通过征收权来汲取农转用增值收益。政府本应该通过税收权参与这块增值收益的调节和分配，以征收权实现对这块增值收益的垄断，虽然目的正当，但有“狗逮耗子”之嫌，手段确有不妥和可议之处。不过，在税收权不作为的情况下，靠征收权的补位，也可使社会公正得以实现，这一点应予以正视和肯定。

2．完善土地征收补偿安置制度的方向

在“转—征—供”体制下，通过农地用转用，将集体土地征收为国有，再由县、市地方政府进行出让。在这个过程中，被征地农民取得征地补偿安置费，土地出让金扣除补偿安置费和开发成本后的增值额被政府拿走。现行的土地征收制度虽有检讨、改进的空间，但它在解决“钱从哪儿来”的问题上的贡献是不容否认的。在我国工业化、城镇化基本完成之前，现行土地征收制度经过改革完善后，还必须继续坚持一段很长的时间。

进一步分析2011—2013年德清县集体土地转用征收的土地收益分配关系（见图1），若将征地补偿安置费、社会保障资金和拆迁补偿费三项视为取得成本，三项合计约占土地总收益的26.54%，这部分为被征地农民所得；若将土地开发支出、土地出让业务费和土地整理成本回收款三项视为开发成本，三项合计约占土地总收益的31.02%；其余13个项目则可理解为政府征收转用集体土地的增值收益总额，约占土地总收益的42.44%。也就是说，2011—2013年，被征地农民从全部土地收益中拿走26.54%的份额，政府通过运用征收权从土地收益中拿走42.44%的份额，政府所得占比约是被征地农民占比的1.6倍。

吕萍、卢嘉（2007）在对三省六地的调查研究中发现，农民获得的征地补偿金占土地供应金额的22%；政府获得土地供应金额的78%，其中土地开发成本占40%，税费收益占17%，土地增值收益占21%。梁爽（2009）选取涿州市2000—2004年435宗征地案例，分析得出农户及农民集体与各级政府获得的收益份额分别为26.38%、73.62%。褚培新、唐鹏（2013）采用江苏省某县2006—2011年的征地出让数据，发现农民集体获得的土地收益份额仅为土地出让总收益的3%～16%。

总体来看，各地农民集体在征地过程中获得的征地补偿金约占土地商品总价值的3%～26%，而地方政府获得的各项收入约占土地商品总价值的75%以上，用于地方的工业化、城镇化建设。由于征地补偿安置水平还不高，农民的利益没有得到合理补偿，由此引起的社会矛盾和冲突频频发生。

建议分区域进行土地征收补偿安置制度改革，着力完善土地征收补偿安置制度的收益分配功能，从各地的实际出发，参照当地的经济社会发展水平和居民收入水平，给予被征地农民合理的补偿安置，大体实现被征地农民与其他社会群体的利益平衡。

（三）集体经营性建设用地入市收益分配制度

通过“扩权立制”，集体经营性建设用地入市流转，其价值势必发生增值。土地增值收益在国家、集体和个人之间如何分配，是农村集体经营性建设用地入市制度改革试点的核心内容之一。

由于土地资源禀赋属性，集体土地入市流转的增值收益来源不外乎两个方面：一是集体组织或相关权利人投入的劳动和资本所致；二是土地这种资产吸纳的社会剩余，即所谓自然增值。国家通过征收土地增值收益调节金，将部分增值收归社会所有，由众人共享。这样，就产生了一个被征地农民和集体建设用地入市农民在土地增值收益分享上的公平问题，征收调节金的比例也要与土地征收转用的情形相衔接，实现被征地农民和集体建设用地入市农民两个群体的利益的大致均衡。

为指导和规范各试点县位的试点工作，财政部、国土资源部印发了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。《暂行办法》提出了实施土地增值收益调节金征收的两条路线：一是以土地增值额为征收基础，通过计算入市收益扣除取得成本和土地开发支出后的增值额，针对增值额确定调节金征收比例（以下简称“增值额路线”）；二是以入市收益为征收基础，按入市总收益一定比例征收调节金（以下简称“入市收益路线”）。

作为全国15个农村集体经营性建设用地入市制度改革试点县之一，德清县从自己的实际出发，选择了“入市收益路线”，对农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收制度进行了探索和试验，其经验值得总结。

德清县以“同权、同价、同责”为出发点，沿着“按类别、有级差”的思路，探索按入市总收益一定比例征收土地增值收益调节金，形成的方案是：乡镇规划区外工业用地征收比例为16%，乡镇规划区内工业用地征收比例为20%，县城规划区内工业用地征收比例为24%；乡镇规划区外商服用地征收比例为32%，乡镇规划区内商服用地征收比例为40%，县城规划区内商服用地征收比例为48%。

从集体经营性建设用地入市收益中征收调节金，用于地方工业化、城镇化的基础设施等建设，具有现实必要性。征收调节金的多寡，要因地制宜，从地方的实际需求出发予以确定。

（四）土地税收制度的改革与建设

税收是国家依据法律法规，对经济单位和个人强制、无偿征收实物或货币，是国家凭借政治权力参与国民收入分配和再分配的一种政策工具。土地税收（房地产税）则是指针对土地或土地改良物（如建筑物）价值或其租金收取的财产税。政府代表广大人民的根本利益，凭借税收权参与因人类劳动、经济发展、物质进步而形成的土地增值收益的分配，是有效调节商品价值漂移造成的土地资产商品价格上涨的一种有效政策手段。

不同国家和地区针对土地资产商品增值收益征收的税目主要分为两种类型：一是在土地资产商品的保有环节征收房地产税，间接参与土地增值收益分配，美国、加拿大、英国、德国、意大利、韩国、日本、新加坡、中国等都设立了房地产税相关税目，除新加坡设定的房地产税税率较高之外，其他各国房地产税税率的设定基本在5%以下，最低降至1%以下；二是在土地资产商品的流转环节征收土地增值税，直接参与土地增值收益分配，意大利、韩国、中国等都设立了土地增值税相关税目，但是各国设定的土地增值税税率差异较大，意大利设定的税率最高为30%，韩国设定的税率在30%左右，而我国台湾地区设定的税率最低为40%。

与其他国家和地区的土地增值收益调节税目相比，我国土地税收制度中土地保有环节和流转环节的税目设定均存在不合理性，没有充分使用税收权这一政策工具，导致政府对土地增值收益的捕获能力较差，尤其是在存量建设用地上，大部分土地增值收益归属经济单位和个人所有。因此，健全和完善税收权机制是土地增值分配改革的主要方向和重点任务。

通过土地增值税制度的改革和创新，使其参与对土地增值收益的调节，以适当集中、动员这块增值收益用于城镇化建设，保障和促进社会公正。本着统筹兼顾国家、集体和个人的原则，探索运用税收权参与土地增值收益调节的思路和方法，推动我国现行土地增值税制度的改革和创新，要及时将集体经营性建设用地土地增值收益调节金转为土地税收。