四、新型工业化、城镇化的土地资源动员体制改革

（一）中国工业化、城镇化的土地资源动员体制

在现行《土地管理法》《城市房地产法》等相关法律法规的框架下，集中和动员土地要素投入工业化、城镇化开发，必须通过“转—征—供”三位一体的管理流程，如图2所示。

图2由上、下两部分构成，上部表示中央、省、市、县四级政府在农地非农化开发管理链条中的职权划分及衔接关系，下部表示农地非农化开发管理制度的主要环节。

农用地转用审批作为农地非农化开发管理制度的“阀门”，是实施土地用途管制的主要杠杆。农用地转用审批权由中央、省、市三级政府分享，各自的权限是：①省级政府批准的道路、管线工程占用地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院审批；②在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准；③上述两种情形以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省级政府批准。完成农用地转用审批之后，在土地用途管制层面农用地就已变更为建设用地，但此时的土地仍为农民集体所有。

从图2可以看出，在农用地转用审批环节，中央通过新增建设用地指标实现对省、市两级政府的农用地转用审批权的量的约束。新增建设用地指标管理实行“总量控制、统一分配、层层分解、指令性管理”体制，即：中央政府通过编制全国土地利用总体规划一次性确定规划期内全国的新增建设用地指标，同时决定规划期各地的新增建设用地配额，并由中央到地方层层分解，直至下达到乡镇。年度新增建设用地指标同样实行指令性配额管理体制。省、市两级政府只能在分配的农用地转用指标的范围内行使农用地转用审批权，没有新增建设占用农用地计划指标不得批准农用地转用。省级政府行使土地征收审批权也相应要限定在中央政府下达的新增建设用地指标的控制范围内。

土地征收作为农地非农化开发制度的中间环节，实践中执行的是《土地管理法》第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”以及《城市房地产管理法》第8条“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”等规定。这就是说，不管是否出于公共利益的需要，凡集体农地用于非农化开发建设，均须通过征收程序。土地征收审批权由中央和省两级政府分享，各自的权限是：征收基本农田、征收基本农田以外的耕地超过35公顷，征收其他土地超过70公顷的，由国务院批准；征收前述规定之外的土地的，由省级政府批准，并报国务院备案。土地征收审批获准之后，由市、县级政府负责实施具体的土地征收活动。只有经过并完成土地征收程序，农民集体土地所有权才变更为国家土地所有权。

在土地征收程序之后，再经过土地供应程序，土地才能到达开发商手中。土地供应的方式有划拨、出让、出租以及其他方式，但土地出让已逐渐成为土地供应的主渠道。土地供应具体由市、县级政府有计划、有步骤地组织实施。土地供应必须在中央制定的《划拨用地目录》《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》等供地政策的约束之下进行。土地开发商取得土地后，在土地供应合同约定的范围内从事具体的非农开发活动。

总体上看，“转—征—供”三位一体管理制度链条确立了当代中国将新增建设用地动员、投入快速工业化和城镇化开发中的主要机制和制度安排。在这个框架下，集体土地除用于乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业、农村村民住宅等之外，不得投入工业化、城镇化开发中。

（二）“转—征—供”体制的优势及成效

随着社会主义市场经济的发展，我国产品市场、资本市场和劳动力市场逐步建立、完善和成熟，国家对经济社会资源的控制日渐松弛，在消费品的生产、流通和分配上国家几乎不再行使权力了，在资本市场上国家也不再是垄断者，劳动力自由流动和人民自由选择职业也已经成为常态。但是，中国的转型发展必须循序渐进，如果政府骤然全面放弃对经济社会资源的控制和动员能力，激进地转向市场主导型经济发展模式，对我们这样一个拥有13亿人口的发展中大国可能会产生灾难性后果。在过去、当前和今后一段时间内，政府凭借“转—征—供”三位一体的农地非农化开发制度，实现对全国土地资源开发利用的垄断和控制，并由此得以继续主导转型发展进程，有其正当性和必要性。

在“转—征—供”制度框架下，土地出让制度与农用地转用审批、土地征收制度捆绑在一起，我国在引入市场机制配置土地资源的同时，也保留了政府对新增建设用地投放速度、时序、结构的发言权，这对于扼制土地市场投机、协调区域发展可能发挥立竿见影的作用。通过“转—征—供”三位一体制度框架，政府能够把握我国转型发展的方向、步骤和速度。

一是在“转—征—供”制度框架下，以用途管制为核心的土地利用管控制度为统筹各种用地和维护粮食安全、生态安全提供了有力保障。通过建立和实施土地利用规划计划管理、基本农田保护、耕地占补平衡和农转用审批制度，切实落实耕地保护目标，守住耕地保护红线，基本满足了保障发展、保护资源、维护民生、修复生态的要求。

二是以土地征收为主体的建设用地取得制度为工业化、城镇化的健康发展提供了空间保障。只有农民住宅、乡镇企业、乡镇公共设施和公益性事业等可以使用原有农村集体建设用地，其他建设用地由政府统一征收供应，切实保障了快速工业化和城镇化发展的用地需求。如德清县，2011年通过土地征收供应新增建设用地242.65公顷，2012年为209.71公顷，2013年为279.14公顷。

三是以土地有偿供应为基础的土地要素市场配置制度为工业化、城镇化健康发展注入了强大动力。建立和实施有偿、有期限、有流动的土地供应制度，实现了土地资源的市场化配置，转变了用地方式，显化了土地的资产、资本属性；同时，也确立了快速工业化、城镇化的社会资本动员和集中机制。

从图3可以看出，2000年，土地出让收入与地方财政收入比仅为0.093，但自2002年全面推行招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权以来，土地出让收入与地方财政收入比迅速上升，2003年这一比例升至0.55。之后，除2005年受收紧土地“闸门”和2008年受全球金融危机影响外，其他年份的土地出让收入与地方财政收入比大都维持在0.5的水平上。作为地方政府非税收入的重要组成部分，土地出让收入在一些地方已成为“第二财政”。地方政府“以地生财”，“经营城市”，寻求跨越式发展，为当代中国快速工业化、城镇化做出了不可否认的重大贡献。

（三）适应区域差异化要求的土地资源动员体制改革与创新

在我国当前的“转—征—供”制度框架中，大量的商业用地、房地产用地、工业用地等经营性用地也都通过土地征收取得。这个框架中的土地征收权只具备一般公益性征收关系的外部特征，而不具备一般公益性征收关系的性质和机制，是拟制性的征收关系，它实质是公权力主导的集体农用地非农化开发制度链条的一个环节，是实现集体土地向国有土地转化，动员土地资源投入工业化、城镇化的制度杠杆。也就是说，在当代中国转型发展的实践中，只有把土地征收权置于“转—征—供”制度框架中，并进一步把“转—征—供”制度框架嵌于我国工业化、城镇化的土地资源动员体制这个大的制度背景下，才能准确理解和把握土地征收权的法律性质及改革方向。反之，若以西方社会中的公共利益征收学说来观照我国的土地征收制度，则可能陷入削足适履的困境，并扭曲对我国土地征收权的法律性质及发展趋势的把握。

从工业化、城镇化的土地资源动员体制这个角度入手，适应新型工业化、城镇化的发展要求，只有按区域有步骤地开展土地征收制度改革，才能符合并服务于中国转型发展的大局。这里应当强调，自改革开放以来我国初步建立起的以“转—征—供”为核心的土地管理制度基本框架总体上符合中国国情，适应社会主义市场经济体制要求，为中国转型发展提供了有力支撑。今后十年，我国仍然处于工业化、城镇化快速发展的战略机遇期。在中国经济新常态下，虽然增长速度从高速增长转向中高速增长，但经过35年的高速增长，中国的经济体量已经跃居世界第二，年均经济增长的绝对额度更加庞大；虽然由要素驱动转向创新驱动，但快速工业化、城镇化仍将依赖土地要素的动员和投入。虽然政府大力简政放权，但由于当代中国转型发展正处于突破中等收入国家陷阱的“闯关”阶段，政府必须牢牢掌控转型发展的主导权，必须继续坚持以“转—征—供”为核心的土地管理制度基本框架，在这个基础上因地制宜推动“转—征—供”制度框架的不断完善和发展。

我国工业化、城镇化的发展阶段和程度呈现明显的东、中、西空间差异，不同区域工业化、城镇化的发展阶段和程度不同，对土地资源动员体制机制的要求也就相应不同。在“转—征—供”制度框架中，征收制度是动员土地资源投入工业化、城镇化的关键一环，土地征收制度改革在东、中、西部应该呈现出梯度差异。

1．东部地区的改革

我国东部地区，尤其是上海、深圳等特大城市的工业化、城镇化已经基本完成，动员土地资源投入新型工业化、城镇化的需求也会发生相应的变化。在东部地区，可以逐步疏解现行征收权的职能，考虑将现行的公共利益用地和非公共利益用地均通过征收权取得的制度，在条件成熟和各方达成共识的基础上，改革转型为唯有公共利益用地，方可由征收权取得的制度。在公共利益用地征收中，必须落实“公正补偿”原则，强化征收权的公权性质，形成整个社会对征收权应有的尊重。同时，考虑到政府在我国转型发展中的独特作用，征收权退出以后的经营性用地的取得及整合，可以引入国家购买，政府以市场主体身份，通过国家购买的方式介入进来，以市场的手段将集体土地转为国家所有。

东部地区尤其是大中城市不宜大规模推广集体经营性建设用地直接入市，宜将集体经营性建设用地直接入市限定在城镇用地规划范围之外。“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有”的宪制性安排事关中国特色社会主义的基本规定性。这一宪制性安排已经深入渗透到中国政治、经济、文化和社会生活的方方面面，我们的政治制度、经济制度、行政制度等庞大的上层建筑牢固地建立于土地公有制原则之上。对这一宪制性安排的修正，必须启动修宪程序，其位阶与集体经营建设性用地入市改革不可相提并论。

城市化是打破传统的血缘、地缘关系，以业缘关系为基础构建一种社会化、契约化的社会组织和社会关系的过程。在快速城市化背景下，“城市的土地属于国家所有”的宪制性安排隐含着将集体土地不断转化为国有土地的宪制逻辑。如果修正这一宪制性安排，允许集体土地进城，集体土地“从农村包围城市”，必定不断复制、形成新的“城中村”，造就的只能是一种半拉子的城市化。因为，借集体土地所有权的血缘性、社区性、地域性和封闭性，进城农民可以继续维系在传统的血缘、地缘关系中，形成一个既不同于传统农民也不同于城市居民的特殊群体，形成一个独立的小社会，这不利于这部分人真正融入城市社会，并可能塑造城市社会的新的二元结构，为城市的现代化发展埋下巨大的制度隐患。特别是，集体土地进城后，这部分人以集体名义继续保有土地所有权，掌握着土地经营收益，将凸显这部分人和原市民群体的土地权利能力的不平等，可能引发广大市民群体提出土地所有权诉求。尤其随着城乡社会保障制度的一体化，允许一部分城市人群取得和保有土地所有权，而限制另一部分城市人群取得和保有土地所有权，不符合土地正义和社会公平的基本要求。修正已确立多年的“城市的土地属于国家所有”宪制性安排，允许集体土地进城，其引发的政治、经济和社会风险是巨大的。

2．中西部地区的改革

在中西部地区，对于城镇用地规划范围内的工业化、城镇化开发用地，在继续坚持“转—征—供”制度的同时，应不断完善补偿安置制度，提高被征地农民的补偿安置水平。同时，在县城、建制镇和乡政府驻地等区域，可以适度放开和推广集体经营性建设用地直接入市，实行集体与国有建设用地“同权、同价和同责”。