一、逻辑起点、问题导向与方法论

（一）逻辑起点

探索全面深化土地制度改革的主线和顶层设计，首先需要对自改革开放以来我国初步建立起的土地管理制度基本框架的总体合理性做出判断。做出的判断不同，对深化土地制度改革的突破口、主线、路径和方案的选择也就大相径庭。这个判断是全面深化土地制度改革的认知起点。

自改革开放以来，我国初步建立起的土地管理制度基本框架至少包括三个层面的内容。第一，宪制性安排层面，我国初步确立了“两个分离”的土地公有制度：一是“两区分离”，即城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地属于集体所有；二是“两权分离”，即土地的使用权可以依法转让，在土地公有框架下赋予了人民土地财产权。第二，法律制度层面，我国形成了集中和动员土地要素投入工业化、城镇化开发的“转—征—供”三位一体的制度体系，建立了中国特色土地用益物权和担保物权体系，培育了中国特色土地市场的基础结构。第三，土地行政层面，我国建立了土地政策参与宏观调控的体制、机制和政策杠杆体系，形成了一整套土地资源资产资本管理制度，保障了中国转型发展。

2011年8月23日，胡锦涛同志在第十七届中共中央政治局第31次集体学习上的讲话指出：“改革开放以来，我国土地管理事业快速发展，初步建立起符合国情、适应社会主义市场经济体制要求的土地管理制度基本框架，为经济社会发展提供了有力支撑。”胡锦涛同志的这个判断有其事实依据。改革开放至党的十八届三中全会的35年中，我国GDP年均增长9.8%，让6.8亿人口摆脱了贫困，这不是发生在一个小国家，而是发生在一个拥有约14亿人口的大国，这是人类经济史上不曾有过的情景，土地制度被作为最基础、最根本的政治经济社会制度，这充分说明我国的土地制度总体上是适应我国的发展要求的。如果我国的土地管理制度基本框架总体上不适应经济社会的发展，我国的经济社会发展就不可能取得如此举世瞩目的成就。

这个基本判断是深化土地制度改革的逻辑出发点。深化土地制度改革，必须以我国已经初步建立起的土地管理制度基本框架为基础和起点，另搞一套制度是不现实的。本文的全部逻辑展开，即以这个判断为逻辑起点。基于这个认知前提，我们去查找我国现行土地管理制度基本框架中存在的突出问题，探索深化土地制度改革究竟能够解决其中的哪些问题，以确定改革的着力点和目标定位。

与过去从计划经济体制向市场经济体制转轨时的疾风暴雨的改革不同，深化土地制度改革是对我国已经建立起的土地管理制度基本框架的完善和发展。深化土地制度改革的“美”，不在“于无声处听惊雷”，而在“润物细无声”。只有在这样的认知前提下，面对社会有关方面及舆论对深化土地制度改革的期望、热议和分歧，本轮深化土地制度改革才有定力，改革者才能保持清醒的头脑。

（二）问题导向

面对新形势、新任务，我国现行土地管理制度存在四个方面的突出问题，其也昭示了深化土地制度改革的四条主线。

1．二元土地产权制度面临着城乡一体化发展的巨大挑战

在土地公有“两区分离”宪制性安排下，农村土地集体所有制具有过渡性，因为当农村地区城市化后，原来的集体土地必须适时通过土地征收转为国有土地，才能维持城市土地国家所有格局。否则，集体土地就会“从农村包围城市”，“城市的土地属于国家所有”的宪制性安排就会成为一纸空文。由于土地城市化开发显然并非都是出于公共利益用途，将城市化开发后的集体土地不断征收转化为国有土地，必然与《中华人民共和国宪法》第10条对土地征收的公共利益要件的规定产生某些冲突。在快速城市化以及城乡一体化不断发展的形势下，宪制性安排中的这个内部紧张关系将越来越突出。

同时，由于集体土地所有权内在的地域性、血缘性和封闭性，在农村地区实行土地集体所有制也越来越不适应城市化、市场化、社会化和城乡一体化的发展要求，集体成员的土地权益界定和实现等难题也越来越凸显，夯实集体土地权能的困难越来越大。

进一步完善土地产权制度，夯实土地管理的权能基础，是今后深化土地制度改革、不断完善我国土地管理制度基本框架的主线之一。

2．土地市场深化发展面临着集体与国有土地“同权同价”的巨大挑战

在我国土地公有制的宪制性安排中，土地所有权制度设计有两个不平等：一个是城市国有土地所有权和农村集体土地所有权的权能不平等，集体土地具有公益储备性和过渡性，在公共利益需要时，集体土地应当经征收程序转为国有土地，在这个意义上，农民是“二等公民”；另一个是农民和市民的土地权利能力不平等，农民可以借集体的名义取得土地所有权，而市民则无权取得任何形式的土地所有权，在这个意义上，市民则是“二等公民”。

在城乡统一社会保障制度逐步建立的背景下，随着公民社会的发展和公民权利平等意识的增强，土地所有权的两个不平等的正当性越来越受到质疑。宪制性安排内含着的这两个不平等对集体与国有两类建设用地使用权“同等入市、同权同价”构成重大约束和障碍。

在用益物权制度中，集体土地之上的宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权的用益物权属性虽然在法律中得到了确认，但与国有建设用地使用权相比，仍受到严格的限制。集体建设用地使用权只能随着企业破产和兼并才能转让、出租或抵押。农民住房抵押贷款试点也因抵押权实现时宅基地无法处置而进退两难。集体土地用益物权不能流转变现，农民就难以获得生产需要的流动资金，就会缺少进城创业、生活的资本，农业转移人口就无法彻底市民化。

3．“转—征—供”三位一体的土地资源动员体制面临着中国经济新常态的巨大挑战

习近平同志在2014年亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会上发表《谋求持久发展 共筑亚太梦想》的主旨演讲时，概括了中国经济新常态的三个主要特点及其带来的四个方面的发展机遇。三个主要特点：一是从高速增长转为中高速增长；二是经济结构不断优化升级；三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。新常态将给中国带来新的四个方面的发展机遇：一是中国经济增速虽然放缓，实际增量依然可观；二是中国经济增长更趋平稳，增长动力更为多元；三是中国经济结构优化升级，发展前景更加稳定；四是中国政府大力简政放权，市场活力进一步释放。在中国经济新常态下，依靠“转—征—供”三位一体新增建设用地管理制度，动员和集中土地要素和社会资本来推动中国工业化、城镇化进程，将面临越来越大的挑战。

“转—征—供”三位一体这样一种高度集中的土地计划管理体制，蕴藏着影响经济增长和社会发展质量，甚至在某种程度上违背自然、经济和社会发展规律的可能性。特别是，由于中国经济总量巨大，而且不同地区的经济社会发展水平、条件差异迥然，中央与地方信息高度不对称，这套制度对各地工业化、城镇化发展的进程和速度可能造成人为的扭曲和破坏。随着政府大力简政放权，市场活力进一步释放，各地对分散决策的呼声越来越高，“转—征—供”制度对集体经营性建设用地直接入市流转的限制必将受到越来越严峻的挑战。

伴随着中国经济进入新常态，尤其是各地新型工业化、城镇化的发展阶段和程度出现梯度性差异，相应地，各地对土地资源动员体制机制的改革也产生不同要求。立足土地资源动员这一角度，对“转—征—供”制度尤其是征地制度进行改革，是当前和今后一个时期深化土地制度改革的重要内容。

4．地方政府对农转用增值收益分配的垄断面临着发展成果将惠及更广大民众的巨大挑战

“转—征—供”三位一体制度保障了政府对农地非农化开发的垄断权，建设用地由政府统一征收供应。将集体土地通过征收程序转为国有土地以及随后的国有土地使用权出让，均由市、县地方政府组织实施，而且国有土地使用权出让收入的大头归市、县地方政府享有，在这个意义上，市、县地方政府是中国农地非农化开发的主体，是一级开发者，开发商是二级开发者。在农地非农化开发过程中，农用地完成转用审批及初步整理，出让给开发商后，被征地农民获得征地安置补偿费，政府取得土地出让金扣除安置补偿费后的剩余额。

市、县地方政府以农地非农化的一级开发者身份，对转用增值收益分配和使用的垄断，引发日趋严峻的征地矛盾和冲突，农民要求集体经营性建设用地直接入市流转，分享农转用增值收益的呼声也由此而起。尤其是在中国经济新常态下，发展成果将惠及更广大民众，这对限制集体经营性建设用地直接入市、由政府垄断农地非农化开发增值收益的制度势必会产生重大冲击。

据对浙江省德清县的调查分析（见图1），2011—2013年土地出让收益为460327.61万元，其中用于征地补偿安置的费用（包括社保）为55176.79万元，占11.98%；土地价值“剪刀差”为405150.82万元，占88.02%。这块价值“剪刀差”中，上级政府仅以耕地占用税的形式拿走19015.95万元，占4.13%，其余由地方政府支配，分别用于新增建设用地有偿使用、耕地开垦、土地整理、农业土地开发、国有土地收益基金、教育基金、土地开发支出、廉租住房保障基金、农田水利建设资金、农业发展基金、生态补偿基金等方面。

土地税收杠杆在农转用增值收益分配中缺位，必然造成农转用增值收益分配缺少法定性、权威性、客观性和共识性。在“转—征—供”制度框架中，农转用增值收益分配转换为土地征收补偿安置问题，演变为由地方政府和被征地农民讨价还价决定。也正是因为引入讨价还价的博弈机制，征地补偿安置纠纷、冲突乃至群体性事件才愈演愈烈。

目前，土地增值收益分配问题已经成为社会冲突的焦点、热点问题，如何理顺土地增值收益分配关系，探索形成科学的土地增值收益分配的政策工具和利益关系，是深化土地制度改革的一条重要线索和一个重要领域。

（三）方法论

研究深化土地制度改革的顶层设计和路径、措施，要坚持正确的方法论。

1．坚持多学科的综合分析

当代中国转型发展正处于突破中等收入国家陷阱的“闯关”阶段，因此保持政治、经济和社会大局稳定是全面深化土地制度改革应该坚守的底线。在万众瞩目之下，深化土地管理制度改革所需要的知识和信息，远远超出经济体制改革的范畴，远远超越了经济学的想象力。在更大程度上，土地管理制度改革是政治的、社会的手术，是中国特色社会主义法律体系已经形成、全面推进依法治国的新的历史条件下的重大改革，必须全面运用经济学、法学、政治学和社会学的方法，对农村三项土地制度改革的经济、社会、政治和法学逻辑展开综合分析。

2．坚持结构主义的制度分析法

在一个稳定运行、功能完善的制度结构体系中，不同层次以及同一层次的各项制度安排都有其相应的功能，但它们之间是相互联系、内在贯通、自洽的。对其中的一项制度安排进行改革，势必引起不同层次或者同一层次的制度安排之间的连锁反应。推动土地制度改革，牵一发而动全身，要充分认识这项改革事关我国经济社会发展全局，既要避免“只见树木不见森林”，也要避免“只见森林不见树木”，就必须坚持结构主义的制度分析法。

坚持结构主义的制度分析法，就是要把土地制度改革放在我国已经初步建立起的土地管理制度基本框架中予以统筹考虑，力戒将土地制度改革看作一个孤立的制度创新，既要考察现行土地管理制度基本框架的内在规定性及发展趋势对深化土地制度改革的约束和要求，也要考虑深化土地制度改革对现行土地管理制度基本框架合理内核的可能冲击以及对相关制度的连锁影响。在此基础上，设计深化土地制度改革的路径以及与其他改革的联动配合方案。

3．坚持基于集体理性的社群分析方法

深化土地制度改革的主旨，不是要颠覆过去35年我国已经初步建立起的土地管理制度基本框架，而是要对这个基本框架进行完善和发展，对其中一些关键环节或重要方面存在的突出问题予以破除，并推陈出新。在这一认识逻辑下，在新的历史起点上深化改革与过去35年的改革有着很大的不同，不同就在于过去35年改革的推进，总体上呈现出“有人受益而无人受损”的帕累托改进的特点，而深化改革则步入利益调整的深水区，“有人受益而无人受损”式的改革已不复存在。深化土地制度改革被深深刻上利益调整的烙印。

马克思运用阶级分析法对资本主义社会生产关系进行分析，建立了科学社会主义理论。建设社会主义和谐社会是时代发展的新要求，阶级分析法于我们这个时代总体上已经不适用了。但是，中国特色社会主义的各个阶层、不同社会群体的利益冲突和矛盾仍然广泛存在，社会群体是客观存在的，同一个群体往往有着相同的价值观和利益诉求。在深化改革研究中，有必要将社会群体作为基本分析单位，把个人放到其社会的、文化的和历史的背景中去考察，分析不同群体对改革的不同诉求和反应。

深化土地制度改革，涉及农民群体和城镇居民群体利益关系的调整和再平衡，这一改革不但具有激发土地市场活力、“把蛋糕做大”的作用，而且也是对土地增值收益这块蛋糕的重新分配，是“有人受益、有人受损”的改革，对既得利益群体的冲击无法避免。既有利益格局的变动势必产生新的冲突和矛盾。深化土地制度改革必须算清楚不同阶层之间的利益再分配这本大账，以抓住改革的主要矛盾和矛盾的主要方面，切实避免落入“一方得利、满盘皆输”的改革乱局。

4．坚持基于独立性的客观分析

研究人员通常身处特定的群体，而不同的群体又有其特殊的利益诉求，研究人员对问题的分析也会因此被刻上所属群体的烙印和价值判断。既然农村三块地改革涉及不同群体的利益调整，本项研究自觉坚持立场的独立性，坚持不代表特定的利益群体，努力秉承公正、客观的原则，开展独立的研究。

同时，研究人员都有其价值取向，价值取向不同，所持的观点通常会有差异，由此在对问题的分析及对策设计上产生重大分歧。本项研究力争平衡不同的价值取向，在涉及研究人员确实无法回避价值取向选择的领域，本项研究将会对研究人员所持的价值取向予以清晰、明确的标示，以有效推动该领域的进一步深入讨论。对于改革方案的设计和选择，研究通过对不同方案的制度交易成本或交易费用进行比较和客观分析，从而做出怎样改革、改革哪些内容以及如何改革的判断。