关于引导特色小镇高质量发展的思考和建议

2015年起，浙江启动建设产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美、兼具旅游与社区功能的特色小镇，已取得明显成效，引发了全国高度关注。由于特色小镇是新生事物，在上下左右热情普遍高涨时，如何引导其高质量发展，是摆在我们面前的新课题。特别是在创建标准、空间管控、推进实施、考核机制等方面仍存在一些需要深化研究和进一步完善的问题。

一、特色小镇已经成为浙江又一张新名片

至2016年年底，浙江先后确定了两批共78个省级特色小镇创建对象。围绕“小空间大集聚、小平台大产业、小载体大创新”的目标，经过两年的培育建设，特色小镇已成为浙江促进经济结构转型与新型城镇化建设的重要创新举措。浙江特色小镇建设赢得了中央和有关部委的充分肯定，引来了主流媒体的高度聚焦和外省市的高密度考察。2016年以来，国家有关部委发布的《关于开展特色小镇培育工作的通知》《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》等文件也吸收了浙江特色小镇建设的一些核心理念和做法。从目前情况看，浙江特色小镇建设体现出来的成效主要有以下几个方面。

第一，为产业特色发展创造了新载体。特色小镇建设聚焦浙江七大万亿元级产业和历史经典产业，以特色产业的升级、融合、创新为最大亮点，以“四两拨千斤”之力带动区域产业优化布局和经济结构转型。第一批36个省级特色小镇2015年实现特色产业工业企业主营业务收入238.90亿元、特色产业服务业营业收入415.24亿元，分别占工业、服务业总收入的67.83%和65.92%，特色产业产出贡献及效益显著。诸暨袜艺小镇、海宁皮革时尚小镇等20余个小镇立足区域块状经济基础，加快技术产品升级、质量品牌提升和商业模式创新，为加快浙江块状经济向现代产业集群转型拓展了新途径。余杭梦想小镇、西湖云栖小镇等新兴产业特色小镇强化创新驱动，通过建设创业苗圃、孵化器及众创空间，为创业团队提供适宜的环境氛围和全方位服务，成为浙江实践“大众创业、万众创新”的新标杆。2016年上半年，78个省级特色小镇共入驻以“新四军”为代表的创业人才10967人，为培育新产品、新技术和催生新业态、新模式提供了肥沃的土壤。

第二，为拉动有效投资提供了新动力。特色小镇建设着眼实干，投资增速与特色产业投资集聚度持续提高并处于区域领先水平。2016年上半年，78个省级特色小镇完成固定资产投资(不含商品住宅和商业综合体项目)528.2亿元，其中特色产业投资327.7亿元，占总投资的62.0%。金华新能源汽车小镇、路桥沃尔沃小镇等32个小镇特色产业投资超5亿元，成为拉动地方有效投资的主力军。大项目带动效应显著，2016年上半年，78个省级特色小镇共竣工项目174个，在建项目987个，其中亿元以上项目投资占总投资的86.5%。在项目投资引领下，各类高端要素加速集聚，第一批36个省级特色小镇2015年引入国家级及省级“千人计划”人才49人，入驻企业3258家，产生税收收入53.1亿元，并与196个高校、科研院所建立了技术合作关系，产业链、创新链、人才链、资金链“四链”融合效应日益显现，“筑巢引凤”能力不断提升，为地方经济发展注入了新活力。

第三，为城镇化发展开启了新模式。特色小镇建设紧扣“三生融合”和“四位一体”要求，探索实现以特色传统产业或新兴产业为支撑、以独特地域文化为内涵、以多元化旅游和智慧化公共服务为补充的新型城镇化模式，利用最少的空间资源实现生产力的优化布局和多功能的有效融合。余杭梦想小镇、上城玉皇山南基金小镇、嘉善巧克力甜蜜小镇等一批设施功能完善、文化标识清晰、形象面貌精致的特色小镇初现雏形，切实促进了区域产业、人口集聚，为推进区域城镇化发展进行了有益尝试。

第四，为供给侧结构性改革探索了新路径。特色小镇建设采用“创建制”代替传统的审批制，在体制机制改革和工作方法创新方面大胆先行先试，通过制定“上下联动”的组织机制、“能进能出”的竞争机制和“政企合作”的实施机制，形成了“明确目标、竞争入队、优胜劣汰、达标授牌”的一整套特色小镇创建工作体系，并创新了“比学赶超”例会、“镇长论坛”等工作推进形式，在创新制度供给方面取得了明显成效，为推进供给侧结构性改革积累了重要的创新实践经验。

二、特色小镇创建中要防止五种倾向

在赞扬声中更须保持头脑冷静。毋庸讳言，目前各地在特色小镇创建过程中不同程度地存在“过热”现象，同时也显现出前期谋划和具体做法上的一些不足，尤其需要防止以下几种倾向，以确保特色小镇更加健康和高质量发展。

一是防止概念泛化。浙江特色小镇概念突破了传统行政区划意义上的小城镇范畴，“非镇非区”定位是发展模式上的一大创新。但在若干特色小镇建设取得成功后，政府一肯定和提倡，就随之出现了盲目跟风、一哄而上的状况，有的地方把产业园区包装成特色小镇，有的地方在风景区圈块地就要创建特色小镇，特色小镇概念被泛化了。除省级特色小镇外，各地又搞市级、县级特色小镇，有的市甚至提出要创建百个特色小镇的目标。深究特色小镇概念理解泛化的原因，无非有二：一个是把创建特色小镇看成了“政绩工程”，另一个是认为只有成为“特色小镇”才会被赋予土地、税收等政策倾斜。这种现象值得认真反思。其实，发展模式不可能是单一的，制定政策的思维也应多样化。

二是防止规定固化。特色小镇创建之初，政府提出一些规定和标准加以引导，是非常必要的。但这些东西必须随认识和实践的深化而及时做出调整，才能更好地指导实践。比如“非镇非区”定位，使一批如“梦想小镇”“基金小镇”等突破传统建制镇模式的成功范例涌现出来，但随着国家建设特色小(城)镇意见的出台，又形成了浙江的特色小镇不能进入国家级特色小(城)镇系列的尴尬局面。实际上，如果将国家和浙江对特色小镇的定位整合在一起，就更加合理一些。又如，“城乡接合部”的区位要求，也是对浙江当时出现的特色小镇选址的经验总结，但特色小镇类型不同，其选址区位要求也是不同的，就一个“城乡接合部”有失偏颇。再如，“3平方公里”的建成区面积要求，也过于绝对化，有的特色小镇或许1平方公里以上就足够了，也有的要同时拥有产业、旅游、文化和社区功能，可能这点建成区面积是远远不够的。类似问题还能指出一些，仅举三例无非想说明一点：规定既不能绝对化，也不能固化。

三是防止规划同化。在实践过程中，各地立足地域特色和特色产业创造了如现代风格的余杭梦想小镇、传统江南风格的天台山和合小镇等一批辨识性高、主题特色鲜明的小镇案例。但也有的地方为了达到申报创建的投资要求和功能要求，在小镇规划上存在为了“功能”而拼凑设施，为了“投资”而拼凑空间的现象。比如为了小镇具有文化与旅游功能，而简单化采用建设几个广场、几处展览馆的方式；为了小镇具有社区功能，而将关联度不大的居住区块人为划入小镇范围等等。由于规划缺少对小镇当地地域风貌特色的深入挖掘，以及将建设风貌与功能布局有机结合的深入考虑，部分小镇建设风貌、形象雷同，小镇与其周边地区分界模糊，整体上特色不够明显。

四是防止实施弱化。特色小镇的概念提出至今，各地政府对特色小镇创建工作投入了非常高的热情，但是，由于对省政府创建要求理解不深，“争牌戴帽”的想法比较突出，后期实施准备不足。有些小镇前期策划应付考核体系，存在过度包装现象，主导产业实质性项目少，也有部分小镇的投资主体存在撤资或放缓进度等情况。同时，部分小镇项目落地审批时间较长，规划调整也需要一定的时间，导致小镇实际建设进度与计划安排有较大差距。

五是防止考核简单化。浙江对纳入创建名单的特色小镇实行年度考核制，考核合格的兑现扶持政策，考核结果纳入各市、县(市、区)政府和牵头部门目标考核体系，这套考核办法对推进特色小镇建设具有一定的激励作用。但是对不同阶段、不同类别的特色小镇的考核采用统一的规划空间、功能内涵、投资建设、扶持政策四大类25项指标体系，这种“一刀切”的办法，还是过于简单化，既没有体现特色小镇的“特”，又不利于特色小镇“因地制宜”建设和个性化发展。

三、引导特色小镇高质量发展的几点建议

第一，特色小镇创建务必遵循“少而特”“少而精”的原则。

一是要更精、更准、更实地谋划特色小镇。特色小镇创建务必遵循“少而特”“少而精”的原则，不可一哄而上，违背客观规律，造成资源浪费，不要为了创建而建，只求数量不求质量。要围绕“传承历史的和面向未来的”两大领域展开创建，大中城市“城乡接合部”和块状经济区域是重点，因地制宜，遵循规律，将特色小镇打造成为“产、城、人、文”四位一体以及“三生”融合的创新创业平台。

二是要严格把住省级特色小镇创建准入关。加强对省级特色小镇申报创建阶段的资料审查和现场考察力度，对申报资料存在“画圈拼凑”和“项目不实”现象的要进一步核实。

三是要及时优化调整已在创建、培育的特色小镇名单。加强对已经列入创建、培育名单的特色小镇的考察监督，对“未见成效”的特色小镇要提出警告，定期对省级特色小镇名单进行优化调整，剔除长期不达要求的特色小镇，倒逼小镇提高质量成效。

第二，对目前特色小镇制定的创建标准做出及时必要的调整。

一是增加新兴类产业导向。在现有产业导向基础上，按照“中国制造2025”“互联网+”趋势，拓展特色小镇的产业范畴，围绕关系我省经济转型升级的全局性、战略性、前瞻性产业领域，增加科创、文教、高新技术等产业类别，推动新兴产业蓬勃发展，积极吸引高端要素集聚，培育成“面向未来”的知名特色小镇。

二是完善对社区功能的界定。要转变将居住区与社区等同的传统观念，特色小镇的社区功能应更强调对创业创新的支持(如提供公共服务与促进交流)，重新界定和细化对社区功能的评判标准。尤其是针对制造业类小镇，是否有居住空间不应作为能否创建的唯一标准，而应考察其是否有提供创业所需的孵化交流、创业指导、金融服务、成果转化、商务配套等公共服务的能力。

三是调整小镇选址的要求。现有“相对独立于城市和乡镇建成区中心，原则上布局在城乡接合部”的特色小镇选址要求过于绝对化，建议修改为“主要布局在相对独立于城市的城乡接合部，特色小镇可与建制镇相兼容”。

第三，围绕“主题—功能—空间”三大环节深化特色小镇规划设计。

一是主题定位上要体现“新”“亲”“深”。首先，小镇定位要体现“新”，要与众不同，找到区别于其他小镇而又符合自身特色产业主攻方向的切入点，比如“梦想小镇”和“云栖小镇”同为信息经济类小镇，一个主攻“互联网+双创”，一个主攻“云计算”。其次，小镇定位要体现“亲”，不做“无源之水”，要抓住符合自身产业方向中最具有地域特点的要素，比如天台山和合小镇在定位中突出了休闲旅游产业中最富有天台特色的和合文化功能。再次，小镇定位要体现“深”，要将深度内涵挖掘出来，比如天台山和合小镇不仅仅局限于和合文化与旅游的结合，开展文化展示、观光与度假，而是将与和合文化相关的非遗传承与文化创意等功能整体统筹起来考虑。

二是功能布局上要强调“小集聚、大联接”。特色小镇包含了“产业、文化、旅游和社区”四位一体的功能集聚要求，但不同类型的特色小镇对四大功能的配置要求差异较大，应避免“一刀切”式的功能组织模式。小镇功能业态的选择，应根据主题定位进行有针对性的筛选，比如社区功能，在制造类小镇中建议重点安排用于创业孵化、创业交流的空间，而不是安排居住空间。小镇功能业态的布局，要充分关注互联网、物流网、云计算等新技术的应用，小镇范围内可只保留最核心的、必须以“面对面”方式聚集在一起的那部分业态，而大量的、可依托新技术手段实现的功能可设置于周边区域，实现功能布局上的“小集聚、大联接”。

三是空间组织上要体现因地制宜和集约利用。小镇的空间组织与布局，要因地制宜地展示小镇地域的环境风貌与建筑风格，在保留原汁原味的基础上，实现新老建筑的有机更新，避免大拆大建，保持建筑形态与小镇肌理的延续。同时，要关注功能业态的复合利用，将可以共存互促的功能业态布置在一起，最大限度地提高建设空间集约利用水平。

第四，特色小镇工作重心要从“争牌戴帽”向推进实施转变。

一是围绕特色产业抓好主体招商。摒弃“先拿牌子、招商引资”的传统做法，围绕产业“特而强”的思路，把特色产业做深做透，或建新链，或延补链条，以产业链思维培育建设特色小镇，以商招商，建立健全产业选择的科学决策机制，招引到优质项目和投资主体。

二是扎实推进项目建设。切实抓好项目前期和项目落地工作，在合同协议基础上，明确项目备案、环评、能评、施工许可等各项前期条件落实情况，尽可能缩短特色小镇建设前期时间。制定项目推进计划，加强部门协同推进，突出建设质量。

三是强化要素服务保障。重点从人、财、土地等要素供给上下功夫，集中资源，精准发力，确保实效。做好行业领军人才的引进工作，落实创业场地补贴、贷款贴息、引才奖励等奖励措施，同时不断完善小镇内的基础设施和现代服务功能配套，为创新创业人才营造创业、生活氛围。探索建立特色小镇发展投资基金，在特色小镇基础设施和公共服务设施建设方面，建立政府和社会资本合作(PPP)项目库。市县层面从年度指标中先行划出土地，尽快办理农用地转用及供地手续，优先确保特色小镇重点项目、基础设施用地指标；同时重视存量挖潜，结合土地利用规划调整、农村土地综合整治、工业园区二次开发、“多规合一”试点以及其他土地整治工作，以存量建设用地异地置换等方式增加用地指标，解决特色小镇用地问题。

四是积极探索创新管理运营机制。充分发挥市场机制作用，鼓励小镇以龙头企业为主体，以产业链整合为模式，进一步发挥“名企引领”作用，积极导入各种资源，引导社会资本开展小镇整体建设。探索引入专业运营团队，负责小镇的日常维护运营。转变政府职能，强化政府在特色小镇规划审核、统计监测、项目监督、考核机制等方面的作用。

第五，从各类特色小镇的实际出发建立完善分类考核办法。

一是建立“分阶段”考核评价导向。特色小镇创建过程不同阶段的工作重心有所不同：申报阶段注重创建导向的符合性，建设阶段注重建设进度和形象，运营阶段注重小镇综合效益的发挥。因此，小镇创建过程的考核应该根据不同阶段的工作侧重点制定不同的考核导向。申报初审阶段，主要从规划符合性、功能内涵、投资建设、扶持政策等方面，重点考核小镇的准入符合程度；三年的建设阶段，主要从完成投资、建设进度、功能形象等方面，重点考核小镇的建设推进程度；建成后的运营阶段，主要从税收、亩均产值、社会效益、环境效益、运营效率等方面，重点考核小镇的产出绩效水平。

二是建立“分类”绩效考核体系。考虑到特色小镇主导产业的差异，应该根据产业特色细化不同的评价指标，在考核指标体系中增加相关的产业特征指标。比如，制造业类侧重工业增加值率、高新技术企业数、研发投入等指标，信息经济类侧重于信息化指数等指标，旅游类侧重接待人次、旅游收入、游客服务满意度等指标，金融类侧重管理资产规模、入驻金融机构数等指标，历史经典类侧重省级以上非物质文化遗产、大师(传承人)数量等指标。

三是建立“长效”统计监测制度。完善省、市、县三级统计监测制度，建立全省统一的特色小镇运行统计监测平台，按照月度、季度、半年度、年度的频次监测分析特色小镇建设情况，统计特色小镇的建设、运营考核情况，形成特色小镇动态监测数据库。根据考核结果对特色小镇名单进行动态调整，考核合格的在土地、财政、资金、人才等各类资源要素保障上采取“一镇一策”奖励政策。