对以国有资本投资运营公司为抓手推进国有经济布局结构调整的思考
改革局 张学勇
党的十五大首次明确提出要从战略上调整国有经济布局。十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》也提出，到2010年基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构。近年来，我们针对国有经济行业分布过宽、企业数量较多、资源配置不合理等情况，加快推进国有经济布局结构的优化调整，通过改制、破产、重组等多种方式，促使国有资本合理流动，实现资源的优化配置，国有经济布局结构调整取得积极成效。但从整体看，国有经济当前仍面临分布过广、投资领域过宽、缺乏统筹规划等问题，需要采取有效措施加快布局结构调整步伐。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，实际上为下一步深入推进国有经济布局优化调整提供了有利契机和重要抓手。
一、近年来国有经济布局调整的做法和主要成效
（一）通过改制引入民营资本，推动国有资本从中小国有企业层面逐步退出
1998年以来，面对地方国有企业整体亏损严重、国有企业分布过宽、户数过多、形不成规模经济的状况，各地国有中小企业通过引入民营资本等方式重组改制为非国有企业，成为缩短国有经济战线、促使国有资本向更具优势领域和产业集中的重要途径。到国资委成立前，经过对国有中小企业实施改制退出，全国国有企业改制面超过80％，在服装、皮革、鞋帽、家具、文教体育用品等制造业，国有经济已基本退出。国有中小企业改制的成功，使国有经济的战线大大收缩，国有资源的配置效率和配置质量明显提高。
（二）通过政策性关闭破产，一批困难国有企业有序退出市场
一些大中型国有企业由于区域布局、定位不合理以及历史欠账等原因，长期处于发展困境，国家为此实施了政策性关闭破产政策和相关措施。截至2008年年底，全国国有企业政策性关闭破产工作基本结束，共涉及项目5000户，职工约1000万人。通过政策性破产，一批长期亏损、资不抵债、扭亏无望的国有大中型困难企业和资源枯竭的矿山基本平稳有序地退出市场，形成了优胜劣汰机制，维护了企业和社会稳定，也有利推动了国有经济布局和结构的优化调整。
（三）通过公司制股份制改革，国有企业组织形态和产权结构发生显著变化
近年来，国有企业公司制股份制改革取得积极成效。从中央企业情况看，中央企业及其所属子企业改制面从2003年的30％提高至目前的89％，其中混合所有制企业户数占比约60％。通过境内外上市成为公众公司，是国有企业股份制改革的重要途径。截至2013年年底，中央企业积极通过境内外资本市场上市，控股的上市公司达370家，中央企业资产总额的55％、净资产的58％、营业收入的61％集中在上市公司，企业产权结构发生显著变化，竞争力得到有效提升。
（四）通过重组整合，国有经济布局结构更加合理，国有资产的质量和效益显著提升
国资委成立以来，中央和各地加快重组整合，缩减管理幅度、减少管理层次，推动国有资本向重要行业和关键领域集中、向优势企业集中、向企业主业集中，取得积极成效。从国资委监管的中央企业看，户数从成立初的196户调整至目前的113户。一般竞争性领域的央企数量明显减少，军工、能源、通讯、交通运输的行业的资产占中央企业资产总额比重近70％。国有企业提供了绝大部分的原油、天然气、乙烯等石油化工重要产品，提供了几乎全部的基础电信、电力供应、铁路运输服务，中央企业发电量占全国的64.8％。通过重组，也完善了产业链、价值链，培育了一批具有国际竞争力的大企业大集团。中央企业进入世界500强的户数从2013年的6家增加至2014年的47家。一批企业如五矿、中化、中粮、国机、国药、中交、通用等，通过重组实现了转型升级，提升了企业发展的质量和水平。
从上述情况看，通过采取各种措施，国有企业“小散乱”的格局得到根本改观，国有资本逐步向关系国家安全和国民经济的重要行业和关键领域集中，国有经济的控制力、影响力和带动力不断增强，国有经济布局结构调整成效显著。
二、当前国有经济布局结构存在的主要问题
（一）国有经济布局缺乏总体规划，深入推进优化调整存在体制上的障碍
一是对于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域的范围，目前尚没有明确的目录与标准，各方对这一问题的认识不尽一致，导致实际操作难度较大。二是国有资产管理条块分割。目前经营性国有资产中，既有国资委监管的113家大型企业集团，也有由财政部履行出资人代表职责的企业，还有由中央有关部门直接管理的近万家企业。纵向上，国有企业又分为中央、省、地、县四级，分别有同级国资委或其他部门履行出资人代表职责。国有资产目前的管理格局，使得国有资产无法统一管理，难以有效流动，也无法从全局高度，对国有经济布局结构进行总体规划。
（二）国有经济分布面仍然过宽、过散，一般性竞争领域企业数量仍然过多
从有关统计数据看，国民经济95个行业大类中，国有经济涉及94个行业，其中中央企业各级子企业经营的业务涉及89个。中央企业涉足行业大类数量在40个及以上的有44户，户数占比达37.3％。相当一部分中央企业处于非重要行业和关键领域，规模偏小、实力较弱，技术创新能力不强，对行业的影响力和带动力有限。总体来看，国有资本经营范围较宽，产权链条较长，推进产业整合、优化资源配置任务依然艰巨。
（三）产业结构不合理，产业集中度不高，发展粗放的问题仍较突出
一些行业领域国有资本分布仍然过散，产业集中度不高，企业之间的重复建设、同质化竞争的现象较为严重。在钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等行业存在产能过剩的问题。一些市场化程度较高、充分竞争的行业和领域，国有企业数量仍然过多。一些国有企业侧重于规模化发展，片面追求规模，内部资源分散，主业不突出，核心竞争力不强，低效无效资产数量较大。不少企业产品和业务仍处于产业链、价值链的中低端环节，高端竞争力不足。如某能源企业所属700余户企业中，从事金融、酒店、房地产和社会服务业等非主业的企业超过200户，资产占比近30％。
（四）产权结构不合理，混合所有制改革任务艰巨
一是母公司层面股权多元化推进缓慢。目前国资委监管的113户中央企业中，实现股权多元化的只有8户，其他均为国有独资公司或国有独资企业。二是一些国有企业形式上通过上市等实现了混合所有制改革，但国有股一股独大，难以形成真正的制衡和约束机制。据统计，中央企业引入非国有资本的混合所有制企业中，国有绝对控股企业户数占比高达70％以上。
三、以国有资本投资及运营公司为抓手推进国有经济布局结构调整
三中全会提出组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司，并明确国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全，实际上为下一步深化国有经济布局结构调整明确了方向。下一步要以改组组建国有资本投资及运营公司为抓手，深入推进国有经济布局结构的优化调整。
（一）推动国有资产统一监管，制定国有经济布局结构调整总体规划
截至2013年年底，全国国有企业（金融企业除外）资产总额约118万亿元，营业收入约48万亿元，其中国资委系统监管企业资产总额达到84万亿元，超过全国经营性资产的70％。要积极推动经营性国有资产由国资监管机构统一监管，逐步建立国资监管机构、国有资本投资及运营公司、实体企业三层级的监管体系。实行统一监管后，由国资监管机构统一制定国家所有权政策法规，并根据国家经济社会发展规划和产业政策，研究制定国有资本布局结构调整总体规划，明确国有资本战略布局和结构调整目标，以及国有资本重点投资领域和方向，确定分行业、分领域国有资本布局和控制程度。同时，要建立健全国有资本有序进退的机制，确保国有资本投资运营服务于国家战略目标。
（二）积极推进国有资本投资公司改组工作，推动国有资本在各层面的优化调整
支持核心业务处于重要行业和关键领域，具有较强规模实力和发展潜力、市场化经营和风险管控能力强以及具有良好资本运作能力的国有企业改组为国有资本投资公司。以国有资本投资公司为抓手，围绕国家战略，进一步优化资本投向，推动国有资本向关系国家安全、国民经济的重要行业和关键领域，向重要前瞻性战略性产业，向具有竞争优势的产业集中；根据国家产业政策，着力推进产业整合、优化产业结构，进一步提升产业集中度、淘汰退出落后产能、促进产业转型升级；通过资本投资运营，推动企业向产业链和价值链高端发展，优化内部业务结构，剥离低效无效资产，打造具有国际竞争力的优强企业，有效解决主业不突出、竞争力不强等问题。
（三）组建若干国有资本运营公司，通过资本运营建立起国有资本有进有退合理流动的机制
根据国有企业改革和企业实际，适时组建若干国有资本运营公司，将相关国有企业股权划入，由国有资本运营公司持有国有股权并开展专业化的资本运作，实现国有资本进退和保障增值。将一批不属重要行业和关键领域，且规模较小、实力较弱、行业影响力和带动力有限的国有企业划入资本运营公司，对其中不具竞争优势的企业实现逐步推出，进一步收缩战线；利用股权投资基金等方式，配合其他中央企业或国有资本投资公司，在重要行业和关键领域开展投资；对于央企上市后的存续资产或其他不良资产，也可由资本运营公司通过完全市场化的方式进行有效处置，实现国有资本有序退出，进一步优化国有经济布局。
（四）积极推进混合所有制改革，进一步优化企业产权结构
以国有资本投资及运营公司为主体，积极引入各类非公资本，推进所出资企业混合所有制改革，使混合所有制成为国有资本投资及运营公司所出资企业的主要形式。对于国有资本投资及运营公司控股的上市公司，要分类研究，明确不同功能类型企业的国有资本持股比例。其中对于一般竞争类的不需国有资本控股的企业，要通过市场化的资本运作，进一步降低国有股权比例，提高产权混合度，建立真正有效制衡的现代企业治理结构。
张学勇，男，1979年1月出生。北京大学法学院硕士研究生。2006年7月进入国资委。现任企业改革局处长。曾获中央国家机关五四青年奖章、直属机关先进工作者等荣誉称号。