三、土地市场深化发展的重点领域及制度创新

（一）土地用途管制与土地市场的层次性

市场在资源配置中起决定性作用，是深化经济体制改革的总体要求，是社会主义市场经济发展提出的新要求。从土地的资源、资产和资本属性三位一体管理的角度观察，市场在土地资源配置领域的作用有三个不同的层次。

第一个层次是资源管理。如土地利用总体规划、耕地占补平衡、高标准基本农田建设、城乡建设用地增减挂钩等。对这个层次的土地资源配置，市场不可能起决定性作用，也不可能起基础性作用。在这个层次上，政府行政主导必须发挥决定性作用，政府直接对土地资源进行配置是常态，但市场可以起重要的调剂作用。如何发挥市场在这个层次上的重要调剂作用，促进和实现市场在我国总体经济运行中起决定性作用，是深化土地制度改革的重要任务。

第二个层次是土地一级市场。如通过土地划拨、有偿出让等，在公有土地之上为人民设立土地财产权，彰显土地的资产属性，是我国土地一级市场的重要任务。在这个层次上，市场可以发挥基础性作用，深化土地制度改革应当完善这个基础性作用。完善国有土地使用权出让制度，推动集体经营性建设用地使用权入市改革，就是这个层次上的问题。通过允许集体经营性建设用地使用权直接入市流转，建立城乡统一的建设用地市场，可以使市场在更大程度上、更大范围内参与土地资源的优化配置，提高土地资源配置效率和节约集约土地资源利用水平。

第三个层次是土地二级市场。当人民从政府或集体手中得到土地财产权并投入经济运行，此时土地的资本属性彰显为首要特征。在土地二级市场这个层次上，市场应当也必须发挥决定性作用。加强市场在土地资源配置中的作用，重点就在这个层次。国有或集体建设用地使用权一经设立，其进一步的转让、出租、抵押等便是这个层次上的问题。应通过夯实、完善国有和集体土地用益物权的权能，实现城乡建设用地市场的一体化，逐渐让市场在土地资源优化配置层次上起决定性作用。

（二）集体经营性建设用地“同价”入市

所谓“同价”，是指在政府与市场的关系上，集体和国有两类土地上的建设用地使用权遵循同样的价格形成机制，市场起着同等的决定性作用，其要义在于“同等入市”，即政府对集体建设用地入市的价格形成机制不实施有别于国有土地的特殊管制。也就是说，“同价”不是指集体和国有两类土地上的建设用地使用权“市场成交价格相同或相近”，“同价”的制度建设旨在实现城乡建设用地市场的交易规则的统一。

目前，有一种认识所期待的集体经营性建设用地入市的成交价与同样条件的国有土地相同或接近，是缺乏理论和实践逻辑支撑的。这一点无须赘述。商品价格水平的高低是由供求关系决定的，即便是在国有建设用地之间，宗地的供求关系不同，成交价也会不同，更何况集体土地和国有土地。从建设用地市场的供给侧看，国有建设用地不单单要追求经济利益最大化，还必须服从国家的宏观调控要求，而集体建设用地则没有这么多的“顾虑”，二者的供给决策机制明显不同；从需求侧看，由于国家土地所有权运动的高度社会化，加之遵循全国统一的法律制度，国有建设用地使用权的需求者来自“五湖四海”，而由于集体土地所有权与生俱来的社区性、封闭性和地缘性，集体建设用地除遵从正式的法律制度外，还需要遵从各地的无形的、不足为外人道的“村规民约”，故其需求者将主要来自本乡本土的“熟人社会”。供给侧和需求侧的众多差异势必导致集体与国有建设用地的价格水平的偏离。

既然“同价”的要义在于“同等入市”，那么表达和落实“同价”的制度创新，其核心就是建立城乡统一的建设用地市场。就建立城乡统一的建设用地市场而言，从制度创新的角度看，无须另起炉灶，只需将集体建设用地入市纳入现行国有建设用地市场体系，将市场对土地资源配置所起的作用从国有土地扩大到集体土地，实现建设用地市场的扩容，塑造和形成城乡统一的建设用地使用权价格形成机制。在入市的基础规则上，集体和国有两类建设用地应无二致。集体建设用地入市改革试点的重要任务，是要在统一的市场平台上，在入市的基础规则之外，探索集体建设用地入市的特殊性。其特殊性主要表现在两个方面：一是入市主体制度建设，二是土地增值收益分配制度建设。

集体建设用地入市的真正挑战，在于“集体”的内部治理结构。我国现行法中的民事主体有两类：一是自然人，二是法人。“集体”是农村集体土地所有权的主体，目前我国现行法对“集体”这个民事主体的形态、内部治理结构及法律性质缺乏明确、统一的规定。如果说“集体”属于法人的话，那么，“集体”指的是村民委员会，还是村级集体经济组织？村民委员会与自然村、行政村的概念又有所不同，我国各地的村级集体经济组织在形态和内部治理结构上也千差万别。在全国人大常委会授权开展集体建设用地入市改革试点之前，在一些地方，集体建设用地“黑市”是广泛存在的。在“黑市”的情况下，对于“集体”的形态、内部治理结构及法律性质等还可以暂时模糊、搁置，但在今天常态入市所带来的巨大利益面前则无法回避了，必须把“集体”的事情在法律上说清楚。适应全国人大常委会授权入市的新要求，试点单位必须在主体制度建设上，即在“集体”的组织形态及内部治理结构改进上做出自己的探索，为下一步的集体土地入市主体制度的法制化提供素材和经验。

市场是一架协调交易双方利益关系的精巧机器。从这个角度看，集体经营性建设用地入市就是要引入市场机制调节农村土地非农化开发的增值收益分配关系。我国现行法下，“农用地转用—集体土地征收—国有土地供应”这个行政链条是我国农村土地非农化开发的主要机制。只要当代中国转型发展的任务还没有完成，即便今后集体经营性建设用地入市从存量扩展到增量，这个行政链条在农村土地非农化开发中仍将发挥不可替代的作用。国内外的实践已经证明，土地增值收益的“涨价归公”是政府动员社会剩余推进现代化建设的不二选择。探索集体经营性建设用地入市与集体土地征收转用相衔接的土地增值收益分配制度体系，是“同价”制度建设的题中之意。与集体土地转用征收制度改革相衔接，开征集体经营性建设用地入市收益调节金，探索集体土地出让收益在集体组织内部的分配关系，一方面保障地方政府动员社会剩余推进现代化建设的资金需求，另一方面实现集体经营性建设用地入市与集体土地征收转用涉及的两个农民群体的利益平衡和社会公正，是现阶段的必然选择。集体经营性建设用地入市收益调节金的征收水平，既要让入市的农民群体有实实在在的获得感，又不能让征收转用的农民群体产生明显的失落和不满，以继续发挥现行集体土地制度促进转型发展、维护社会稳定的功能及优势。

最后，作为城乡统一的建设用地市场的一项技术性基础工作，城乡统一的建设用地基准地价体系是集体与国有两类建设用地“同价”的市场构造中的一个重要部件，是城乡建设用地市场一体化发展的黏合剂。探索形成集体建设用地价格评估技术体系，是集体经营性建设用地入市制度探索和试验不可或缺的一项重要内容。

（三）宅基地使用权的市场化流转

1．宅基地使用权市场化流转的两难选择

当今，我国人均GDP已经超过8000美元，进入中等收入国家行列；我国人口城镇化率已经达到54%，城乡一体化发展进入新阶段。经过30多年的改革开放和发展，我们已经积累了雄厚的物质基础，积累了推进大国改革和制度创新的丰富经验。基于这一物质基础和改革经验，当代中国有条件也有能力推进并驾驭好农村宅基地去身份化改革，有条件推行城乡居民住房制度一体化。通过宅基地去身份化改革，逐步释出宅基地使用权物权化的成长空间，赋予宅基地使用权以清晰、完整的用益物权属性，推动宅基地和农民住房突破身份限制的市场化流转，这必将为我国城乡一体化发展注入新的动力。

当代中国转型发展正处于突破中等收入国家陷阱的“闯关”阶段，保持政治、经济和社会大局稳定是深化改革的出发点。推动宅基地去身份化改革，实现市场化流转，面临着一个两难选择：一方面，若不适时推进宅基地去身份化改革，宅基地使用权物权化就无法获得成长空间，宅基地和农民住房市场化流转就无从谈起，更无法摘下扣在农民头上的“二等公民”的帽子，农民的自由发展和城乡一体化目标将遥遥无期；另一方面，若全面彻底推进宅基地去身份化改革，它势必会打破针对中国最大群体、最弱势群体的一项社会兜底制度，宅基地和农民住房可能入市流转，农民的居住正义可能由此遭遇重大冲击，进而可能影响中国转型发展的稳定大局。

宅基地制度作为一项社会兜底制度，它兜住的是中国最大群体、最弱势群体的居住公平正义。我们必须全面评估打破这项社会兜底制度的正反两方面影响，对当前中国转型发展是否已经具备承受宅基地去身份化冲击的条件做出科学判断。过去十几年，我们把市场机制引入城镇住宅制度改革，城镇房地产业成长为国民经济支柱产业，但城镇居民住房的社会兜底制度尚未真正建立起来。不仅如此，由于城镇房地产业过度市场化，城镇高地价、高房价已经成为当代中国要解决的头号民生问题。城镇住房制度改革殷鉴不远，对在多大程度上、多大范围内、什么时点上推进宅基地去身份化改革，我们必须慎之又慎。

要特别考虑到，由于当代中国转型发展正处于社会矛盾多发、集中爆发期，产业转型升级、经济发展方式和政府职能转变的关键时期，能否平稳度过这个阶段，事关中国转型发展能否跳出中等收入国家陷阱、进入高收入国家行列，事关中华民族伟大复兴的中国梦的实现，而宅基地去身份化改革势必打破针对中国最大群体、最弱势群体的一项社会兜底制度，将从根本上触动我国农村基层社会的治理结构，对我国转型发展的稳定大局可能产生重大冲击。因此，宅基地使用权去身份化的启动以及对改革路径的判断和抉择，必须分阶段、按区域、有步骤地进行。

2．推动宅基地使用权的市场化流转

我国城乡接合部尤其是大中城市郊区、城中村的宅基地使用权，在法律性质上与典型农业地区的宅基地使用权没有差异，但就其承担的社会功能而言，其已经与城镇住宅建设用地使用权没有什么差异了。这部分宅基地使用权，其资产属性已经彰显，已经不再具有典型农业地区宅基地使用权的社会保障功能。在继承环节去身份化后，再推动这部分地区的宅基地使用权的市场化流转，是我国宅基地使用权彻底物权化的重要一环。

可沿着“管住增量—调整存量—双轨管理”的思路，在城乡接合部尤其是大中城市郊区、城中村地区有步骤地推进宅基地使用权的市场化流转。所谓“管住增量”，就是选择合适的时机，冻结凭集体成员身份取得宅基地使用权，遏制农村人口城市化“两头占地”趋势。所谓“调整存量”，就是对存量宅基地按“一户一宅、面积法定”原则进行确权和清理，在此基础上，将存量宅基地及建立其上的农村住房梳理划分为保障房和商品房两大类，实行双轨管理：保障房发挥社会保障制度的功能，以行政调节为主，其取得、继承及其他形式的交易要受严格管制；而对商品房则引入市场机制，实行宅基地有偿使用，允许宅基地及农民住房突破身份限制的自由流转。“双轨管理”的目标是逐步建立城乡统一的住房制度，即实现农村保障房与城镇保障房接轨，发展农村商品房与城镇商品房一体化的城乡房地产业。

（四）土地用途管制配额的商品化及市场化

在社会主义市场经济不断发展的形势下，如何突破“最严格的土地管理制度等于行政管制或者等于指令性计划”的窠臼，实现最严格的土地管理制度与市场机制的有效衔接和协调，已经成为当代中国土地管理科学和管理实践面临的重大课题。

1．管制配额的商品属性

实行最严格的土地管理制度并不等于全面的行政管制，更不等于否认市场在资源配置中的作用。从国外的理论与实践看，在一些难以界定产权的公共资源和环境管理领域，通过引入可转让配额管理思想、理论和技术，将市场机制与行政管制有效衔接和协调起来，是实现自然资源和环境可持续利用的重要途径。

自20世纪60年代以来，美国在土地分区规划管制中创设的可转让发展权计划（transferable development rights, TDRs）则是可转让配额管理思想的另一种表达形式。分区规划作为一种“命令—控制”型的土地利用管制技术，强制性地设定了不同区域土地的开发强度与发展方向，对私人财产权产生“暴利—暴损”（windfall-wipeout）的再分配效应，由此极大损害了社会公平，并招致所有权人提起征收之诉。为此，政府允许所有权人将发展权的一部分或者全部从土地财产权利束（a bundle of rights）中分离出来，转移至许可高密度发展的区域，从而获得土地未来发展的潜在经济价值。一旦施行TDRs转移，接收区可获得超出原规划强度的发展权利，发送区则建立保护性地役权，失去了未来开发的可能性，借此达到对特定用途土地的保存目的。TDRs消解了分区规划的财产权价值漂移效应，使土地利用管制在政治上变得更为可行和易于实施，使土地保护效果更为显著，并且还可抑制分区规划的蔓延效应。事实上，TDRs构成了分区规划市场取向的实施机制，是土地利用规划和用途管制的辅助工具，是行政管制政策的重大创新。

在我国现行土地管理体制下，无论是国家下达的新增建设用地计划指标，还是地方政府通过农村建设用地复垦生成的城镇建设用地指标，本质上都是地方政府农用地转用公权力的配额，是一种具有经济价值的行政管制配额，因此它具有让渡和交易的潜在可能。

2．规范增减挂钩的发展权转移市场制度

引入土地用途管制配额的商品化、物权化和票据化，是土地市场深化发展，促进市场在土地资源配置中起决定性作用的重要领域。可以率先在增减挂钩中引入发展权转移市场制度。

在增减挂钩的发展权转移市场制度中，“拆旧区”土地用途限定在农业用地，土地开发强度下降，而“建新区”从农业用地转为工商业或住宅用地，土地开发强度增大，此即所谓“土地发展权”从“拆旧区”转移至“建新区”；与此同时，“建新区”土地级差收益则返还至“拆旧区”，以补偿“拆旧区”土地开发降级造成的损失。增减挂钩指标的市场化实施机制，本质上就是引入土地用途管制配额的市场化交易机制，是以挂钩指标为载体的土地用途管制配额商品化。

重庆、浙江、湖北、安徽等地挂钩指标在两个基层政府之间（即地区之间）的市场化流转经验表明，在增减挂钩中引入发展权转移市场制度有利于增强土地用途管制的弹性，有利于克服土地用途管制对不同地区之间的“暴利—暴损”效应，有利于实现地区公平。需要指出的是，“地票制度”似乎能在更大程度上实现土地资源的商品化和市场化配置，但从重庆等地的实践结果看，这一制度是否有利于保护耕地、节约集约用地，是否有利于促进区域统筹发展，是否有利于增加农民的财产性收入等，结论是不肯定的。未来改革的总体思路应该是，全过程按照增减挂钩原理组织、运作和监管，个别具备条件的地方节余指标可按地票模式运作，并实行市场配置与计划调控相结合，因地制宜，有序推进。