第二章 外国行政诉讼制度的两种主要模式
——王名扬
总的来说，行政诉讼制度是现代民主和宪政的产物，在封建专制制度下，不可能产生对政府权力进行制约和监督的行政诉讼制度。但是同是在现代民主和宪政制度下，世界各国行政诉讼制度的产生也有先有后，并且有着各不相同的模式。不同模式的行政诉讼制度在其形式、内容上有着很大区别。这是因为，行政诉讼制度不仅取决于基本政体，同时也受各国具体政治制度、经济制度、文化观念和民族传统的影响。
下面我们研究世界上两种主要模式（行政法院模式和普通法院模式）的行政诉讼制度的起源和现状。
第一节 欧洲大陆行政法院模式的行政诉讼制度
欧洲大陆行政法院模式的行政诉讼制度的典型国家是法国，法国也是欧洲大陆乃至世界最早建立行政诉讼制度的国家。所以我们研究欧洲大陆模式的行政诉讼制度，自然应以法国为例。
一、法国行政法院的建立、发展与改革
有人认为，法国的Conseil d’Etat（最高行政法院）39可以溯源于封建时代的“王室咨议会”。这种说法虽然不能说错，但必须加以适当解释和分析，否则容易导致误解。诚然，二者在职能上有某些相似的地方，都具有提供咨询和一定的裁决争议的职能（王室咨议会只是到了末期才具有后一个职能），但是二者在性质上是完全不同的：王室咨议会是封建国王的一个咨询机构，而Conseil d’Etat（最高行政法院）是资产阶级民主国家的一个行使行政司法权的，对于行政机关具有相当独立性的机构（尽管它也同时具有向政府提供咨询的职能）。Conseil d’Etat（最高行政法院）成立于法国资产阶级革命时期，是资产阶级革命的产物。在法国，资产阶级夺取政权以后，司法权曾一度仍然掌握在封建时代的那些旧法官的手中。这些旧法官把持着“Parle-ments of AncienRegime”（皇家法院），他们利用手中的审判权，阻碍和破坏革命政府政策的实行和各种革命措施的实现，他们任意宣布革命政府的革命政策和措施“违法”“无效”，以阻碍改革的进行，维护封建制度的特权。对此，资产阶级非常恼火，决心清除这一障碍。于是国民议会于1790年8月通过一项法律，规定“司法权必须与行政权分立。法官既不得以任何方式干预行政机关的活动，违者撤职，也不得因其职务行使的原因，将行政官员传唤到庭，违者以渎职罪论”，从而剥夺了普通法院的行政司法权，使普通法院的法官再也不能任意干预行政和阻碍改革。40
在剥夺了普通法院的行政司法权后，行政案件便由行政机关自己处理。国民议会于1796年9月通过另一项专门法律，规定在任何情况下，普通法院不得管辖要求撤销行政机关作出的行政行为的案件，这类案件应向国家行政机关首脑（同时为国家元首）提出。但是行政案件的数量很多，国家元首根本处理不过来，这样就要求有一个专门机关来协助国家元首处理这些案件。此外，随着资本主义的发展，国家行政事务增多，政府要经常起草、发布有关的行政法规和行政命令，为使这些法规和命令尽量地做到严密、适当、合法，不至于在执行中引起争议，导致行政纠纷，亦需要有一个专门机关对这些法规和命令进行事先的审查和斟酌。正是在这种情况下，拿破仑在他担任第一执政的时候，设立了Conseil d’Etat（该院最初共有成员29人）。Conseil d’Etat具有两方面的职能：一是就法案、规章、命令和其他方面的问题向政府提供咨询；二是审理行政争议，提出处理行政争议的意见和建议。对于行政争议作出最后裁决仍然是第一执政的权限。不过，在一般情况下，第一执政（以后的皇帝、国王或总统）总是根据Conseil d’Etat的意见和建议，而不是违反它的意见和建议作出裁决的。
Conseil d'Etat在它建立后一个很长的时期内，一直没有对于行政争议的最后裁决权。因此，它还不能算一个独立的名副其实的行政法院。Conseil d’Etat正式作为一个独立的名副其实的行政法院是1872年以后的事情。1872年5月24日，法国第三共和国的国民议会通过一项法律，规定Conseil d’Etat有权裁决所有关于要求宣告各级行政机关的违法行为无效的请求，即授予它以正式的司法权。此后它便可以独立地作出有约束力的裁决，从而成为审理行政案件的名副其实的法院——行政法院。
1872年以后，法国行政法院又进行了几次较重要的改革，使其制度更趋于完善和更适应形势发展的需要，这些改革包括：
1889年废除部长裁决前置程序。1889年以前，当事人不服行政机关的决定，必须先经相应部长裁决，然后才能向行政法院起诉。1889年以后，当事人不服行政决定，可直接向行政法院起诉，无须部长先行裁决。
1953年确定最高行政法院除受理重大一审行政案件外，主要为上诉审法院；地方行政法院为一般行政案件的初审法院。1953年以前，地方行政法院仅管理特定行政案件，而最高行政法院管理一般行政案件。
1987年设立上诉行政法院。当事人不服地方行政法院的判决，1987年以前只能向最高行政法院上诉。1987年以后，除某些特定案件（如关于行政决定意义和合法性的解释案件，行政条例内容的越权案件，省、市议会的选举案件）仍然向最高行政法院上诉外，均向上诉行政法院上诉。上诉行政法院共有五个，分设于全国各地的几个大城市。41
二、法国行政法院的组织与法官
法国最高行政法院包括负责行政和负责诉讼的两大系统。行政系统设有四个厅，分别是内务厅、公共工程厅、财政厅和社会事务厅。它们的职责主要是审议政府交付它们审议的有关的法律案和法令案，对之提出建议和意见。行政系统还设有一个报告和研究委员会，1985年改称“报告和研究室”。诉讼系统即裁判庭，裁判庭由一位庭长、三位副庭长、数位行政法官和若干审查官和助理办案员组成，下设十个审案组。42
最高行政法院各厅以及裁判庭各审案组的工作都是相互联系、分工合作地进行的。对于政府交付的法律案和法令案，最高行政法院先分发有关行政厅审议，提出意见，然后召开全院会议（裁判庭的法官也同样参加）讨论，确定正式的建议（如属—般法令案，可无须全院会议讨论）；对于受理的行政案件，最高行政法院先交付裁判庭一个审案组审理，提出意见，如该案属于一般案件，则在原小组审理和提出的意见的基础上，再由两至三个审案组联合作出裁决；如该案属比较重大的案件，则由裁判庭全庭会议，并有各行政厅代表（各厅派行政法官两名为代表）参加，联合作出裁决；如属最重大案件，则由全院会议（会议由最高行政法院副院长主持，各厅厅长以及具体办案人员参加）作出裁决。
最高行政法院院长由总理兼任，司法部长为副院长，最高行政法院院长职位纯粹是形式上的，实际职权由副院长行使。最高行政法院的成员包括以下几个类别：二级助理办案员，均为法国国立行政学院的毕业生；一级助理办案员，从二级助理办案员选出；审查官，从助理办案员选出四分之三，四分之一选自具有十年以上的工作经验的高级政府官员；普通职行政法官，从审查官中选出三分之二，三分之一是从高级政府官员中选出；特别职行政法官，选自省长或各部高级官吏、将军、教授、工会领袖等各界人物（行政法官均要求必须是年满四十岁的法国公民）。
最高行政法院的这种构成保证着这个机构的成员既有渊博的法律知识，又有丰富的实践经验，特别是行政经验。最高行政法院为了将行政经验和法律知识结合起来，以便能有效地处理行政案件，还实行下列制度：一是所有的审查官、助理办案员和一部分行政法官，都是同时担任裁判庭和一个行政厅的工作，使每一个成员同时具有两方面的经验和知识。二是最高行政法院的成员可应邀到院外工作一段时间（一年到数年）。例如，他们常被交换去担任省长或中央政府部门的职务，有时被交换去担任那些摆脱了殖民统治的新建立的法语国家或者是同法国有特殊关系的国家（如哥伦比亚、阿富汗）的法律顾问。院外任职期满后，或者任职虽未期满但愿意提前回院，他们可重新回院内任职。三是最高行政法院的成员参加政府各种咨询委员会或决策委员会的工作。这些委员会通常由代表有关部门的利益的官员以及有关私人利益的人员组成。最高行政法院成员在这些委员会中通常担任主席，因为他们被认为具有独立性和具有全面的行政经验。“独立性”使他们能够成为各种不同利益之间的公断人，“全面的行政经验”使他们有能力解决各种疑难复杂问题。
在法律上，最高行政法院成员的职业保障并不是很大。总统可以任命他们（在内阁会议上作出此种命令），也可以随时免去他们的职务而无须具有某种特殊的理由。此外，最高行政法院成员的提升，在法律上亦由政府决定。这样，政府似乎能够对最高行政法院任意施加影响，最高行政法院似乎无独立可言。但是，事实上政府要通过免职和提升的手段影响最高行政法院，是较为困难和必须担当一定的风险的。这种困难和风险自然不是来自法律，而是来自传统。最高行政法院自建立到现在一个半世纪多以来，法国的执政、皇帝、国王、总统换了好几十个，但是撤免最高行政法院行政法官职务的事几乎没有发生过，据说仅仅有过一次（除了第二次世界大战后因通敌行为所采取的措施外）。这样，哪一个总统要打破这个传统，企图通过免职来要挟最高行政法院服从他的意志，就不得不考虑可能导致的政治风险。至于提升，最高行政法院历来的传统是根据年资而不是根据政治上或学识水平上或能力上的条件。政府通过此种途径影响最高行政法院的可能性亦是很困难的，因为改变此种传统同样要冒政治风险。
三、法国行政诉讼的种类与审查标准
法国行政法院在传统上受理下述四种形式的行政诉讼案件43：
（1）“申请撤销”之诉（Le Contentieux d′annulation）。“申请撤销”之诉主要适用于违法、越权的行为或行政决定。行政法院经过审查确认被诉行政行为或行政决定违法、越权，即予撤销。撤销之诉不判决变更、责令重新作出行为或责令赔偿。
（2）“申请适用‘完全管辖权’”之诉（Le Contentieux de pleine juridiction）。“申请适用‘完全管辖权’”之诉，指当事人提起诉讼，不仅要求撤销行政机关的行为或决定，而且要求对这种行为或决定造成的损害判给赔偿金或判予其他救济，如变更行政决定、确认当事人权利、预防可能的侵害等。
（3）“申请解释”之诉（Le Contentieux de 1′interpétation）。“申请解释”之诉，指普通法院、行政机关或公民个人在诉讼过程中对某种行政行为或行政决定的含义发生疑问或争议的时候，请求行政法院对此种含义予以解释。行政法院对此种请求，只能审查和解释行政行为或决定的意义或合法性，而不能撤销相应行为或决定，不能判决行政主体承担赔偿责任。
（4）“刑事处罚”之诉（Le Contentieux de la répression）。行政法院的刑事审判权，仅限于法律规定的某几类案件，例如有关航道、机场、港口等犯罪案件。在1926年以前，有关公路交通的犯罪案件也由行政法院管辖。
在实践中，行政法院受理的行政诉讼案件主要是前两种形式，后两种形式的案件是比较少的。在“申请撤销”之诉中，越权之诉占有最重要的地位，适用范围最广，它不需要法律的明文规定，甚至当法律排除“一切申诉”时，相对人仍然可以提起越权之诉。此外，行政法院通过越权之诉作出撤销行政行为的裁决具有普遍的效力，而在提起“完全管辖权”之诉中，行政法院作出的裁决仅适用于诉讼当事人。
行政法院和普通法院的管辖划分，在一般情况下是清楚的，即行政法院管辖行政案件，普通法院管辖刑民事案件。但有时也发生两类案件难以区分的情况：对于某一案件，行政法院认为是刑民事案件，应由普通法院管辖，普通法院则认为是行政案件，应由行政法院管辖，结果两家都不管；或者行政法院认为是行政案件，应由它来管辖，而普通法院则认为是刑民事案件，应由它来管辖，结果两家都争着管。
为了解决行政法院和普通法院的这一管辖冲突，法国专门设立了一个“权限争议法庭”（Tribunal des Conflits）来裁决两套法院系统之间发生的争议。“权限争议法庭”由来自最高普通法院和最高行政法院同样数量的若干名法官组成，司法部长任法庭主席。在对冲突裁决表决时，司法部长一般不投票，但当两种意见相持不下，票数相等时，他可投决定性的一票。
行政法院司法审查的对象是行政行为和行政决定，对于议会通过的法律，行政法院无权进行审查。行政法院的司法审查是应利害关系人的请求进行的，行政法院不能主动进行审查。根据法律，任何个人或团体，对于影响自己利益的任何行政决定或行为，如果认为其违法或超越了行政权限，均可请求行政法院进行审查，予以撤销。行政法院在接到请求审查的诉状后，要将诉状所指控的内容通知有关行政部门，并要求该行政部门作出答辩。如果该部门不作答辩，行政法院可以传唤其到庭予以说明，甚至可以根据自己的推定，判决原告主张正当。如果该行政部门作出了答辩，行政法院即结合原告的诉状和行政部门的答辩，对被指控的行政行为或决定进行审查。
法国行政法院对行政行为或决定进行司法审查，主要标准有四项：是否无权限（Incompetence，英国行政法通常称为“越权”）、形式上的瑕疵（Vice de forme）、滥用权力（Detournent de pouvoir）和违法（Vilation de la loi）。
（1）“无权限”。指行政机关作出的行为或决定是它无权作出的。这包括两种情况：一是行政机关本身无此权限；二是权限被不适当的机关行使。在第一种情况下，可能是行政机关超越了其地域管辖范围，即根据法律，某行政机关本来只对A地域范围有管辖权，但是它的行为和决定却涉及了B地域范围；此外，也可能是行政机关超越了权限的时间范围，即根据法律，某行政机关只能在某种期限内行使某种权力，但它在过了此种期限后仍然行使此种权力。“无权限”还可能是由于行政决定的内容越权所引起。例如，某行政机关所决定的问题属于立法或司法的范围，或者应属于另外的行政机关管辖。第二种情况的“无权限”，多由“不适当的再授权”所引起。例如，根据法律，某种权限只能由某种行政机关行使，如果该行政机关将之委托其他机关行使，即为“不适当的再授权”，或者该权限虽可转授，但被授权的机关在法律上是无权行使此种权限的，这种情况亦为“不适当的授权”。
（2）“形式上的瑕疵”。指行政决定或行政为违反了程序上或形式上的要求。行政决定或行政行为违反程序或形式上的要求，并不必然导致行政行为或决定的无效。如果所违反的程序或形式要求是不重要的、轻微的，例如决定没有注明日期，可责成行政机关自行纠正即可。只有违反了重要的实质性的程序要求，例如法律规定某一行为或决定应由某一机关批准而未经批准，或要求事先征求某一方面的意见而未予征求，才会导致行政行为和决定的无效。
（3）“滥用权力”。指行政机关违反所授权力的目的而行使权力。例如，某新任市长出于过去的某种仇隙或厌恶而解雇某公务员的职务；某机关有意使某人遭受物质上的损失而强制征收其不动产等。法国行政法院曾撤销一项开办学校的行政决定，理由是该决定纯粹是为了个人利益——为了任命某人为学校总监——而作出的。
（4）“违法”。指违反宪法规则和立法机关通过的法律以及违反行政法规。此外，违反司法裁决也被认为是违法。违法必然导致所为行为和决定的无效，为行政法院所撤销。法国行政法对于被撤销的行政行为和决定，一般以“从未有过这种行为或决定，自始即不具有效力”看待。不过，这一规则在司法裁决的适用上并不是那么严格的。就赔偿来说，请求者不一定能得到他在解雇期间的全部薪水。如果请求者在离任期间被另行雇佣而又有收益，那么这种收益就要在计算补偿时予以考虑，减少补偿额。此外，请求者如果回到他原来的工作岗位上有困难，完全可以分配另外的相当工作。
对于行政法院经过司法审查作出的撤销决定，行政机关必须执行。但是行政法院的决定也发生过不能执行的情况。例如，有这样一个案例：一个请求者对某学校1947年的入学考试的有效性提起异议，行政法院在1949年宣布被指控的考试无效。行政法院的这个裁决如果严格执行的话，那就意味着那些已升入该校并在该校已学习了两年和通过了相应的考试的学生将失去作为该校学生的资格，他们将不得不离开该校。对此，立法机关通过了一项专门的决议，使这种情况得以避免。
向行政法院提起司法审查的请求，法律规定了一定的时限要求：这种请求必须自被指控的决定公布或通知原告之日起两个月内提出。如果行政机关的决定不是明示的决定，期限则从行政机关拒绝原告请求之日起算。行政机关4个月内不答复原告的请求，法律即推定行政机关拒绝原告的请求。
四、法国行政诉讼的程序
法国行政诉讼程序的特点有：其一，诉讼主要采取书面审理形式。当事人起诉应向法院提交一份完整的表述其要求的书面诉状。口头辩论相对罕见，即使进行口头辩论，律师也仅仅就书面诉状的内容展开。其二，非书面审理程序采用审问式。非书面审理程序由法官主持，起诉人没有主动权。法官通过审问式可减轻起诉人的举证责任（在越权之诉中尤其如此），可要求行政机关提供实施行政行为的法律根据和事实依据。其三，某些诉讼可免除律师代理要求。在越权之诉、养老金诉讼与选举诉讼中尤可免除律师代理。在最高行政法院的诉讼中，当事人只能由具有正式资格的“最高行政法院和最高法院的律师”代理。其四，行政诉讼不停止被诉行政行为的执行。44其五，行政诉讼实行低收费。财政法规定收费100法郎，律师费原则上由请律师的当事人一方支付，但1991年的法律规定，法官可判处败诉方支付另一方有关费用。
作为诉讼当事人的原告应为具有诉讼权利能力，且被诉行政行为涉及其个人利益相对人；被告为地方行政机关和国家。地方行政机关由国会正式授权的行政执行机构——省长、市长、议会议长——代表；国家由相应部长（有时为省长）代表。原告起诉应提交诉状。
被诉行政行为应为行政机关已经正式作出的行政决定45，包括口头决定。对于相对人的请求，行政机关4个月内不予答复，视为“默示的拒绝行政决定”，相对人可对之起诉。
起诉时效原则上为2个月，除非法律有例外的规定（如涉及公共工程的诉讼，法律规定不受此时效限制）。起诉时效自被诉行政行为以公告或通知形式告知相对人起算。如行政机关未将被诉行政行为公告或通知相对人，相对人起诉将不受时效限制。46
行政法院对于受理的行政案件，先交付裁判庭一个审案组进行预审。在预审中，法官可进行鉴定、调查、勘验和实地检查。然后案件进入正式审理：由报告人简述案情，提出判决草案；律师对之进行口头评论；政府特派员依据法律提出结论性意见。最高行政法院、行政上诉法院和行政法庭的开庭审理除少数例外，都公开进行。案件经审理以后，由合议庭进行合议（政府特派员参加合议但不参加表决）和作出判决。
行政法院在作出终局裁决前，根据案件的实际情况和当事人的紧急需要，可作出先行给付的决定或采取其他紧急处理措施。
当事人对判决不服，可在判决作出后2个月内提起上诉。原审原告在上诉中不能提出一审中没有提出过的新请求和新理由，但原审被告在上诉中不受此限制。上诉法院审理上诉案件可对案件进行全面审理，但最高行政法院审理上诉案件（称“复核”）主要限于法律问题、对事实的歪曲和法律定性的问题。最高行政法院对上诉案件审理后，可发回原审法院重审，也可交其他同类法院审理，还可径行作出终审判决。47
法国的行政法院和行政诉讼制度从建立到现在，已经有两百多年的历史了。在这期间，法国曾发生了很大的变动，但行政法院一直存在着，并得到了发展（尽管发展的道路有些曲折），这是为什么呢？这是因为这一制度适应现代社会经济的发展。在行政权力扩大的条件下，它能平衡公民权与行政权的冲突，对稳定社会关系起着重要的作用。对此，最高行政法院法官莫里斯·拉朗热在一篇文章中曾经写道：
第二节 英美模式的行政诉讼制度
英美模式行政诉讼制度的典型国家自然是英美。我们以美国为例，介绍这一模式行政诉讼制度的起源和现状。当然美国和英国的制度有着很多区别，甚至有着某些重要的区别；美英和其他英美法国家的制度也有着很多区别。但是，我们这里不是专门研究外国行政法规或比较行政法规，不是探讨世界各国的具体行政诉讼制度的异同。探讨世界各国具体行政诉讼制度及其异同是外国行政诉讼法教程或比较行政诉讼法学教程的任务。我们这里介绍美国行政诉讼制度，仅仅只是将它作为一个例子，使读者通过它了解英美法系行政诉讼制度模式的最一般情况。
一、美国行政诉讼的概念
美国行政诉讼的概念不同于欧洲大陆行政诉讼的概念。在美国法律文件和法学文献中，“行政诉讼”概念寓于“行政程序”（Administrative Proceedings）之中，“行政程序”指行政机构就涉及相对人权益的有关问题，依行政程序法或其他有关法律规定的程序作出裁决的活动，包括行政机构在制定规章中就有关争议事实作出裁决的活动。49美国法律用语中与大陆“行政诉讼”一词含义相近的词是“司法审查”（Judicial Review），“司法审查”也规定在美国联邦《行政程序法》（Administrative Procedure Act，简称APA）中。50司法审查是指普通法院应行政相对人的申请，审查行政机构行为的合法性，并作出相应裁决的活动。美国联邦《行政程序法》第702条规定，“司法审查”是指因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害的人以合众国为被告，诉诸法院，要求法院予以审查和给予救济。法院经审查，可以作出处罚合众国的判决，但任何强制性的、禁止性的判决必须指定相应联邦官员或其工作继任者个人负责执行。51
因此，我们讲到美国行政诉讼，可能指两种不同的事物：一是指行政机构进行的行政裁判活动；二是指法院进行的司法审查活动。我们这里研究“美国行政诉讼”，究竟赋予美国行政诉讼以哪种含义呢？是指美国的行政裁判，还是指美国的司法审查？根据本书的内容，自然是指后者，指与大陆法系行政诉讼相对应的美国司法审查。然而，如前所述，美国司法审查并不同于大陆法系的行政诉讼。美国没有大陆法系的行政法院，也没有相应于我国人民法院行政审判庭的专门行政审判机构，而且美国的司法审查与行政裁判有着极密切的联系，司法审查是建立在广泛、完善的行政裁判制度的基础之上的。美国行政机构内设有专司行政裁判职能的类似于法院法官的行政法官（Administrative Law Judge，简称ALJ），美国行政裁判适用的是类似于法院司法程序的准司法程序（Quasi-judicial procedure），美国的行政案件或与行政管理有关的案件，绝大多数都经过行政机构的行政裁判，即“行政司法”。本书同时称“行政裁判”为“行政司法”。在某种意义上，行政裁判可以认为是美国行政诉讼的初审程序，行政裁判机构可以认为是美国行政诉讼的初审法院。因此，对美国行政诉讼不能以大陆法系的模式来理解，不能离开美国的行政裁判来谈美国行政诉讼。即使我们可以将美国行政诉讼仅仅理解为司法审查，但我们在研究美国行政诉讼时，也绝不能完全撇开行政裁判而仅研究司法审查。
二、美国司法审查制度的建立和发展
美国司法审查制度可以溯源至其建国初期，美国联邦的司法审查始于1803年最高法院的“马伯里诉麦迪逊案”（Marbury v.Madison）判例。在那个判例里，美国联邦最高法院宣布国会1789年颁布的一项法律无效，开创了美国联邦最高法院审查国会法律的先例。但该案确定的司法审查并不等同于作为行政诉讼制度的司法审查——对行政行为的司法审查。美国法院虽然一直可以通过传统的特权令状或私法救济手段审查行政行为，但真正从制定法上确立司法审查制度则是20世纪以后的事情。1946年的美国联邦《行政程序法》和1950年的《司法审查法》对健全和完善司法审查制度起了最重要的作用。但直到20世纪以前，还不能说美国真正有了行政诉讼制度。美国行政诉讼制度是随着独立规制机构的出现、行政法官制度的产生、法院对行政行为和行政裁决的司法审查的加强和制度化而逐步产生和逐步完善的。
美国早期的法律制度深受英国普通法（Common Law）的影响，由于主权豁免原则（Sovereign Immunity）的限制，政府不能作为被告。行政相对人对政府行为不服，不能控告政府。政府及其公务员的行为造成了对行政相对人的损害，相对人不能向法院起诉，要求政府进行损害赔偿。只有在公务员恶意侵犯相对人权益，造成相对人严重损失的情况下，相对人才能对公务员个人提起诉讼，要求公务员个人承担侵权赔偿责任。这种制度在当时就已经暴露出了它的弊端：既不利于保障行政相对人的合法权益，又不利于监督政府依法行政，还不利于鼓励公务员积极执行公务促进行政管理。但这种制度在当时并没有引起很大的社会不满和导致普遍的社会批评，改革的呼声并不很强烈。因为当时的行政权相对来说并不是很强大，政府对社会经济和行政相对人活动的干预并不太多，政府的职能主要限于保障国家安全、维持社会秩序和收税等。政府与行政相对人发生关系的领域并不广泛。
到19世纪后期，由于资本主义经济的迅速发展，社会关系较前大为复杂，各种社会问题、社会矛盾大量出现。为了调节各种新出现的社会关系，解决各种新出现的社会矛盾和社会问题，政府开始对社会经济活动和行政相对人的相应行为进行广泛的干预，从而使政府职能较前大为增加，行政权大为扩张。与此相适应，行政机构也比过去大为膨胀起来，特别是新出现了一种被人们称为“第四政府部分”或“第四权力”的“独立规制机构”（Independent Regulatory Agencies）。
美国是实行三权分立的典型国家。国家权力分为立法、行政、司法三权，宪法将这三权分授国会、总统、法院三个政府部门行使，三权互相分立、互相平衡、互相制约。但这种新出现的独立规制机构既不从属于国会，也不从属于法院，也不完全从属于总统。它不仅行使行政执行权，而且行使制定规章的准立法权和裁决纠纷的准司法权。如果把它视为行政部门的一部分的话，那么行政部门则是一个权力大为膨胀了的政府部门。如果要保持三个部门的平衡，其他两个部门就不能不对它进行更多、更强有力的制约。正因为如此，作为对行政权制约的形式之一的司法审查的加强和制度化就是无疑义的了。52
美国行政权的加强和独立规制机构的出现是其资本主义社会经济发展的必然。因为资本主义社会经济发展导致的大量社会问题，如垄断、通货膨胀、失业、环境污染等以及伴随着资本主义生产、贸易、分配、消费而产生的各种社会矛盾，如联邦与州的矛盾、州与州的矛盾、政府与企业的矛盾、企业与企业的矛盾、生产者与消费者的矛盾、资本家与工人的矛盾等等，必须有行政权予以干预、调节，否则社会就会陷入混乱，正常的经济秩序和社会秩序就无法维持。美国第一个干预社会经济活动的独立规制机构是1887年建立的州际商业委员会（Interstate Commerce Com-mission）。它的主要职能是管理州际铁路运输，调整运输价格，反对垄断和不合理竞争。它有权为此制定有关这方面的行政规章和裁决有关这方面的争议、纠纷。继州际商业委员会之后，美国在19世纪末至20世纪中期，又建立了一系列具有混合权力的独立规制机构，如联邦贸易委员会、联邦通讯委员会、联邦储备署、债券与交易委员会、劳工关系理事会、国家宇航局、退伍军人管理局、田纳西流域管理局等。到20世纪70年代，这些独立规制机构有了更大规模的发展。如消费者安全管理委员会、环境保护局、核能管理委员会、职业安全委员会、联邦选举委员会、运输安全理事会、邮资管理委员会、农业信贷管理局、国际开发署、国际交流署等，都是在20世纪70年代新建或改建的。
行政机构的膨胀和行政权的扩张引起了社会的广泛不安和人们的普遍担忧，因而要求对行政权加以制约的呼声越来越高。人们开始设计对行政权加以制约的各种方案，制约的形式主要有两种：一是行政程序制约；一是司法制约，即司法审查。这两种制约形式是相互联系的。行政程序制约是司法制约的前提条件，司法制约是行政程序制约的保障。
早在20世纪30年代，就有人提出了制定标准行政程序法的主张，国会为此成立了一个专门委员会，进行法案的准备工作。1940年，国会通过了《洛根法案》。该法要求联邦行政机构采用标准行政程序，要求法院对联邦行政机构按照标准行政程序实施监督，即加强对行政行为的司法审查。但这一法案被罗斯福总统否决了。尽管如此，行政程序委员会的工作并没有中断，1941年该委员会在经过长时间调查研究后提出了一个报告。在此基础上，国会经过长时间的激烈辩论，终于在1946年通过了美国联邦《行政程序法》。
对行政行为司法审查的主要障碍是主权豁免原则。根据主权豁免原则，政府侵权行为的受害者不能以政府作为被告对政府提起诉讼和要求政府进行损害赔偿。在这种情况下，法院对行政行为的制约和监督是很受限制的。当然就是在那时，一定的司法监督还是存在的。法院可以通过普通法的令状，如调卷令（Certiorari）、禁止令（Prohibition）、执行令（Mandamus）、人身保护状（Habeas Corpus）等，对行政行为进行审查，撤销违法的行政行为。但是普通法令状的适用不仅程序繁琐、适用困难，而且适用范围极为有限，从而越来越不适应现实要求加强对行政权制约和监督的需要。随着民主和法制理论的新发展，人们开始逐步抛弃主权豁免原则。1946年的美国联邦《行政程序法》明确规定：“因行政行为致使其法定权利受到侵害的人，或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害的人，均有权诉诸司法审查。……法院不得以此诉讼是以美利坚合众国为被告为理由，也不得以合众国是不可替代的当事人为理由不予受理或拒绝予以救济。”同年，美国国会又通过《侵权赔偿法》。该法明确规定，凡联邦政府之任何人员于其职权范围之内因过失、不法行为或不作为，致人民财产之损害或损失，或人身之伤害或死亡，受害人可以以美国政府为被告，向联邦法院起诉，请求损害赔偿。这些规定在法律上基本否定了主权豁免原则，从而在很大程度上扫除了行政诉讼的障碍。当然，1946年《侵权赔偿法》仍然包括了大量的例外，因此在实际上仍一定程度地保留了主权豁免原则。20世纪60年代以后，法律逐步取消了《侵权赔偿法》规定的大部分例外，从而使美国行政诉讼基本上摆脱了主权豁免原则的限制，大大地扩充了美国司法审查的范围。
三、美国对行政行为司法审查的主要标准
美国法院对行政行为的司法审查，主要标准有下述六项53：
（1）是否专断、反复无常、滥用自由裁量权或有其他违法行为（arbitraiy, capri-cious, an abuse of discretion, or otherwise not in accordance with law）。所谓“专断”（ar-bitrary），是指行政机关实施行政行为考虑了不相关的因素或未考虑相关的因素，事实不清，证据不足。所谓反复无常（capricious），是指行政机关实施行政行为违反诚信和信赖保护原则，变化无常，使行政相对人对行政行为失去预期，无所适从。所谓“滥用自由裁量权”（an abuse of discretion），是指行政机关行使自由裁量权目的不当，以权谋私，打击报复，或违反适当注意义务，违反比例原则，任意行为等。
美国联邦《行政程序法》原本规定行政机关的自由裁量权的行为排除司法审查，但考虑到行政自由裁量权有被滥用的风险，故将滥用自由裁量权作为司法审查的标准之一。即法院一般不审查行政行为的合理性问题，但是如果这种合理性问题（不合理）达到了“滥用”（包括专断、反复无常、目的不当等）的程度，则应予以干预。所谓“其他违法”（otherwise not in accordance with law），是指除上述违法行为外，其他违反法律明示规定或违反法律原理、原则、精神的情形。例如，税法规定了某种产品税的税率，税务机关超过税法规定的税率征税，即为“违反法律明示规定”；税务机关虽然按照税法规定的税率征税，但纳税人具有某种可酌情减缴或免缴、缓缴的特定情形，而税务机关不予考量，即为“违反法律的原理、原则和精神”。
（2）是否与宪法规定的权利、权力、特许权或豁免权相抵触（contraryto constitu-tional right, power, privilege, or immunity）。美国联邦《行政程序法》第706条规定，行政行为如与宪法规定的权利、权力、特许权或豁免权相抵触，则应宣布其为非法，予以撤销。所谓“权利”（right），是指公民固有的，组成国家、政府等公共体后仍保留的权利，如生命、自由、财产等权利；所谓“权力”（power），指宪法赋予国家机关管理国家事务的权力；所谓“特许权”（privilege），是指公民通过政府授予或许可而行使的权利，如获得救济金、养老金、失业保险、伤残保险等；所谓“豁免权”（immunity），是指公民因特定情形豁免履行某种法定义务或豁免某种法律责任的权利，如免除纳税的义务、免服兵役的义务、免除行政或刑事责任等。
（3）是否超越法定管辖、职权或限制，或者缺少法定权利（in excess of statutory jurisdiction, authority, or limitation, or short of statutory right）。超越法定管辖、职权、限制和缺少法定权利可以统称“越权”，尽管这四种情形亦有区别。所谓“超越法定管辖”（in excess of statutory jurisdiction），指行政机关实施行政行为超越其级别或地域管辖范围；所谓“超越职权”（in excess of authority），指行政机关实施行政行为超越其权限，包括事务管辖和管理手段的范围；所谓“超越限制”（in excess of limita-tion），指行政机关实施行政行为没有遵守法律规定的条件、方式或程度的限制；所谓“缺少法定权利”（short of statutory right），是指行政机关无权实施某种行政行为，相应事项完全不在行政职权范围之内，这不同于“超越法定管辖”“超越职权”，后面二者的行为虽然不在行为机关职权范围之内，但还在其他行政机关职权范围之内。
越权无效是行政法的基本原则之一。美国联邦最高法院曾在一个案例中指出：“如果国会通过一项法律，授权行政机关从事某种政府活动，这些行政机关的权力应以所授之权为限。”如果行政机关能够超越法律权限任意行事，就会导致专制，造成对人民权利的威胁。因此，对于行政机关的越权行为，法院必须加以干预。司法审查必须以是否越权作为一个标准。有这样一个案例：一个市政卫生局官员杀死了一个农场主的一匹染有鼻疽病的马，但该农场主向法院起诉，提出他的马没有患鼻疽病，请求赔偿。法院以卫生局官员行为越权为根据满足了原告的请求。法院指出，法律授权卫生局官员杀死病马，而没有授权他们杀死他们认为有病的马，杀死非确实有病的马即是越权。54
（4）是否遵循法定程序（without observance of procedure required by law）。根据美国宪法的要求，行政机关实施行政行为，如涉及公民的生命、自由、财产等权利，应遵循“正当法律程序”（due process of law）。“正当法律程序”包括法律明确规定的程序（procedure required by law）和法律虽未明确规定，但依“自然正义”（natural justice）而应遵循的程序。行政机关实施行政行为违反法律未明确规定而依“自然正义”原则应遵循的程序，则构成“专断”或“滥用自由裁量权”。行政机关实施行政行为是否违反法律明确规定的程序即属于法院司法审查的本项标准。本标准所指法律（law）通常指广义的法律，包括规章（rules）。即行政行为即使违反规章规定的程序，亦构成撤销的条件。
（5）是否没有实质证据支持（unsupported by substantial evidence）。根据美国《行政程序法》规定的此项审查标准，行政机关实施的行政行为，如果属于该法第556条和第557条调整的事项，或者法律要求依行政听证案卷审查的事项，若无实质证据支持，应予以撤销。所谓“实质证据”（substantial evidence），相当于我国诉讼法学中的“主要证据”或“可定案证据”，即支持相应行政行为作出的基本证据，如行政机关作出拒绝行政相对人某项许可申请的决定，其“实质证据”应是法律文件或行政机关关于相应许可的条件和相对人不具备此种条件的证据。
（6）是否没有事实根据（unwarranted by the facts）。美国司法审查一般只审查法律问题而不审查事实问题，但是也并非对事实完全不闻不问。如果行政行为完全没有事实根据，或者事实不清，以致需要法院对之重新审理，在这种情况下，法院可据此撤销相应行政行为。
四、英美行政诉讼的特点
美国对行政行为的司法审查制度体现了英美法系国家行政诉讼制度的最一般特点。这些特点可大致归纳为下述几项：
（1）不设专门主管行政诉讼的司法机构，行政案件的审判职能由审理刑民事案件的普通法院统一行使。英美既没有欧洲大陆式的专门行政法院，也没有我国式的专门行政审判庭，行政案件由普通法院统一审理。
（2）没有单独的行政诉讼法典。法院审理行政案件，适用统一的民事诉讼规则和某些特别法规定的专门规则，如：行政程序法、司法审查法、侵权赔偿法等法律规定的管辖规则及程序规则。
（3）行政诉讼主要采取司法审查形式。法院审理行政案件主要是对行政部门或行政裁判所通过行政裁判作出的行政决定的审查。因此，司法审查与行政裁判有着极其密切的联系。在某种意义上可以认为行政裁判和司法审查一样，同是构成行政诉讼的一部分。
（4）行政诉讼的范围是由各种制定法和普通法确定的。在英美，作为相对人提起行政诉讼和法院受理行政案件的根据，既可以是各种制定法法律法规，也可以是普通法的各种令状，还可以是宪法。对于法律明确排除司法审查的行政行为和法律授权行政机关自由裁量的行政行为，相对人不能向法院提起行政诉讼，除非行政机关有越权和滥用权力的情况。
（5）行政赔偿基本适用民事赔偿的规则，但其范围窄于民事赔偿的范围。在英美，现在主权豁免原则虽已废除，但仍有影响。相对人提起行政赔偿之诉没有统一的法律根据。美国联邦《侵权赔偿法》和英国《王权诉讼法》均只适用于某些行政领域。除此以外，相对人还可以根据各种特别法提起行政赔偿之诉。在没有明确的制定法法律根据的情况下，在美国对于某些行政侵权行为，相对人甚至可以直接援引宪法提起行政侵权之诉。