二、深化土地产权制度改革的方向和重点
（一）土地公有制框架下赋权于民的中国道路
经过30多年的改革和探索，我们沿着“两权分离”的思路，找到了一条公有制框架下赋权于民的中国道路，即：一方面，国家或集体持有土地所有权，维持和保障社会正义和公共利益；另一方面，公民个人、法人或其他组织持有公有土地的使用权，按市场法则行事，追求土地资源利用效率最大化。在“两权分离”的框架下，借用益物权制度，在公有土地之上为公民设立包括土地用益物权和土地担保物权在内的他物权，基本可以满足公民社会成长和土地要素市场化对土地产权制度的要求。
公有土地“两权分离”架构能够容纳不同生产力水平，具有适应不同社会发展阶段要求的旺盛生命力和广泛适应性。这个架构实现了公有土地产权的“模糊”和“清晰”相得益彰的融合，具有不断随时空环境和社会发展变化而调整的弹性。“两权分离”架构是观察、解构和透视中国土地制度改革的指针和逻辑主线，也是今后深化中国土地产权制度改革的不可逆转的路径选择。理解、把握好“两权分离”这个架构，有助于我们抛开纷繁复杂的方面、环节和细节，准确抓住土地公有制框架下赋权于民的中国道路的“内核”，推动中国土地产权制度的改革和创新沿着一条正确的道路不断前行。
土地公有制框架下赋权于民的中国道路借鉴并创新了传统民法上的用益物权制度。传统民法上的用益物权的权能主要是对物的使用、收益，不包括处分，传统物权理论甚至认为处分权能是所有人权利的最后一道防线。在西方大陆法国家的市场经济体制下，所有权制度和用益物权制度各有其功能定位，所有权是个人充分实现其自由人格的保障，是个人对物的完整的、全面的支配；而用益物权解决的则是非所有人有机会借他人之物满足自己的生产、生活需要的问题，是为了更充分地实现物尽其用的目的。既然西方社会的所有权制度已经充分界定了个人对物的全面支配关系，那么，无论社会发展怎样彰显“从所有到所用”的趋势，也没有必要赋予用益物权以处分权能。否则，只能造成权利设置的重叠，使所有权成为摆设，浪费法制资源，徒增法律适用的困难。
与之截然不同的是，在公有土地产权制度的改革和建设中，用益物权制度处于优先位置。由于所有权制度不可能解决个人对公有财产的支配和处分资格问题，那么，就只能借传统用益物权制度，在使用、收益权能之外再赋予用益物权以处分权能，以建立个人对公有财产的激励和处分机制，才能让公有财产进入市场。
概言之，土地公有制框架下赋权于民的中国道路的基本逻辑是：在公有财产之上，以个体产权的激励机制建立与强化个体对公有财产进行独立支配的权利体系，赋予用益物权以处分权能，逐步建立起中国特色的用益物权体系，从而通过市场机制使公有财产得以物尽其用。过去30多年的改革经验表明，今后我国土地产权制度进一步改革和完善，只能沿着这条道路继续前进，而不可以偏离这个方向。
（二）集体建设用地入市“同权”制度建设
1．“同权”问题的学科视角
对于集体与国有土地的“同权”问题，很多学科都可以发表意见。但要看到，“同权”问题本质上归属法学学科，是个法学问题，须用法学的方法来研究。更进一步讲，“同权”问题主要属于民法物权法的科学问题，而不是公法或合同法的问题。当然，“同权”的实现也需要公法和合同法的配合与协调。
物权法定主义作为我国物权立法遵循的一个重要原则，其意指物权的种类和内容须由法律规定，而不得由当事人自由创设。物权法定主义源于罗马法，后为继承罗马法的大陆法系多数国家所采用，其社会土壤为土地私有制，其旨在规范土地所有人为非所有人设立用益物权的行为，以实现物权种类及其内容的格式化、标准化，从而保障交易的安全与便捷。简言之，物权法定主义是规范物权种类及内容的立法原则，而不是创立新型物权种类，也不是扩张物权内容的源泉。法律是立法者从现实的物质生活关系中“发现”出来的，而不是立法者“创制”的。新的物权类型或物权内容的扩张只能来源于现实的物质生活关系，物权法定主义充其量只是对现实的物质生活关系中本已存在的物权原型予以格式化、标准化而已。认为并期望通过法律的径直规定就能实现集体与国有土地“同权”，完全是一种空想。
集体与国有土地能否以及在多大程度上、多大范围内实现“同权”，从根本上讲，是由当代中国社会的现实物质生活关系及其变化趋势决定的。事实上，在集体和国有这两种不同的土地公有制基础上构建用益物权，由于国家土地所有权和集体土地所有权的内部治理机制截然不同，国家土地所有权和集体土地所有权对建立其上的用益物权的束缚和要求也会存在很大的不同。
回答集体与国有土地“同权”问题，必须回到法学研究的框架内，从实际出发，通过深入研究集体土地所有权的历史及现实的物质生活关系及其变化趋势，深刻理解不同地区的农村“熟人社会”建构的关于集体土地产权的非正式制度安排的共性及差异性，揭示集体土地所有权对建立其上的用益物权的特殊要求，探明人们对集体建设用地使用权入市的供给侧和需求侧的认知特性，明确国有和集体土地之上的用益物权的重大差别所在，实事求是地锁定和夯实“同权”的内涵和要义。唯有如此，才能让集体建设用地入市改革试点避免机械照搬国有建设用地相关制度，避免陷入“驴唇不对马嘴”的境地。
2．“同权”的科学内涵
在民法物权法中，所谓集体与国有土地“同权”，是指集体和国有两类土地上的建设用地使用权在法律性质、物权种类和物权基本规格上的同一。作为同一个种类的用益物权，其物权基本规格应至少具备“五个统一”。一是设立目的的统一。二者均以在土地之上（包括土地的地表、地上或者地下，下同）建造建筑物、构筑物及其附属设施为目的。二是主体资格的统一。就是不再考虑城镇和农村居民的身份差别，凡中华人民共和国的自然人、法人等民事主体均有资格成为集体和国有两类土地上的建设用地使用权的权利主体。三是权能范围的统一。就是不再因集体和国有的所有制差异而对建设用地使用权的权能做出分别，二者均应被赋予占有、使用、收益和处分的权能，特别是享有转让、互换、出资、赠予或者抵押等法律上的处分权能。四是使用期限的统一。二者均按土地用途确定最高或最低年限，只要是相同的土地用途，不管集体或国有，均适用相同的最高年限和最低年限。五是物权变动方式的统一。集体和国有两类土地上的建设用地使用权在设立、变更、转让和取消等环节适用相同的规则。
这“五个统一”是集体经营性建设用地入市的“同权”制度建设的底线，是城乡统一的建设用地市场交易安全与便捷的保障。达不到“五个统一”，就谈不上二者的“同权”，也根本谈不上城乡土地市场的统一。在物权基本规格的层次上，借物权法定主义，通过物权立法，对农村现实物质生活关系中本已存在的集体建设用地使用权原型予以格式化、标准化，在法律上实现与国有土地在物权基本规格上的“五个统一”，使二者归属同一个种类的用益物权，是可能且可行的。但是，物权法定主义无法恣意妄为，无法在物权基本规格之外追求更大范围、更高程度的“同权”。
概括地讲，在民法物权法的学科框架内，从权利的法律性质和物权种类等角度，在物权基本规格的层面上来理解集体与国有土地“同权”的科学内涵，是有意义的。当越出物权法，进入公法领域，不动产物权的权能及价值实现必须接受土地用途及空间管制等公法手段的限制，特别是当进入合同法的意思自治领域，“同权”的概念便荡然无存。
（三）宅基地使用权物权化改革的困境及突破
1．宅基地使用权的法律构造
在现行法下，农村宅基地使用权制度呈现出身份化和物权化“两化复合”的结构特征。
一是宅基地使用权的身份化。宅基地使用权的身份化是通过“一户一宅”的制度安排表达和实现的。在司法实践中，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的、无偿取得的、无期限的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。这一权利除可在集体成员内部有条件流转外，城镇居民不得到农村购买宅基地或农民住宅，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地进行房地产开发。这样，宅基地使用权的身份化在实践中便具体表达为宅基地使用权的“无偿、无期限和限制流动”。
二是宅基地使用权的物权化。随着我国市场化改革的深入发展，在宅基地使用权作为身份化权利的基础上，《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）又赋予宅基地使用权以用益物权属性，使之成为农民的一项重要财产性权利。
当前，宅基地使用权的身份化和物权化彼此交织、渗透并复合为一体：宅基地使用权的身份化是其物权化的前提和基础，而物权化则是这一身份化权利的实现形式。在社会化和市场化大潮中，若没有宅基地使用权的物权化，其作为身份化权利的价值亦将大打折扣。在新型城市化和城乡一体化发展的新形势下，推动宅基地制度改革，必须对我国现行宅基地制度的这个“两化复合”结构特征有一个客观、清晰的认知。
深究当前我国农村宅基地使用权“两化复合”的结构特征，其身份化和物权化并不在同一层次上，而是主次有别。按现行法律法规，在这个复合结构中，宅基地使用权的身份化是主，是内核；宅基地使用权的物权化是次，是外皮。这个制度安排与农村集体土地所有权的内在逻辑是自洽的。这是因为宅基地使用权建立、生长于集体土地所有权制度之上，集体土地所有权的身份性、地缘性特征必然传递给宅基地使用权，并构成宅基地使用权的内在规定性。对宅基地制度改革取向及路径和方案的设计，不能脱离对现行宅基地制度的这个内核的客观把握。
2．宅基地使用权物权化改革的困境
从制度结构自洽的角度看，宅基地制度为维护其内核的稳定性，必须约束其物权化的广度和深度。一旦宅基地使用权彻底物权化，那么，宅基地使用权的身份化就很可能荡然无存。因此，在现行宅基地制度“两化复合”的实践逻辑中，宅基地使用权的身份化必然要“绑架”着物权化，限制着物权化的成长空间，制约着物权化的展开和强化，宅基地使用权也因此无法成为真正的用益物权。虽然宅基地制度正在最大限度地实现着我国最大群体、最弱势群体的居住正义，但由此造成的对宅基地使用权物权化的约束和限制还是无法适应我们这个时代对社会化、市场化和城乡一体化的发展要求。
宅基地使用权的物权化在其身份化的“绑架”之下，基于房地一体的实践法则，宅基地使用权身份化导致建立其上的农村房屋所有权无法抵押、担保、转让，这与城镇居民住宅的彻底物权化形成鲜明对比，构成城乡一体化发展的重要制约因素，成为实现城乡公民权利平等的重要障碍之一。宅基地使用权的“无偿、无期限和限制流动”导致农民住房的财产价值无法彰显、增值和实现，制约着农民的自由发展，限制着农民群体的公民权利，这个代价无疑是巨大的。
宅基地使用权身份化对物权化的“绑架”不仅体现在其对宅基地使用权物权化成长空间的限制上，而且即便在已经释出的空间里，宅基地使用权物权化的成长也受到“一户一宅”的巨大限制。在流动性、开放性和社会化不断加强的时代里，以“一户一宅”方式维持宅基地使用权身份化这个内核的稳定性，是一个巨大的实践难题。“一户一宅”之“户”的概念受到婚嫁丧娶、升学参军、户籍迁移、外出务工等不同复杂情形的冲击。宅基地管理中的“户”只能以公安机关登记的户籍资料为基础，但又必须超越公安机关的“户”的概念，且经村民自治确定“一户一宅”之“户”的认定标准，方能抑制通过分户来额外谋取宅基地的机会主义行为。对“户”的界定，各地实践中的做法必然差异巨大，纠纷和冲突也就在所难免。另外，随着新农村建设和农村城市化的发展，尤其随着城乡接合部农民公寓的出现，各地对“一宅”的认定标准也莫衷一是。再加上通过继承等合法方式出现的“一户多宅”等现象，也进一步造成“一户一宅”政策落实的复杂性、差异化。随着农村城市化进程的加快，在“一户一宅”框架内，宅基地使用权作为用益物权，其权利主体及权利边界的界定所遭遇的挑战和面临的难题将越来越多。
3．宅基地使用权物权化改革的方向及突破口
宅基地使用权的身份化和物权化二者之间存在着“此进彼退、此消彼长”的关系。在深化改革的新的历史起点上，宅基地使用权物权化改革还是要适时向前推进。现行宅基地制度的突出问题既然根源于宅基地使用权的身份化无法适应新的发展要求，那么，宅基地使用权物权化改革就必须沿着去身份化这个基本取向前进，通过在宅基地使用权的取得、行使和转让等诸环节上去身份化，打破宅基地制度的身份化和物权化“两化复合”结构，促进宅基地使用权彻底物权化。
时下，学界、政府部门以及舆论在宅基地制度改革上，大多脱离宅基地的去身份化而聚焦于宅基地市场化流转上。一些地方尝试开展的宅基地使用权抵押试点也大多撇开宅基地去身份化这个前提。
事实上，宅基地使用权去身份化是包括抵押在内的宅基地使用权市场化流转的前提，而市场化流转则只是去身份化改革的自然结果。正视和抓住去身份化这个要旨，就抓住了宅基地制度改革的关键所在，改革就会逐步取得实质性进展；反之，若不去触动宅基地使用权的身份化，而聚焦塑造所谓宅基地使用权市场化流转制度，则可能不得要领，其结果势必会无疾而终。宅基地使用权去身份化是宅基地制度改革之“纲”，而市场化流转则是宅基地制度改革之“目”，纲举则目张。
财产权制度是社会可持续发展的基石，宅基地使用权去身份化符合当代中国财产权体系发展的大趋势。在公有土地之上赋予公民个人以用益物权，是当代中国财产权制度尤其是不动产物权发展的基本脉络。宅基地使用权只有去身份化，才能为其物权化“松绑”，才能释放出物权化的成长空间。改革完善现行宅基地制度的细节设计及时序安排，都要围绕去身份化这个要旨进行。若在宅基地使用权去身份化上停步不前，或者模糊、回避去身份化这个焦点，甚至背离去身份化这个要旨，那么宅基地制度改革就不可能有真正的进展，更不可能解决当前已经凸显出的问题。
宅基地使用权去身份化改革必须循序渐进，必须将去身份化改革的社会冲击和负面影响控制在可以承受的范围内。地方试点胆子要更大一点，步子要更快一点。国家层面的改革要有定力，不要躁动；既要系统设计，又要有在泥泞中前行的准备。在改革目标设计上，要坚持去身份化这个基本取向，明确城乡居民住房制度一体化这个远景目标。同时，要对宅基地制度改革分步走的阶段性改革路径及方案进行系统设计，不要期待一夜之间可以破除宅基地使用权的身份化。
宅基地使用权去身份化改革必须选择一个合适的突破口。一般来说，改革突破口的选择须具备两个条件：一是突破口改革的代价小、风险小，容易取得成功；二是突破口改革的成效大，具有连锁影响，对推进后续改革具有示范和引致效应。按照这一标准，应当选择继承环节去身份化作为宅基地使用权去身份化改革的突破口。不管继承人的身份为何，均可通过继承取得宅基地使用权，在这一点上社会共识程度高，加之由于仅局限于继承环节去身份化，社会阵痛小，改革成本低、风险小，改革的前景比较明朗、确定。通过宅基地继承环节的去身份化，可以观察宅基地去身份化的正负效应，积累进一步全面推进宅基地使用权去身份化的经验。
选择宅基地继承环节去身份化作为突破口，推动宅基地使用权去身份化改革，就是要承认宅基地使用权属于可以继承的财产权利，不论通过法定继承还是遗嘱继承，凡继受农村房屋所有权的继承人，不管其是否为本集体成员，也不管其是农村居民还是城镇居民，均可按照房地一体的原则，连带取得宅基地使用权。通过继承取得的农村住房及宅基地，允许突破身份限制的自由流转。
将继承环节作为宅基地使用权去身份化改革的“最先一公里”，待累积经验后，再适时深入全面推动宅基地使用权诸环节去身份化。
（四）建设用地使用权的期限制度
1．最低年限的法律效果
土地所有人在其所有土地之上为非所有人所设立土地权利的年限，尤其是最低年限，作为区分土地物权和土地债权及适用法律的重要依据之一，是大陆法系国家民法物权法的习惯做法。对这一传统，我国《物权法》应予承袭和坚持。
我国现行《物权法》尚未明确建设用地使用权的期限，仅通过《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称《暂行条例》）这个行政法规对国有建设用地使用权的最高年限做出了规定，而没有对建设用地使用权的最低年限做出规定。1990年《暂行条例》第12条明确了各类用地使用权出让的最高年限：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。近年来，《暂行条例》规定的最高年限在实务中有演化成标准年限的趋势。
由于尚未对建设用地使用权的最低年限做出规定，我国《物权法》与《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）在土地物权和土地债权的区分及法律适用上呈现模糊和混乱的状态。
2．完善期限制度的方向
建设用地使用权的期限属于物权基本规格的范畴，物权法应予以明确。在将来修改现行《物权法》第12章的相关条款时，应当增加使用期限的条款，并应按土地用途不同分类设立相应的建设用地使用权最低年限。凡在法定的最高和最低期限内的，为用益物权，由《物权法》调整；凡高于最高年限的，为无效合同，应修改为法定期限内；凡低于最低年限的，为债权性土地权利，不具备用益物权的权能，不受《物权法》的规范，而由《合同法》调整。
考虑到居住用地的特殊性，可以将70年作为居住用地的标准年限，凡国有土地出让用于住宅建设的，期限一律为70年。此一法律效力应溯及既往，凡过去未按70年出让的，应将其期限补足到70年，并按规定补交出让金。也就是说，在我国土地产权制度建设上，以不设立债权性质的住宅建设用地使用权为宜。
对于工业用地，可坚持现行的最高年限50年，建议增加最低年限20年；教育、科技、文化、卫生、体育用地的最高年限50年，增加最低年限20年；将商业、旅游、娱乐用地的最高年限由40年增加到50年，增加最低年限20年；综合或者其他用地的最高年限50年，增加最低年限20年。
凡在最低年限20年以下出让国有土地使有权，用于工业、教育、科技、文化、卫生、体育、商业、旅游、娱乐等的，均可引入弹性年期制度，地方政府可从实际出发，设立低于20年的债权性土地权利。尤其在各类工业园区和经济技术开发区内，弹性年期制度的引入可以开辟国有土地使用的灵活空间和途径。
（五）住宅建设用地自动续期制度
1．双轨制续期及其分野
《物权法》是一部保障人民财产权的集大成之作，代表了当今中国社会对于财产权的最高认识水平。以2007年《物权法》为分界点，国有建设用地使用权续期制度由单轨制转变为双轨制：《物权法》施行之前，《暂行条例》《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）三者确定了单轨的国有建设用使用权申请续期制度；《物权法》施行之后，形成了住宅建设用地自动续期、非住宅建设用地申请续期的双轨制。
（1）申请续期制度
2007年《物权法》施行之前单轨制下的申请续期制度是国有土地使用权出让制度中的一部分，它与国有土地使用权出让的其他制度安排是相辅相成、内在贯通的。在现行土地使用权出让制度框架中，土地使用权出让是一个不动产物权设立行为，土地出让合同是不动产物权设立合同。一经签订合同，并经登记，国家与土地使用权人之间在国有土地之上便产生了用益物权关系。依物权法原理，土地使用权期间届满续期，自然需要再一次达成合意，签订新一个期间的土地出让合同，支付新一个期间的土地使用权出让金，并再经登记，才能设立新一个期间的土地用益物权。这一法理逻辑体现和落实在《城市房地产管理法》《暂行条例》等相关法律法规对申请续期的规定上。
2007年《物权法》施行之前单轨制下的申请续期本质上是一种合意续期，需双方当事人对新设定的用益物权的内容及重新缴纳出让金等方面达成一致，只不过原土地使用权人具有优先权，除根据社会公共利益需要收回该幅土地之外，原出让人对续期申请应当予以“批准”。在这样的法理逻辑下，土地使用权可以从出让、终止、收回到再次出让，形成一个不间断的循环过程，现行国有土地使用权出让制度也才能得以保持、再现和持续。
在《物权法》提出的双轨制续期中，非住宅建设用地申请续期继承了之前单轨制下申请续期的基本要件，双方仍要达成合意，重新签订土地出让合同、缴纳土地出让金、进行土地登记等。双轨制下的申请续期仍将是优先权约束下的合意续期，其要件还是双方合意、重新签订合同及再次缴纳土地出让金，它本质上仍是现行土地出让制度的法理逻辑的要求和展开。但相对于单轨制下的申请续期而言，《物权法》双轨制下的申请续期在地上物处置方面有一定的发展和突破，对《暂行条例》关于国家无偿收回地上物的规则进行了限制，明确可以按双方约定的方式处理地上物的产权移转。
（2）自动续期制度
在2007年《物权法》规定的双轨制续期中，住宅建设用地另起炉灶，跳脱出了我国现行国有土地使用权出让制度的法理逻辑对申请续期的要求，改为自动续期的方式。
对于自动续期的含义，笔者认同孙宪忠、王利明、宋炳华等学者的见解，认为住宅建设用地使用权到期后，不需要到政府有关部门申请办理续期手续。这是因为，按照文义解释，《物权法》第149条的规定中有两点是明确的：一是续期的对象是“住宅建设用地”，而非其他用地；二是续期程序的启动和完成是“自动”的。在《辞海》中，“自动”的意思是“主动”，即不靠外力，无须对方配合。亦即，住宅建设用地使用权期间届满后，使用权人无须原出让人的配合，就可以自行启动并完成续期程序。若进一步探究立法者原意，这一点更加清晰：既然《物权法》中自动续期是从之前的申请续期制度中独立出来、推陈出新的产物，自动续期的新制度就应破除申请续期的旧制度的某些要件，应当不再以申请、合意、重新签订出让合同与缴纳出让金等为续期要件。综合文义解释和立法者原意解释，按照寻找最大公约数的方法，自动续期的要义是土地使用权人无须与原出让人达成合意，即可自行启动和完成续期程序。简言之，自动续期是非合意续期。
对于自动续期的实现形式，《物权法》留足了探索空间。笔者认为，自动续期虽然是非合意续期，但最终要以法定续期的形式来实现，即自动续期权是住宅建设用地使用权人享有的法定权利，住宅建设用地使用权人行使这一法定权利时，必须符合法定条件，遵从法定程序，履行法定义务。住宅建设用地使用权期间届满后，使用权人便可依法自动延展一个新的期间。以法定续期的形式实现住宅建设用地自动续期，解决了公寓众多住户难以都到政府部门办理申请延长续期手续等难题，续期制度的实施成本大幅度降低。
不能否认，无偿无期限续期当然也属于自动续期可能涵盖的情形之一。从逻辑上讲，法定续期不必然排斥无偿无期限续期，当然也不排斥有偿有期限续期。法定续期是自动续期各类主张的最大公约数，无论什么样的续期方案，最终都要通过法定续期的形式来落实。对《物权法》所留空间的探索，应当在法定续期这个最大公约数内，探索并明确自动续期的法定条件、法定程序、法定期间和法定义务，以形成自动续期的法律方案。
在土地出让法律关系性质上，住宅建设用地和非住宅建设用地原本没有任何不同之处，二者在出让环节的建设用地使用权设立之时并无二致。《物权法》刻意在期间届满环节将住宅建设用地与非住宅建设用地分开，使住宅建设用地走上了自动续期的轨道，其背后的逻辑是将住宅建设用地续期这个法律问题作为一个政治议题对待，认为相对于非住宅建设用地使用权，住宅建设用地使用权应该得到特别优待。这是法律问题的政治解决方式，它考量的是民意对住宅建设用地续期的诉求，而不是现行国有土地出让制度的法理逻辑。
2．实行自动续期的制度及社会效应
（1）自动续期的制度效应
前已论及，申请续期是我国现行国有土地使用权出让制度的法理逻辑的必然要求和展开，不论自动续期的法定条件、法定程序和法定义务为何，单就基于政治逻辑将住宅建设用地推向自动续期的轨道这一点，就是对我国现行国有土地使用权出让制度的重大变革与突破，是对我国现行国有土地使用权出让制度框架的重大修正。
《物权法》确立自动续期制度的初衷，是为了保障人民安居乐业，实现社会长治久安，是立法对人民的基本财产权或属于基本生存条件的住宅给予特别的保护。以法定续期方式实现自动续期，相当于在国有土地之上设立了永久土地使用权，权利人可以永久性地拥有住宅用地的使用权，连同其上的无期限的房屋所有权，这解决了申请续期制度下土地使用权有期性与房屋所有权无期性的矛盾。但我们必须清醒地认识到，在自动续期制度下，国有土地所有权实现形式将发生重大变化，人民在国有土地之上取得的住宅建设用地使用权将成为一项事实上没有期限的永久性用益物权。今后，在对《物权法》所留空间的探索上，我们对这一点要有充分的警醒和认知。
（2）自动续期的社会效应
在申请续期制度下，住宅建设用地70年到期后，使用权人与原出让人需要达成新的合意，重新签订土地出让合同，土地利益分享及土地占有不公问题可以周期性地得到矫正。将住宅建设用地推向自动续期的轨道后，如果自动续期最后走向无偿无期限续期，或者是有失公平的低价无期限续期，则可能带来严重的社会负面效应。无偿无期限的自动续期制度使土地使用权人永久且免费地占有国有土地使用权，与拥有多套房的人相比，对于那些无房户或者只拥有一套房的人来说，其间的不公正不言而喻。另外，这也将大幅削弱国家对社会的调控能力，可能导致土地资源占有不公长期凝固化的历史格局。对于自动续期可能引致的重大社会效应，立法者和学界应当及早予以重视和充分研究。
3．自动续期方案形成的政治逻辑
住宅建设用地续期问题事关广大人民群众的切身利益。既然《物权法》跳出现行国有土地出让制度的法理逻辑，在政治逻辑下考量住宅建设用地自动续期问题，接下来对《物权法》所留空间的探索也应顺理成章地循入政治机制，运用民主制度方法，收集、发现民意，以民意为依归，在此基础上形成住宅建设用地自动续期的法律方案。
（1）民意对土地正义的诉求
政治的本质就是民意的反映、表达和实现。“民意，又称民心、公意，是社会上大多数成员对其相关的公共事物或现象所持有的大体相近的意见、情感和行为倾向的总称。”但是，已经显现的民意并不一定就是社会最真实的意见。社会舆论往往容易迁就少数民众的强烈偏好，往往会形成“会吵的有糖吃”的不公结果。有能力掌握与运用表达渠道的人群对个人需求表达的质量和效度都会更高，这部分人的意见通常会上升为显性民意。显性民意更容易被决策者与立法者听见，常常被误认为是普遍的认知倾向。然而，民意具有潜在性特点，社会中潜在民意广泛存在。公共政策制定和制度设计必须搜寻并回应潜在的真实民意。
住宅建设用地自动续期问题引发海量民意的涌动。当前，要求无偿无期限续期的声音很响，似是民意主流。但这种声音未必能代表社会各阶层的潜在民意。拥有多套住房的人群站在利己角度，期待并且要求无偿续期，希望期间届满后永久且无偿占有多套住房的国有土地使用权。这类人群的影响力相对较大，其主张比较容易上升为显性民意。而只拥有一套住房甚至无房的人群则可能希望有偿续期或者有条件的有偿续期，但这个群体的声音较小，且目前续期问题造成的影响不具有切肤性、直观性，他们是沉默的大多数，他们的意见成为潜在民意，无法成为主流舆论。因此，当前台面上活跃着的民意，对其真实性及代表性需要仔细推敲和甄别，绝不能机械地认为声音大的民意就必定代表着社会上大多数成员的公意。
古往今来，民众向来“不患寡而患不均”，公正是民意的根本诉求，住宅建设用地自动续期方案的设计必须符合土地正义精神。笔者判断，无偿无期限自动续期的不公正问题显而易见，不可能得到潜在民意的真正支持。对人民的居住权及房屋所有权的保护，应当建立在土地公平与正义原则的基础上，应防止个别群体对土地资源的过度占有和抢夺。住宅建设用地自动续期方案不宜盲从呼吁无偿无期限续期的所谓显性民意。
（2）民意对土地财产权的诉求
从民意认知和变迁的角度分析，《暂行条例》确立的城镇国有土地使用权出让制度，其重心在“使用”，旨在引入市场机制解决计划经济体制时期国有土地利用“无偿、无期、无流动”的低效问题。但是，随着公民对国有土地使用权的分享，人们开始把已经取得的建设用地使用权视为自己的财产，人民的土地财产权观念逐渐强化，国有土地使用权出让制度的重心在人民的心目中开始从“使用”向“产权”倾斜。在这个过程中，国有土地使用权出让制度逐渐从国有土地的使用权制度转型为一种在国有土地之上赋权于民的产权制度，国有土地权利主体制度建设的重心也随之从国家（各级政府）转向了公民（自然人和法人）。在这一场民意引导的城镇国有土地使用权出让制度认知大变迁中，2007年施行的《物权法》是一个标志性的转折点，公民在国有土地之上享有的使用权在民法的高度上得到了肯定、规范和保护。《物权法》的施行将进一步强化公民在国有土地之上的财产权意识和诉求。住宅建设用地自动续期话题动辄会引发社会舆论的激烈交锋，其原因即在于此。
在今天的民意中，住宅建设用地期间届满续期问题已经转化为“公民在国有土地之上究竟应该享有什么样的土地权利”这样一个社会舆论高度关注的热点、焦点问题。回应民意的这一诉求，我们就不能把住宅建设用地续期制度仅仅作为现行国有土地出让制度的一个部件来看待，必须跳出现行土地出让制度的法理逻辑，转而站在赋权于民这个更根本、更高层次的角度上来开展续期制度的研究和创立工作。在这个趋势下，在国有土地之上赋予公民以更强化的建设用地使用权，必然成为自动续期制度建设的基本取向。
4．自动续期的法律方案
民意如流水，民意的表达无法直接形成法律制度。民意层面的自动续期方案最后必定要上升为法律方案，要落脚到法定续期的框架内。
（1）法定条件
住宅建设用地自动续期的要义，是不需要申请手续，不需要达成新的合意，当然也无须交付一定对价。这是因为，若以申请、合意和交付对价为前提条件，由于这些行为均为民事行为，当使用权人不予配合时，自动续期就无法进行下去。因此，自动续期权作为住宅建设用地使用权人享有的法定权利，除根据社会公共利益需要应该收回这一情形之外，住宅建设用地使用权期间届满的，使用权人皆可自行启动和完成续期程序。
王利明、崔建远、宋炳华等学者基于“地随房走”的逻辑，认为若地上物毁灭，建设用地使用权应不能再续期。这种见解不符合我国财产权制度建设和发展的大方向，因为未来在我国公民财产权体系中，土地使用权将成为公民手中财产权利的主要形式和最重要载体。虽然根据我国现行的“权利人一致”原则，土地使用权和房屋所有权必须归属同一个主体，但这两项权利是独立的，土地使用权并不附属在房屋所有权上。土地是永续存在的，房屋是有自然寿命的。随土地之灭失，其上的房屋亦将不复存在。但反过来，则不然。在我国土地与房屋的法律关系设计中，土地应是主物，房屋应是从物，住宅建设用地使用权人断不能因为地上房屋的毁灭而丧失自动续期权，地上物存在与否不能作为自动续期的法定前提。
（2）法定程序
自动续期的法定程序应至为简单。非社会公共利益原因，住宅建设用地期间届满后，使用权人就可以自行持相关证件到不动产登记机关办理新一个期间的建设用地使用权登记。一经登记，自动续期即告完成和生效。
在大陆法地上权的法理逻辑下，“续期”须在维持原来条件的前提下延长期限，而我国自动续期制度下展开的新一个期间的住宅建设用地使用权在设立条件等方面却与上一个期间明显不同，新一个期间的住宅建设用地使用权只具有续期的外观，实质上属于用益物权的更新或新设。以重新登记为自动续期生效的程序要件，实属当然。
（3）法定期间
从赋权于民的角度来思考，新一个期间应以70年为宜。70年，既是对既往实践经验的总结，也符合人的生命周期对置业的需求。只要符合法定条件，遵从法定程序，履行法定义务，住宅建设用地使用权期间就可以不间断地自动延展下一个新的70年，公民在国有土地之上就取得了事实上的一项永久土地使用权。如此一来，人民对于财富创造的预期，以及人民的安居乐业，便有了坚实的土地权利制度基础。
（4）法定义务
自动续期不以交付对价为要件，但这并不意味着续期后使用权人无须承担任何法定义务。相反，待完成自动续期程序，新一个期间的建设用地使用权生效之后，使用权人应当履行相应的法定义务。笔者认为，自动续期生效后的住宅建设用地使用权人应当依法缴纳年金。所谓年金，即年度国有土地使用金，其法律性质介于地租和土地税之间。年金制的要义，在于回应民意对土地正义的诉求，在于调节土地利益在不同人群之间的分配关系。计划经济体制下国有土地无偿使用的弊病及教训殷鉴不远。当然，年金的征缴水平及地区差异应当根据当时的情况由法律做出规定。
在自动续期生效后，年金制的实行不单关乎人民对社会公平正义的诉求，而且还是维护和实现土地国有制的需要。这是因为，当公民在国有土地之上无条件地取得了一项事实上的永久土地使用权时，若再不缴纳一定水平的年金，土地国有制将名存实亡。此外，住宅建设用地自动续期实行年金制，继承了现行国有土地使用权出让制度的逻辑惯性，有利于自动续期制度的平稳落地，同时也有利于保持与非住宅建设用地申请续期制度的逻辑贯通性，以实现住宅建设用地和非住宅建设用地在续期制度设计上的协同。
从制度实施成本最小化的角度，在年金的征缴方式设计上，可以通过设置房地产保有税附加，在房地产保有税的基础上，针对自动续期后的房地产额外计征房地产保有税附加。通过设置合理的房地产保有税附加税率，对期间届满续期后的不同价值的房地产“钉”住其房地产保有税而征缴数额不同的年金，可以调节自动续期的土地利益分配关系，有助于实现社会公平，并为地方政府提供稳定的收入来源。让年金以一定比例“钉”在房地产保有税上，这种方式通过搭上未来房地产保有税评估及征收体系的便车，大大节省了制度实施成本。当然，这里提出的以房地产保有税附加的方式征收年金无法孤立地推进，它需要“搭车”我国房地产体系改革和建设，即必须首先开征房地产保有税，才能对自动续期后的房地产征缴房地产保有税附加。
住宅建设用地期间届满自动续期后，不再一次性交纳新一个期间的地价，而是每年缴纳一定的使用金，这一改变并不会影响住宅建设用地使用权的物权性质。其他大陆法系国家的地上权大都是按年缴纳地租的，其物权性质也都可以得到很好的体现和保障。不仅如此，我国住宅建设用地自动续期后，以房地产保有税附加的法定方式征缴年金，年金水平亦由法律直接规定，这将在更大程度上限缩用益物权更新时双方当事人的意思自洽成分，其物权性质反而可能由此得到加强。
对于自动续期后使用权人延迟或不缴纳房地产保有税附加的行为，应规定相应的追缴措施和罚则，包括通过法律程序向当事人采取执法行为等强制措施。但应明确，年金交付延迟或拒交不应构成土地所有权收回的要件。