第一章 理解公共政策

【案例导读】AI时代来临，公共政策较之立法更为重要

人工智能是信息经济的新引擎，可以优化决策，帮助探索并解决人类社会所面临的棘手问题，甚至有望引领一场新技术革命；但同时，人工智能的发展也带来了很多新的问题。例如，由人工智能引发的就业问题、安全问题、隐私问题、知识产权问题、算法合谋问题等，都让人们感到十分困惑。面对机遇与挑战并存的人工智能技术，各国纷纷出台相关战略、法案、政策等，以促进人工智能的发展并尝试预防和疏解其负面影响。

2018年3月20日，美国众议院军事委员会新兴威胁与能力小组委员会主席伊莉斯·斯特凡尼克提出《2018人工智能国家安全委员会法案》。这项法案提出成立独立的“人工智能国家安全委员会”，负责审查AI进展，确定美国的AI需求以及提出相关建议，以组织美国联邦政府应对AI威胁。此前，欧盟议会已建议欧盟委员会起草法案，以规范人工智能及机器人的使用和管理。

各国加紧立法填补了人工智能领域的法律空白，便于遇到相关问题时有法可依、有章可循。但国内也有声音表示，加快公共政策的出台，用以解决或许较之立法更为重要，在像人工智能这种发展较快、不确定性和变化性较强的领域，法律条文过于刚性和滞后，公共政策的灵活性会使其在很多时候会比法律更有效。

【案例思考】为什么在人工智能领域，公共政策相比于法律条文而言更加灵活？如何定义公共政策？公共政策有哪些特征？

资料来源：陈尔彦．法律如何应对人工智能挑战[N]．经济参考报，2017-12-12（008）.

第一节 公共政策概述

一、公共政策的定义

当代社会的显著特征之一是政府管理越来越法制化、规范化，公共政策是政府实施法治化、规范化管理的主要手段之一。随着生产能力的进步和社会、经济的发展，政府管理的职能进一步扩展，管理的事务日益广阔和复杂。凡是与公共利益相关的事务，都是公共政策涉足的对象。这些事务不仅包括有关国家政体、国体、国家安全等国家公共事务，有关财务、行政等政府公共事务，还包括与社会成员切身利益与日常生活密切联系的社会公共事务，覆盖领域十分广泛。财政政策、金融政策、农业政策、产业政策、贸易政策、环境政策、卫生政策、社会保障政策、民族宗教政策、外交政策、教育政策、科技政策和文化政策等都是与我们日常生活息息相关的公共政策。

作为科学规范的学术概念，公共政策的确切含义还没有一致的界定。早在1952年，厄尔·莱瑟姆指出，所谓公共政策，就是在特定时刻团体斗争达到的一种平衡，它代表可互相斗争的派别或团体为了实现自身需求而持续努力达到的一种平衡。哈罗德·D．拉斯韦尔和亚伯拉罕·卡普兰就在《权利与社会》中指出，公共政策是一项包含政策目标、政策价值与策略的大型计划。威廉·詹金斯将公共政策定义为，由政治行动主体或行动主体团体在特定的情境中制定的一组相关联的决策，包括目标选择、实现目标手段，这些政策原则上是行动主体力所能及的。伍德罗·威尔逊指出，公共政策是由具有立法权的政治家制定出来的、并由行政人员所执行的法律法规，这些法律法规由政治家制定并且只能交给公共行政人员去执行。詹姆斯·安德森在《公共决策》一书中指出，公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策，公共政策的制定是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的、有明确目的的活动。戴维·伊斯顿在他的《政治体系》中界定，公共政策是对全社会的价值所做的权威性分配。托马斯·戴伊在《理解公共政策》中指出，公共政策是涉及大量人力、资源，且关系到很多人利益的政府决定，包括政府决定做的和不做的事情。

国内学者也对公共政策这一概念进行过不同的定义。张金马在《政策科学导论》中指出，公共政策是具有权威性的党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则和指南，具体表现为法律、规章、行政命令，以及行动计划与策略等。我国台湾学者伍启元对公共政策的描述为：公共政策是政府所采取对公私行动的指引，它是将来取向的，它是由政府或有决策权者所采取或选择的，它是具有约束性而受大多数人接受的行动指引。宁骚认为，公共政策是公共权力机关经由政治过程选择和制定的，为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案。陈振明在《公共政策分析》一书中对公共政策的定义是：公共政策是政府、党和其他政治团体在一定时期为实现或服务社会政治、经济、文化等目标所采取的政治行为或规定的行为准则，具体体现为一系列谋略、法令、措施、办法、条例等。

二、公共政策的特征

公共政策的概念是学者们在对现实生活中各类规章制度、法规和文件等进行归纳，结合理论思考而得出来的规范性概念，因此具有一般政策所不具备的特征。公共政策概念所体现的典型特征包括公共性、合法性、权威性、强制性、价值导向性、多样性、动态性等。

（一）公共性

公共性是公共政策最典型的特征。正如托马斯·戴伊所描述的，公共政策“关系到很多人的利益”，由于确保公共利益的增进和分配是当代公共管理的根本目的，公共政策作为公共机构实施公共管理的主要措施和手段，显然具备公共性特征。首先，从公共政策的内容倾向性来看，仅有助于保障和增进公共利益的社会公共问题才会进入公共政策议程。随着社会的快速发展，当前的社会公共问题层出不穷，且涉及领域广泛，包括人口问题、环境问题、劳工问题、贫困问题、教育问题、家庭问题、交通问题、犯罪问题、生态问题等。这些问题已经影响到了一个国家、甚至全球生存人口的状况，公共政策只有满足了公共性要求，考虑最广大公众的切身利益，才能有效解决社会公共问题。其次，从公共政策制定与实施的有效性来看，只有代表广大民意、保护广大公众利益的程序所制定出来的公共政策才能被公众接受和贯彻执行。现代国家建立起了从事公共决策的最高议事机构，议事机构的成员由广大公众选举出来、按照广大公众的利益诉求进行辩论、投票与表决，并最终形成决策，这些决策因其公共性特征而得以有效贯彻落实。

（二）合法性

合法性是公共政策的重要特征之一。公共政策要发挥对有关团体与个人行为的规范与指导作用，就必须以指导对象的认可、接受为前提，若没有约束力，则政策难以付诸实施，也就不能成其为真正的政策，这就是政策的合法性。而政策合法性的获得必须经过一个合法化过程，这种使政策具有约束性或合法性的过程可以是一套法律规定的程序、一套习惯性程序、核心领导团体的指示等。如：我国社会政策、民族政策等不同领域的具体政策都要在党中央、国务院或有关主管部门通过后方可颁布和实施。

（三）权威性与强制性

权威性与强制性是公共政策的合法化后的衍生特征。公共政策通过合法化过程被大众所接受和认可，具备了合法性公共政策自然就具备了权威性。公共政策权威性的取得可能不仅是因为公共政策内容代表了广大公众的切身利益，公众自愿贯彻落实；还可能是迫于政府或惩罚的压力而被迫接受。我们知道，一项公共政策不可能完全符合所有人的利益，甚至存在着短期利益与长期利益相冲突的情况，对于部分公众来说，公共政策就具有了强制性特征。如：我国以“限购令”为代表的房地产调控政策在加强住房保障外，还有利于遏制投机和过度投资，确保房地产行业的平稳健康发展，是为了广大公民利益而制定的，但对于部分处于多种原因想多购房的公众便构成强制性的规范。

（四）价值导向性

价值导向性是公共政策的本质所在。正如戴维·伊斯顿描述公共政策为“全社会价值的权威分配”，“公共”一词本身就体现了众多的价值观念和行动准则——公平、公正、民主、效率，以人为本，以公共利益为直接取向，以国民幸福为终极目标，这些碎片化的价值取向随着我国政策科学的成熟而逐渐成为公共政策的多元的价值体系。如，社会主义核心价值观是我国制定和执行过程中的思想基础和价值导向，具有指导作用：九年义务教育、将与均等化政策的完善体现着教育政策对教育资源的合理调配，是公平正义价值观念的体现；就业政策、创新创业保障机制的完善为就业市场营造自由公平的竞争环境，引导人们在健康有序的市场环境中树立公平公正的意识与正确的就业观、创业观；个税起征点上调让公民收入分配趋于合理；新型农村社会养老保险等社会保障政策的完善是对弱势群体的关怀，体现了公平公正的价值观的实践。

（五）多样性

公共政策的多样性体现在内容、类型和功能等方面。公共政策内容关注方方面面的社会问题，包括政治的、经济的、文化的、社会的，有国内的、国际的，有全局的、局部的。不同划分标准下公共政策具备多样性，按其政策地位可分为总政策、基本政策和具体政策；按制定主体层次可分为中央政策和地方政策；按适用范围可分为对外政策和对内政策；按其适用时间可分为短期政策、中期政策和长期政策；按其自身性质与要求可分为管制性政策、自我管制的政策、分配政策、重分配性政策等。公共政策通常都是多功能性的，公共政策指引的行动涉及社会各领域，功能复杂，包括分配性政策、规制性政策、再分配政策等。另外，公共政策的功能既有政府和社会期望的正面功能，也有不被期望的负面功能。例如，我国计划生育的人口政策虽然在一定时期内降低了我国人口增长的速度、减轻人口负担、提高人口素质，为国家发展和民族的振兴创造条件，但也带来了人口老龄化问题、农村老年人赡养问题，正是其正负功能并存的体现。

（六）动态性

动态性特征体现在公共政策过程及其对自身完善与调整过程中。张金马在其《公共政策分析》一书中指出，公共政策有一个生命过程。公共政策要经历社会问题、政策问题、议程设置、方案分析、方案表决、政策出台、政策执行、政策效果评估、政策修正、政策终结等过程。公共政策是不断变迁的，其变迁必须经历旧政策均衡、政策失效、政策创新、新政策均衡的过程，社会各方面对旧政策的不适用的诉求是公共政策变迁的起源，直到新政策完全被公众接受和认可，转化为社会一般性的基础规则，政策继而进入均衡阶段，政策变迁顺利完成。中华人民共和国成立以来，我国农民工流动政策经历了从严把控、落户松动的适度开放、有序流动的制度化管理的阶段，在制度化管理阶段，农民工政策也越来越偏向对农民工精神文化生活的关注。

三、公共政策的功能

公共政策的最主要功能是在付诸实践后对相关的社会问题产生治理效能。不同领域、不同类型的公共政策所产生的具体功能存在差异，但总的来说，公共政策所具备的普遍性功能包括，管制功能、引导功能、调控功能、分配功能。

（一）管制功能

管制功能是通过公共政策的具体条文规定表现出来的。一般地，政策问题的解决是通过政策主体制约政策指导对象做或不做某一项行为来达成政策目标，这就要求公共政策对政策指导行为具有管制功能。在实践过程中，公共政策的管制功能主要是通过监督、惩罚和教育实现的。公共政策的监督作用，在于发现并纠正社会生活中的非常规的、“越轨”的行为，保障并加强社会的正常秩序，促进社会进步和经济发展。公共政策具备强制性，违反政策的行为将受到相应的惩罚。公共政策的教育作用，在于通过各种方式对社会成员进行教育，使公共政策所体现的价值体系内化于社会成员的心理需要，并逐渐成为其行为指引，从而有效保障整个社会生活秩序。

（二）引导功能

引导功能是指公共政策对人们的行为引导以达到解决政策问题目标的功能。一方面，作为理性的人，社会成员会追求自身利益的最大化，而缺乏相应行为约束的逐利行为将在社会资源有限的情况下激化社会冲突和矛盾，进而威胁整体社会成员的生存秩序与环境。另一方面，社会系统中利益关系错综复杂，社会成员或团体在利益导向下呈现行为分散的态势，缺乏行为规范和约束就会导致各种围绕利益产生的斗争和冲突。在瞬息万变的社会发展过程中，公共政策相对于伦理道德更具强制性特征，以及相对于法律更具灵活性的特征，能够通过价值引导和强制性行为引导的方式，及时将人们的行为纳入一定的发展轨道，防止行为方向的分散与冲突。

（三）调控功能

调控功能是指政府为代表的政策制定主体运用公共政策对社会公共事务出现的社会矛盾、社会问题进行调节、控制等过程中所起的作用。当社会处于激烈变动、波动转型时期，公共政策的调控功能更加显著。随着社会市场经济的发展，我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，针对贫富差距不断加大这一社会问题，政府则通过调整税收政策，如调高个税起征点等减轻经济弱势群体的负担，保障经济弱势群体的生活质量。

（四）分配功能

分配功能是指公共政策总是将价值和利益分配给最能代表社会生产力发展方向和普遍获益的多数社会公众。我国学者曾指出“公共政策是指特定的主体对社会公共资源进行权威性分配的过程”。公共政策的利益分配功能表现在国家和地方的政治利益、经济利益、社会利益等方方面面，政策制定者通过公共政策来实现政治、经济、社会关系平衡的目标，从而确立稳定的社会秩序。政府通过社会保障、社会救济、转移支付等再分配政策保障普遍公众对于教育、卫生等基础设施的使用。

第二节 公共政策的理论模型

模型是对现实世界的某个方面进行简化的表达形式，公共政策模型则是公共政策实践过程的简化表达形式，为我们全面、透彻地分析、考察公共政策提供了独特的视角。从理论价值来看，公共政策模型建立的重要目的之一就是为了能够对现实公共政策的调查和研究提供指导，可操作的模型解释了政策系统因素间的本质特征和规律，能够为政策理论者提供有益的参考。从实用价值来看，公共政策模型能够对政策生活进行简化与排序，使公众全面理解现实社会中的各种关系，使其更易于辨析和接受政策，体谅公共政策中的部分无奈之举。

公共政策是一门具有较长发展历程的学科，公共政策相关的研究正快速推进，公共政策理论模型不胜枚举。在此简要介绍制度主义模型、团体主义模型、精英主义模型、公共选择理论模型、过程理论模型、理性决策模型、渐进主义模型、综合决策模型、系统决策模型、博弈理论模型。

一、制度主义理论模型——公共政策是政府部门的活动

制度主义模型是在传统政治学的基础上发展起来的。19世纪末20世纪初，制度主义作为一门独立学科形成，认为政治制度与政治价值具有内在统一性，好的制度方能实现政治价值的彰显；在方法论上信奉整体主义的分析方法，摒弃对个人偏好的过多关注，着重探讨具有宏大叙事特征的国家制度。但其对制度进行神化，使得旧制度主义实质上沦为了制度中心主义和制度决定论，并陷入了孤立和空洞。20世纪80年代，行为主义的困境呼唤了新制度主义的出现。

新制度主义摒弃传统制度主义对制度的绝对化和只关注宏观整体的局限性，开始将整体主义与个人主义相结合，并将制度的内涵拓宽到囊括了宏观的国家制度与国际制度、中观的政党制度与法律制度，以及微观的惯例、规则与规范等在内的庞大制度体系。总的来说，新制度主义理论模型研究政府机构之间相互关系在政策制定中的作用：政府机构的组织形式、机构之间权力关系和政府活动程序。根据关注重点的差异，新制度主义被划分为历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义。

（一）历史制度主义

历史制度主义从历史的角度对政治现象进行因果分析，将历史视为一种过程，强调历史对于现实、过去对于现在的影响。历史制度在承认制度塑造行为者策略的同时，强调制度对行为者的偏好形成产生重大影响，个人偏好不是既定的，而是应被解释的对象。历史制度主义强调社会成员之间的权力关系影响制度形态的差异，而社会集团之间权力关系的变化则受特定制度的形成和运行模式的影响。同时，历史制度主义在解释制度形成和制度变迁的过程时，强调历史的偶然性和路径依赖。在解释因果关系时重视多种因素的组合，历史制度主义并强调变量之间的因果关系始终是在脉络中形成的，因此一般采用案例分析、比较方法和系统的过程分析等研究方法进行中观层面的分析。代表人物有西达·斯科克波尔（Theda Skocpol）、斯文·斯坦默（Sven Steinmo）、凯瑟琳·瑟伦（KathleenThelen）和P．埃文斯（P.Evans）等。

（二）理性选择制度主义

理性选择制度主义通过制度因素来说明立法者在现实立法过程中所面临的集体行动困境，并从微观角度入手，对理性选择理论加以选择性吸收，通过理性选择制度主义在行为与制度之间搭建起一种特有的分析框架。理性选择制度主义强调均衡概念，认为解决集体行动的困境之后个人之间的互动模式会达到均衡状态，而制度在维持这一均衡状态的过程中会起到重要作用。在解释制度均衡状态的变化时，理性选择制度主义关注的是个人的策略选择，即当每个人的收益大于成本时制度才会发生变化。这一理论的代表人物有马修·D．麦卡宾斯（Mathew D.McCubbins）、加里·考克斯（Gray Cox）、文森特·奥斯特罗姆（Vincent A.Ostrom）、埃利娜·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）和道格拉斯·诺斯（Douglass North）等。

（三）社会学制度主义

社会学制度主义认为，现代组织的制度形态和程序的引进并不是因为它们最适合于完成工作任务，而是由于它们在现有的文化背景下被评价为最合适的，可以有效提高组织的外部合法性。因此，社会学制度主义关注的更多是规范、文化、象征体系、意义等非正式因素，尤其是理所当然的信念和认知结构。在社会学制度主义中，制度变迁被视为趋同化的过程，即不是从寻求效率找到制度变迁的根源，而是将制度变迁理解为模仿社会认可的结构、功能与过程。因此，社会学制度主义的特征是在解释制度变迁时强调适当性逻辑而不是结果性逻辑。代表人物有詹姆斯·马奇（James G.March）、保罗·J．迪马乔（Paul J.DiMaggio）和倪志伟（Victor Nee）等。新制度主义三个流派的具体特征如表1-1所示。

新制度主义理论各流派也存在着局限性。如，历史制度主义由于没有具备能够解释个人意图性和有目的的行为的理论资源，易使其对制度因素的强调变成制度决定论。理性选择制度主义不太关注社会内部存在的权力不均衡或文化对制度形成和选择产生的影响问题，因此导致对制度动态性及非正式层面的忽视。社会学制度主义由于不具备能够解释个体行为和意图的微观层面的理论体系，忽视权力关系和冲突，无法对制度变迁给出有效的解释。

二、团体主义理论模型——公共政策是集团平衡的结果

团体主义理论模型将公共政策看成是集团斗争的产物，正如厄尔·莱瑟姆指出的：“所谓公共政策，是指某一特定时间里，集团间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势的并相互竞争着的党派或集团之间出现的均势。”

团体主义理论的基本假设是，社会生活中存在着各种有着自身利益的群体或团体，这些团体或群体经常会围绕不同的利益、权力、价值进行竞争，其中，团体间的互动是政治的核心事实。团体主义理论的基本观点包括：权力是决策过程中个体与其他个体关系的属性；权力关系并不是永恒的；精英与大众之间没有永恒的区分；领导是流动性和机动的；社会中有多重多样的权力中心和基础；利益集团之间存在着大量的竞争；公共政策反映了竞争团体之间的交易和妥协。

从团体主义理论的视角，政府在公共政策制定中处于被动地位。立法机关只能为团体的斗争担任仲裁，认可获得成功的联合体的胜利，并且以法令的形式记录投降、妥协和征服的条件。每一个法令都代表着妥协结果。任何一个立法机关的决议事项，往往代表了投票时相互竞争的团体之间力量的构成。行政机关之所以要建立，是为了用来执行经立法部门谈妥和批准的协定。司法机关则像处理民事的官僚机构一样，是维护那些已确定了好制度的工具。

团体主义模型把注意力集中到决策过程中集团的作用上，并以此去认识、分析和处理具有利益冲突的各种政治经济和社会行为，是富有启发性的。但它过分夸大了团体的重要性，低估了决策者在政治过程中的作用，没有充分认识到政治生活中其他因素的重要影响。

三、精英主义理论模型——公共政策是精英们的偏好

精英主义理论由戴伊和汤姆逊等人提出，这一理论认为政策反映的是精英的偏好、价值观和利益，而不是群众的要求；政策的变化或完善实际上是精英们的价值观变化的结果。因此，政策实际上变成领袖按自己的偏好作选择，而政府不过是执行领袖们做出选择的机构；政策是自上而下由领袖提出并加以执行，而不是自下而上产生于群众的要求。从精英主义理论的视角分析公共政策，公共政策反映精英的偏好和价值，其变迁与革新即精英们的价值；公共政策的流程是从精英下流至大众，公务员只是执行的工具。

托马斯·戴伊与哈蒙·齐格勒将精英主义的决策模型概括为：第一，社会分化成掌权的少数人和无权的多数人。只有少部分人才有权为社会分配价值，而群众则不能决定公共政策。第二，少数的统治者与杰出人物不是被统治的群众代表，他们主要来自社会中社会经济地位较高的那个阶层。第三，非杰出人物向杰出人物的转化必然是一个缓慢而又持续的过程，从而才能保持社会的稳定并避免发生革命，在非杰出人物中，只有那些接受了杰出人物的一致意见者，才被允许进入统治集团。第四，在社会制度的基本价值观和维护这一社会制度方面，杰出人物的看法是一致的。第五，公共政策所反映的不是大众的要求，而是杰出人物的主要价值观，公共政策的变化将是渐进性的，而非革命性的。第六，活跃的杰出人物很少受群众的直接影响。杰出人物影响群众远远超过群众对他的影响。因此，精英主义也存在忽略一般大众对于公共政策的潜在能力、民主政治的原则相违背、无法解释政策的剧烈变迁等缺陷。

四、公共选择理论模型——公共政策是理性个人的集体决策

公共选择是指对非市场决策的经济学研究，或者将经济学应用于政治科学；是人们通过民主政治过程，决定公共物品需求、供给和产量，把个人选择转化为集体选择的一种过程和机制，是对资源配置的非市场决策。因此，公共选择理论实际上是经济学和政治学的结合。公共选择理论认为，与经济市场类似，选民、利益集团和政治家、官员构成政治市场的活动主体；公共政策本身、对象和结果便是公共物品，具有非竞争性、非排他性，不能依靠市场力量实现有效配置的产品，只有通过政府决策提供。在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给自己带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。

公共选择理论的方法论由个人主义方法论、经济人理性行为原则与利己主义本性、政治的交换过程性质三部分构成。公共选择理论的个人主义方法论将个人决策视为决策的基本单位，在政治行动中，个人不承担个人行动的后果，只承担集体行动的后果。集体行动被看作个人选择通过集体而不是由个人来实现的有目的的活动，政府则是允许这类活动产生的机构。经济人理性行为原则认为，与经济活动中理性的个人类似，参与公共选择活动的个人也都是理性的，都以追求个人利益最大化为基本动机。政治的交换过程性质认为，政治与经济一样是异常交易，政治活动领域重要的命题是社团、党派与国家之间或组成集团的个人之间处于自利动机进行的一系列交易过程。有效的政策结果产生于集团之间或组成集团个体之间的协调与妥协的政治过程，国家的主要任务是保护政治市场的正常运行。

公共选择理论有三个学派：罗切斯特学派、芝加哥学派、弗吉尼亚学派。其中，罗切斯特学派的代表人物是赖客（W.H.Riker），这一学派坚持用数理方法研究政治学，在投票、互投赞成票、利益集团和官员研究中使用数学推理；坚持把实证的政治理论与伦理学区分开来，并把实证的政治理论用来研究选举、政党策略、投票程序控制、政党联盟形成、立法机构和政府官员。理性选择理论和政治行为的博弈理论是这一学派运用较多的理论模型。

芝加哥学派的代表人物是贝克尔（G.S.Becker）、佩茨曼（S.Peltzman）。这一学派认为，经济学家可以观察、解释和描述历史过程，但不能影响历史过程。排除了经济学家向政府提供政策建议以及政府干预的必要性。它从价格理论和实证经济学的角度来分析政府，并把政府主要看作是受追求自身利益的理性的个人所利用的、在社会范围内对财富进行再分配的一种机制。这一学派还否认政府是为公众谋利益的，将政府看作一种权力交换的市场。

弗吉尼亚学派的代表人物有詹姆斯·布坎南（James Buchanan）、戈登·塔洛克（Gordon.Tullock）。这一学派强调方法论上的个人主义和宪法政治经济学，认为个人是社会秩序的基本组成单位，政府只是个人相互作用的制度复合体，个人通过复合体做出集体决策，去实现期望的集体目标。这一学派提出了“政府失灵”的观点，认为政府失灵的原因是约束政府行为的规范过时了或者缺乏约束力，因此他们主张对托票规则、立法机构、官员政治和政府决策规则进行一系列改革，通过这些规则起到约束政府的作用。

公共选择理论打通了经济与政治的隔离，将竞争机制引入政府公共部门的行政管理体制。这一理论以“经济人”假说为其基本行为假设并将之推广到政治市场上供求双方行为分析，最终得出“政府失败”的基本结论并提出了矫正“政府失败”的两大思路，因此在理论体系、前提假设、基本结论及改革举措具有相当启发和借鉴意义。但这一理论模型是立足于资本主义私有制基础上的分析，将商品经济的市场交换原则广泛用于政治领域在社会主义国家并不适用。在方法论内容方面，个人主义方法论片面强调个体作用，将集体看作个体的累加并试图从个体行为推导出集体行为，是一种机械论；未将经济活动与政治活动区分开来，并未认识到政治活动是复杂的集体活动，行为结果具有很大的不确定性。

五、过程理论模型——公共政策是动态的过程

政策科学的创始人拉斯维尔认为政策科学“一方面是对政策过程的关注，一方面是对政策过程中所需知识的关注”,并将政策科学定义为政策过程的知识（knowledge of the policy process）和政策过程中的知识（knowledge in the policy process）。拉斯维尔把政策过程分为7个阶段：收集信息、提出方案、制定政策、政策生效、政策执行、政策终止、政策评估。这种把政策过程分解为一系列分立的阶段而形成的阶段序列被成为“政策循环”，也可以称为政策过程的阶段论。目前在我国运用得比较广泛的是安德森的五阶段论：政策议程，政策制定，政策选择，政策执行，政策评估。戴维·伊斯顿在《政治生活的系统分析》一书中提出的分析框架指出，公共政策过程是一个系统，它由政策输入、政策转换和政策输出三大环节构成。目前，比较主流的政策过程理论主要有：多源流框架（the Multiple Streams framework, MS）、倡导联盟框架（Advocacy Coalition framework ACF）、制度分析和发展框架（Institutional Analysis and Development framework, IAD）、政策网络理论（Policy Networks）、社会建构与政策设计框架等。

（一）多源流框架

多源流框架（the Multiple Streams framework, MS）是约翰·W．金登（John W. Kingdon）在有关垃圾桶（Garbage Can Model）模型的基础上发展起来政策制定分析模式。金登认为，议程的建立和备选方案的产生中存在着三条过程“溪流”和一个“政策之窗”。三条过程溪流是指问题源流、政策源流和政治源流。首先是问题源流。问题之所以能够引起人们的重视首先在于指标，正是指标表明了这些事情的重大意义。其次，焦点事件、危机以及符号使得问题被凸现出来。最后，根据现行项目运作的反馈，问题可能被意识到。金登认为，在三种源流中，每一种源流都涉及政策过程中各种各样的个人、集团、部门和机构。这三种源流主要都是相互独立的，而且它们各自都是按照自己的动态特征和规则发展的。然而，在一个关键的时间点上，当上述三大源流汇合到一起的时候，问题就会被提上议事日程（见图1-1）。这样的时间点就是所谓的“政策之窗”，它是“政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会，或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会”,三者的结合使一个问题获得政策制定者高度关注的可能性大大地提高了。“政策之窗”的出现意味着政策有可能会改变，政策改变的引发因素可以是对问题理解的改变、政治流的改变、当前解决方案中问题可操纵性理解的改变，也可以是关注于某问题的焦点事件促进了机会窗口的开放。当然，在问题界定的过程中，价值观对问题的分类也发挥了重要的作用。

（二）倡导联盟框架

倡导联盟框架（Advocacy Coalition Framework, ACF）是由保罗·A．萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）提出来的，后来经过不断发展而来的。倡导联盟框架的理论基点在于，在政策领域的政策共同体中，利益集团是有组织的。在支持联盟框架的典型模型中，2～4个有着共同价值和信仰的支持联盟形成了一个特有的政策领域。这些联盟既包括国家的行为者，也包括社会和各级地方政府的行为者。该理论关心支持联盟的互动，认为每一个联盟都包括来自政策子系统里不同机构的行动者，他们有共同的政策信念。因此，支持联盟一般是比较稳定的，因为各个集团走到一起，不仅是共同利益的驱使，也是共同知识和信仰使然。倡导联盟框架的优势在于，其定义与假设清楚，可以吸引很多学者进行经验证明（证实或证伪），从而促使该框架不断努力修正其内部的不一致性，最终使得该框架越来越精致。图1-2是保罗·A．萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）提出来的范式，包括：相对稳定的变数，外部（系统）事件，主要政策变迁需要的一致性程度，子系统行动者的约束和资源，政策子系统。

（三）制度分析和发展框架

制度分析和发展框架（Institutional Analysis and Development framework, IAD）主要是以埃里诺·奥斯特罗姆为代表提出的一项政策过程理论。IAD框架建立在托克维尔、霍布斯和联邦党人等政治思想传统之上，是政治思想与经验研究有机结合的产物。图1-3所示的是IAD框架从制度的角度提供一套一般性语言来讨论规则、物品属性和共同体属性对行动舞台结构、个人面对激励和结果的影响。IAD框架将行动舞台作为分析焦点，这一行动舞台主要由行动情景和行动者构成，行动者在行动情景之下进行互动，产生结果，行动者根据他们的评价标准对结果进行评价。其中，IAD框架认为行动情景并不是由单一制度所构造，而是由边界规则、位置规则、选择规则、信息规则、聚合规则、范围规则和报酬规则等组成的规则系统所构造。为了连接不同行动情景，IAD框架提出了多层次分析的思想，即操作层次分析、集体选择层次分析和立宪层次分析等。

（四）政策网络

政策网络（Policy Networks）指独立政策行动者围绕政策问题和政策程序行动的过程中形成的国家与社会之间不同互动关系类型的总称。政策网络理论认为，现代国家政策制定与治理有三种模式：自上而下的科层治理模式、自下而上的多元主义模式和平行结构的政策网络模式。在政策网络中，公共政策制定常常是在有着相互冲突的理性、利益和策略而又相互依存的各方的合作与不合作过程中博弈进行。政策过程不再被视为特定的目标执行的过程，而是作为行动者交换有关问题、偏好和手段的信息及交换目标和资源的过程。行动者的行为不是建立在价值共通感的基础上，而是建立在程序合约基础上。政策成功的标准之一是为了建立一个共同目的或者改变共同威胁而采取了集体行动。表1-2展示了平行结构的政策网络模式特征。

（五）社会建构与政策设计框架

社会建构与政策设计框架是由施奈德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）于1993年提出的，他们认为在基本的公共政策实证要素上没有一些共识，在发展理论或革新的研究计划方面会很困难。基于此，施奈德和英格拉姆就政策设计在2009年提出了九个要素：问题的定义和追求的目标、分配的利益与责任、目标总体、规则、工具、执行结构、社会建构、基本原理、潜在假设。政策设计理论认为设计的特征来源于政治和社会的过程，并且这些特征又依次流入到随后的政治过程中。2009年施奈德和玛拉·西德尼（Mara Sidney）不仅概述了政策设计理论因素，并指明了政策设计理论发展的方向。他们认为下一代的政策设计理论应该：将调查扩展到社会建构中去，在政策领域，特别是在知识的社会建构方面社会建构是普遍存在的；从实证和理论两方面，更深入地发展政策设计组成部分与目标总体之间的关系；政策设计在随后的政治发言权、社会变迁以及政治过程的其他方面所具有的影响的实证调查与理论化；整合实证研究与规范研究；更加充分地将政策设计与其他政策理论结合起来。

六、理性决策模型——公共政策是最优解或满意解

理性决策模型简称理性模型（rational modal），可以分为传统理性决策模型和有限理性决策模型。传统理性决策模型（完全理性决策模型）来源于亚当·斯密早期理论中所逐步形成决策科学的初步思想，它以“经济人”假设为前提并舍弃一些次要变量以使问题的分析得以简化，从而形成有效分析框架的理论模型。传统理性决策模型也叫完全理性决策模型，它表明组织能够通过系统的计划、决策、选择、调整、补充以及预算来最大程度地表现他们的行为，其基本内容和步骤包括：第一，了解所有的社会价值及其相对权重。第二，了解可以获得的所有备选方案。第三，知道每一个备选方案的所有结果。第四，计算每一个备选方案的收益与成本之比。第五，选择其中最有效的政策方案。第六，在此基础上形成一个完整的决策理论系统和框架。因此，传统理性决策模型寻找和选择解决问题的最佳方案的逻辑是合理的，但一方面决策资源的有限性使得最佳方案的寻找缺乏时间、金钱和精力，另一方面理性的有限性也使得最佳方案难以找到，甚至在找到后也不一定予以采纳，这使得传统理性模型自身受到抨击。

在批评传统理性分析模式基础上，赫伯特·西蒙提出有限理性主义。西蒙认为，这种绝对而全面的理性决策方法在复杂多变的现实世界很难找到简单的线性关系。信息的不完备性，价值偏好的多样性，决策者能力的有限性，事物关系的易变性等复杂因素，影响人们在资源有限的条件下做出最优选择。人们在决策中所依赖的不是完全理性，也不是非理性，而是介于其中的有限理性，任何组织和个人都只能被视作一个具有不断学习、纠错、适应能力的体系，而不是一个绝对理性的体系。理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案，而不是去追求最优、最大值的所谓客观理论。因此，决策目标不能以“最优”为标准，而应该以“满意”或“次优”为准则。在决策的实践过程中，受到种种条件的限制，决策者会定下一个最基本的要求，然后考察现有的备择方案，当一个备择方案能较好地满足定下的最基本的要求时，决策者就实现了满意标准，不会再去研究或寻找更好的备择方案了。

七、渐进主义模型——公共政策是对过去政策的修修补补

林德布洛姆（Lindblom）是“渐进决策”理论的奠基人，他对理性决策模型提出批判，认为决策会受到问题界定复杂性、时间、费用、价值观多样性等的影响，理性分析不能解决好这些矛盾。渐进主义模型也是在理性决策理论基础上不断修正完善的理论模型。这一模型主要内容包括：一个决策的形成或政策议程备选不可能是完全理性的，因为“决策者不需要每年都做如下的事情：检查所有现行的政策和提出的政策建议；确定社会目标；研究其他可供选择的政策方案的收益和成本；根据净收益的最大化程度，排列所有备选方案的优先次序；在考虑所有相关信息的基础上做出政策抉择”；也不会是“完全理性”的产物，而是在“元政策”的基础上不断修正、完善，以适应社会发展。渐进主义重视政策的修修补补，在政策执行过程中，通过完善信息反馈机制、政策诊断机制，及时对原有政策的不足进行修正。所谓渐进决策就是“决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标”。

在实践操作过程中，渐进主义决策坚持“从小变到大变”原则，对政策进行持续的小修改，成熟的政策便在时机成熟时完成根本性的变革；坚持“稳中求变”原则，根据政策环境做出政策修正的决定；坚持“按部就班”的原则在一定的制度框架内，根据实际情况，对原有政策的小小修改和完善，遵循已有的规律，制定出符合实际发展需求的政策。当前时代背景下，公共政策的制定主要是为了维护制度正常运转和促进经济发展，尽可能缩小贫富差距，实现公共服务“均等化”目标，因此，渐进决策是继完全理性决策和有限理性决策后，为适应国家经济发展需要而出现的理论模型，是一个经过不断修正和完善的，具有可操作性的决策模型。

渐进主义模型是一种灵活的和现实可行的决策制定模式，具有实用性，但它的保守性也成为其明显的缺陷。一方面，渐进决策适用于稳定和变动不大的环境，当社会条件和环境发生巨大变化时，或需要对以往的政策进行彻底改变时，渐进决策理论往往很难发挥作用，有时甚至会对社会的根本变革起到阻碍效果。另一方面，适用于经济发展水平较高且较长时间居于稳定的社会，适用范围较窄。

八、综合决策模型——理想中的决策模型

综合决策模型，也被称为理想决策模型、综合扫描决策模型，代表人物是埃特奥尼。埃特奥尼认为，传统的理性决策模式对于决策的要求过于理想化，超出了决策者认识问题和解决问题的能力，完全理性是不可能的；渐进决策仅将注意力集中在短期目标上，忽视了基本的社会变革，无法解释重大的、根本性的决策过程。埃特奥尼的综合决策模型旨在将理性决策模式和渐进决策模式相互取长补短，并避免两种模式缺陷的决策模式。广义上，凡将两种或两种以上的模型混合使用、有机结合的模型都可称为综合决策模型。综合决策模型强调政策制定系统的过程分析，一方面，它首先基于对现行政策的检查与评估，避免对所有备选方案的考察，从而吸收渐进决策模型的优点，缩减了审查范围，节约了大量开支；另一方面，它充分吸收理性决策模型的科学方法，对所考察的方案进行精细的测量，这就保证了方案的相对优化，同时，它重视理性决策模型探讨长期方案和创新方案的优点，克服了渐进决策模型的保守倾向。但埃特奥尼对于渐进主义和理性主义如何有机结合的论述并不清楚，因此这一模型仅引起了读者思索和推测。

九、系统决策模型——公共政策是政治系统的产出

系统决策模型是一种将公共政策视为政治系统对来自环境需求反应的决策模型。系统决策模型强调政治系统的环境作用，它将公共政策的制定放在政治、经济、社会与文化环境中进行考察和解释。系统决策模型认为，公共政策是政治系统与环境的诸多因素相互作用的一种反映。在系统决策模型下的公共政策是系统的产出，它被视为该政治系统根据社会的需求与支持（投入）做出的价值再分配方案（产出）。

系统决策从系统和环境的相互作用看待公共政策，注重环境与政治系统的相互作用和社会反应，强调系统和环境之间的相互制约，因此比较容易解释公共政策复杂的动态性；但忽视政治系统内部组织结构和行为过程，也使得系统决策模型无法很好地说明一项公共政策是如何做出的。

十、博弈理论模型——公共政策是政策主客体的竞争结果

博弈论，又被称为对策论，是研究互动决策的理论。博弈论是指研究决策者在某种竞争下，当竞争信息无法由一方完全掌握，而竞争结果依靠各行动方的共同决策与行为而定时，各行动方为了取胜应采取何种策略的数学理论和方法。博弈论模型旨在说明在理性人的假定下，人们在竞争状态中会如何做出决策。

根据行动方能否达成约束性协议，以便集体行动，博弈可以分为合作性博弈和非合作性博弈（见图1-4）。其中，合作性博弈是指行动方从自己利益出发，与其他行动方谈判达成协议或形成联盟，最终的结果对联盟方均有利。人们工作时的分工与交换就是典型的合作性博弈。反之，非合作性博弈是指行动方在行动选择时无法达成约束性协议，囚徒困境就是典型的非合作性博弈。

根据决策行为的时间序列，博弈可以分为静态博弈和动态博弈。静态博弈是指在博弈中，参与人同时选择或虽非同时选择但后行动者并不知道先行动者采取了什么具体行动；动态博弈是指在博弈中，参与人的行动有先后顺序，且后行动者能够观察到先行动者所选择的行动。通俗的理解：“囚徒困境”就是同时决策的，属于静态博弈；而棋牌类游戏等决策或行动有先后次序的，属于动态博弈。

根据参与人对其他参与人的了解程度，博弈可以分为完全信息博弈和不完全信息博弈。完全信息博弈是指在博弈过程中，每一位参与人对其他参与人的特征、策略空间及收益函数有准确的信息。不完全信息博弈是指如果参与人对其他参与人的特征、策略空间及收益函数信息了解地不够准确或者不是对所有参与人的特征、策略空间及收益函数都有准确的信息，在这种情况下进行的博弈就是不完全信息博弈。

此外，非合作博弈又分为：完全信息静态博弈，完全信息动态博弈，不完全信息静态博弈，不完全信息动态博弈。与上述四种博弈相对应的均衡概念为：纳什均衡、子博弈精炼纳什均衡、贝叶斯纳什均衡、精炼贝叶斯纳什均衡。其中，博弈中涉及的“均衡”的概念，指的是一种相关量处于稳定值。

在博弈论模型中，公共政策是政策主体和政策客体经过多次博弈之后逐步产生的。虽然作为社会科学上的分析工具，是抽象与演绎的决策模型，仅适用于任何人无法单独做成最佳抉择的决策，最佳成果依赖他人作为配合的冲突场合，因此难以作为政府官员在制定政策时的具体指导。但在“上有政策、下有对策”的现实下，政策制定者用博弈论的观点看待问题，仍须充分考虑别人可能采取的各种对策，以使政策符合纳什均衡的要求，从而达到预期的政策效果。

第三节 公共政策分析模式

政策分析是政策科学的研究方法，政策分析是指政策研究者和决策者把科学知识和方法应用于政策方案的选择和政策问题的解决，目的在于寻找解决公共问题的适当方案，帮助决策者制定和改进政策。早在20世纪五六十年代西方国家就兴起了对政策科学的研究，尤其是在美国政策分析理论与方法的研究日趋系统化，相继产生了一批新的政策分析框架和方法。

一、公共政策内容过程分析框架

从政策的动态运行来看，公共政策是一个从无到有，最终终结的动态运行过程。埃德拉·施拉格指出：“框架限定研究范围并指导分析者把注意力放到社会的或自然的主要特点上来。通过细化不同类型的变量及其相互之间的一般关系，框架为探索提供了一个基础，即变量的一般种类是如何很松散地组成一个固有的结构的”。政策内容过程分析的框架就是从政策过程的各个环节出发，将政策看作多个环节相互连接的动态运行系统，分析内容是针对系统整体、影响因素和各系统环节的功能的分析。拉斯韦尔较早提出了政策过程分析理论，他在《决策过程》一书中将决策划分为七个阶段：情报、建议、法规、行使、运用、评估、终止。学者们在此基础上将这一理论进一步发展和系统化，陆续形成了比较具有代表性的政策分析框架，包括奎德的模型、琼斯的模型、巴顿和沙维奇的模型、韦默和维宁的模型等。

（一）哈罗德·拉斯韦尔的模型

拉斯韦尔较早提出了公共政策过程分析理论，奠定了政策分析模型的基调。他概括了公共政策从产生到终结的各个动态运行环节，并分析了各个环节所发挥的具体功能，如表1-3所示。

（二）奎德的模型

奎德的模型由爱德华·S．奎德（Edward S.Qaude）在《公共政策决策分析》一书中所提出的。他认为政策分析人员帮助政策制定者制定政策时，需要考虑目标、备选方案、效果、标准和模型五个要素，具体步骤包括：一是确定政策目标；二是找出实现目标的备选方案；三是预测推断备选方案下可能产生的结果；四是按照适当标准对备选方案进行排序；五是通过收集数据和信息，建立模型，对备选方案进行可行性检验和效果评估。这五个步骤可以交叉、重复、循环，直至彻底弄清问题并找出合适的决策方案，如图1-5所示。

（三）琼斯的模型

琼斯的模型是查尔斯·琼斯在《公共政策研究导论》一书中所提出的。他将政策过程概括为问题认定、方案产生、方案执行、方案评估、方案终结五个环节，每一个环节都对应着政策过程的功能及政府的具体活动，如表1-4所示。

（四）巴顿和沙维奇的模型

巴顿和沙维奇的模型是由巴顿和沙维奇提出的包括六个步骤的过程：问题界定，即对问题进行认定和细化；评估标准的确定，包括成本、效益、效用、政治可行性等；备选方案的确认，包括深入理解有关党派和团体的价值观、目的等；备选方案的评估，即评估政策的预期影响和在何种程度上满足评估标准；备选方案的比较，即展示各备选方案的优缺点；监控政策，确保其产生预期的影响，如图1-6所示。

（五）韦默和维宁的模型

韦默和维宁的模型将政策分析过程分为问题分析和解决方案分析两个主要部分的框架。这一模型的着力点在问题分析上，首先对问题现状进行综合评估以了解问题的基本状况；继而分析出现该问题是政府失灵还是市场失灵，以便确定问题的性质；最后是模拟问题，识别政策变量，了解各变量对问题的影响情况（见图1-7）。

上述公共政策过程分析模式以外，詹姆斯·安德森的公共政策过程分析模型、邓恩的信息转换模式、成本效益分析模式、理性规划分析模式、风险分析模式等。

二、公共政策系统分析模式

系统分析最早是由美国兰德公司于20世纪40年代提出并使用的，对复合确定目标的不同方案从费用和效果方面进行评价的方法，目前已经发展成为政策分析的最基本方法。

系统分析以系统论为理论基础，运用现代科学的方法和技术对系统的各个要素及其相互关系进行分析，比较研究可行方案从而为决策者提供可靠依据的一种适用于各种对象的分析方法。其本质是根据客观事物具有的系统特征，从事物整体出发，着眼于整体与部分、整体与结构层次、结构与功能、系统与环境等的相互联系和相互作用，求得优化的整体目标的现代科学方法以及政策分析方法。系统分析具有以整体为目标、以特定问题为重点、运用定量分析的方法、凭借价值判断等特征。进行系统分析时遵循的原则包括整体性原则、有序性原则、结构性原则、动态性原则、最优化原则、开放性原则、反馈性原则等。

从内容来看，根据系统分析的本质及其基本特征，系统分析的内容可相对划分为：整体分析、结构分析、逻辑分析、环境分析。其中，整体分析要求根据已确定的政策目标，在整体利益最优的前提下，处理好整体与局部、近期与长远的关系。结构分析是寻求系统合理结构的途径和方法，包括层次分析、相关分析、协同分析等具体分析工具。逻辑分析要求对政策系统的实质内容进行逻辑分析，包括从目标分析、选择备选方案、求解模型、评价模型、选择决策等主要范畴和过程。环境分析要求政策制定者和研究人员了解影响政策系统的因素，包括物理环境、社会环境、人际环境等，并将这些因素量化后列入系统模型之中，找出这些因素与政策系统间的关系。系统分析方法包括了定量技术与定性方法。

（一）系统分析中的定量技术

系统分析中的定量分析是指借助经济学、数学、统计学、概率论、决策理论等进行的逻辑分析与推论。克朗以决策类型为标准，将定量技术分为确定型分析技术、随机分析技术。确定型分析技术是指，在变量、限制条件、选择都已知、确定的情况下，按照一定的统计置信度可以预见的方法或技术，包括线性规划、排队论、马尔可夫分析、统筹法等，如表1-5所示。

随机分析技术是指应用于不确定型风险或风险决策的分析方法及技术，动态规划、计算机模拟、随机库存论、回归分析、决策树分析、贝叶斯定理、损益分析等都属于随机分析技术，如表1-6所示。

（二）系统分析中的定性方法

当政策决策过程中需要进行价值、偏好、方案等进行估值而无法形成常规的数学模型时，定性方法可以代替定量技术进行政策分析。系统分析的定性方法包括因果分析图法、亲和图法、目标—手段分析法等。

因果分析图法又称鱼骨图法，是用来分析影响系统的因素、并从中找出产生某种结果的主要原因的方法。顾名思义，鱼骨图是外形像鱼的骨架，鱼尾上是目标或问题现状，鱼头上是目标，脊椎上是达成目标的所有步骤或导致现状影响因素。首先，利用头脑风暴法将与主因相关的因素作为鱼刺，还可以继续三级、四级分叉找出相关因素；其次，针对每个分支、分叉填制解决方案；最后，把所需工作、动作以及遗留问题进行归类；最终达到全满系统了解问题、细化问题的目标，如图1-8所示。

亲和图法，又称KJ法，由日本学者川喜田二郎（Kauakida Jir）所创。这一方法是针对某一问题的结果，通过头脑风暴法充分收集各种经验、知识、想法和意见等语言、文字资料，再通过A型图解进行汇总，并按其相关性和层次关系归纳整理这些资料，最终找到原因。亲和图法有利于帮助揭示隐藏问题、辨认深层次问题，在整理和分类模糊的点子中寻找解决问题的正确的方法。

亲和图法的步骤包括：选择问题；利用头脑风暴法等收集语言数据；根据关联性和相似性排列、汇总数据，最终形成数据卡，并将数据组特征写在亲和卡上；根据关联性特征对亲和卡进行再排列、再汇总，直到形成5组或更少的亲和卡；利用亲和卡制作亲和图，如图1-9所示。

目标—手段分析法，就是根据解决问题的需要，首先围绕解决问题的目标，思考实现目标的手段，然后又以如何实施这些手段为目标，再进一步寻找实现它们的手段……直到问题的解决。在这一方法下，一级手段等于二级目标，二级手段又等于三级目标，产生层次分明、互相联系分层目标系统。

【案例分析】个人信息保护如何觅得“良方”？

2017年下半年，针对安卓系统手机的调查中，发现至少有9%的应用存在越界获取用户隐私权限的现象，在100款常用App中，只有10%尽到了告知用户的义务。随着外卖点餐、网购平台和各种App的大量使用，我们的个人信息通过各种渠道被泄露，人人都成为“透明人”。在深受推销电话的“被问候”之扰的同时，隐私信息的泄露还给无数受害者带来了财产损失，甚至生命安全威胁。2018年大众点评泄露用户隐私事件、航空信息App航旅纵横“选座社交”风波、滴滴顺风车杀人骚扰事件等使得公众对于互联网又爱又恨。

现有的个人隐私保护政策相对粗放且不具备强制约束效力，是造成上述问题的一大原因。2018年5月施行的我国《个人信息安全规范》，对于个人信息的收集、转让、共享等各个环节中，做出了明确规定。和同期生效的欧盟《通用数据保护条例》相比，我国“规范”许多条款对于外卖、网购平台等企业收集和保护用户隐私的条款，既不具体也不详尽、清晰，而且是推荐性，不具备约束效力，也没有明确的监管机构；欧盟“条例”在许多条款的细节上，不仅表述更为详尽和清晰，也配有相应的监管机构和处罚措施，具有强制性。因此，公众对于细化再细化的个人隐私保护政策呼声很高。

【案例思考】在了解我国《个人信息安全规范》内容的基础上，能否基于公共政策系统分析模型，提出新的或进一步细化已有的个人隐私保护政策备选方案？

资料来源：方玉瑶．个人信息保护如何觅得“良方”[N]．中国青年报，2018-07-17（011）.