二·等·奖

划转国有资本充实全国社保基金问题研究

产权局　张小峰

为应对未来人口老龄化高峰需要，我国建立了作为国家战略储备资金的全国社保基金。国有股转持为其规模的不断壮大做出了重要贡献。但作为特定时期的阶段性选择，其本身也存在一些不容忽视的问题。如今党的十八届三中全会明确提出“划转国有资本充实社会保障基金”，社会上各种划拨国有资产的观点纷至沓来。对此，作为国资监管一线工作者，有必要立足长远，大胆创新，在借鉴国外经验的基础上，逐步探索建立法治化、规范化的国有资本补充全国社保基金可持续机制。

一、国有股转持为筹集全国社保基金做出了重大贡献

（一）全国社保基金的规模不断壮大

为筹集和积累社会保障资金，进一步完善社会保障体系，2000年8月1日，党中央、国务院正式决定建立全国社会保障基金，同时设立了全国社会保障基金理事会。全国社会保障基金与社会保险基金性质不同，它并不用于现实的养老保险，而是一种国家战略储备资金，是对基本社会保障的补充性基金，其设立目的是弥补未来社保资金需求高峰期可能出现的资金缺口。

自2000年成立以来，全国社保基金筹资渠道不断拓宽，规模不断壮大。社保基金会目前管理的基金主要包括全国社保基金、个人账户基金和广东委托资金三类。截至2013年年末，基金权益总额为11927.45亿元，其中：全国社保基金权益9911.02亿元，个人账户基金权益921.93亿元，广东委托资金权益1094.50亿元。从大类来说，全国社保基金权益由财政性净拨入和投资增值等构成。截至2013年年末，全国社保基金财政性净拨入累计6000.26亿元，占全国社保基金权益的60.54％。其中国有股减、转持最多达2301.28亿元，占财政性拨入比例最大，具体见图1。

从规模看，社保基金的规模已突破万亿，但结合中国国情，该规模可能还远未满足未来应对老龄化峰值的需要，而采取多渠道筹集资金方式逐步充实扩大社保基金规模是大势所趋，同时采取积极措施提升社保基金投资收益水平，也是今后一个时期的重要任务。

（二）国有股转持为全国社保基金规模的不断壮大做出了重要贡献

国有资产始终是国家养老储备基金的重要筹资渠道之一，这是由国有资产的性质决定的，我国选择国有股转持，是由当时国情决定的，更多是着眼于解决当时的突出问题，不可避免带有权宜性和阶段性。

2001年6月，国务院五部委联合发布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，规定国有企业或国有控股企业上市以后，按筹资额的10％交给社保基金。但由于对股市冲击较大等因素，2002年6月，国务院决定对国内上市公司停止执行《暂行办法》。2009年6月，财政部、国资委、证监会和社保基金会联合发布了《境内股市转持部分国有股充实社保基金实施办法》（以下简称《实施办法》），宣布在境内证券市场实施国有股转持政策。

截至2013年，全国国有企业国有股减持、转持累计补充全国社保基金2301.28亿元，占到财政支持社保基金三项来源总额的38.35％。由于划拨计算的是发行价，随着股市的上升，其对社保基金的贡献已经远远超过预期。

此外，国家还从国有资本经营预算中直接划转一部分资金到全国社保基金。2010—2013年，分别划转了10亿元、40亿元、50亿元和65亿元，累计165亿元。党的十八届三中全会又明确提出，要提高国有资本收益上缴公共财政的比例，2020年提高到30％，更多用于保障和改善民生。按照这一工作要求，国有资本预算划转全国社保基金的规模还将不断增长。

二、国有股转持存在的问题

（一）实施转持存在一定的法律瑕疵

自转持政策执行以来，一直存在一些法律上的争议。虽然国务院代表全体人民对国有资产行使出资人权利，有权决定对国有资产包括上市公司国有股实施划转，但国有资产并非简单以传统意义上的国有企业存在，更多则是作为出资以混合所有制企业形式出现，这就使得国有股转持在实际操作上存在一定程度的执行困难和法律障碍，在理论界也存在一定争议。具体而言，现行国有股转持政策与《公司法》《物权法》和《企业国有资产法》的相关规定还存在某些冲突，直接侵犯了相关企业的法人财产权，而且因承担转持义务使国有股东的资产负债结构、盈利能力等因素发生变化，对国有股东之债权人、其他出资人及利益相关者构成侵权。

（二）国有股转持的政策环境已发生变化

国有股转持是符合当时国情的阶段性选择，但经过多年的发展，原有的政策环境发生了变化。首先，国有资产管理体制已经建立，特别是《企业国有资产法》的颁布，对国家与国有企业的关系进行了新的定位，形成了“国家→国家出资企业→法人出资企业”新的产权链条关系。《企业国有资产法》在制定中特别注意了将国有资产与企业的法人财产相区别。国家只能对国家出资企业本身的股权进行处置，而不能对其所持子企业的股权或其子企业再出资形成的股权直接进行“划转”。其次，国有资本经营预算是国家以所有者身份对依法取得的国有资本经营收益进行分配的重要工具，也是国家以部分国有资本经营收益补充社保基金的重要工具。国有股转持政策制定时，国有资本经营预算还没有实施，缺乏国有资本充实社保基金的正常渠道。2007年，国有资本经营预算试点实施，国有资本充实社保基金有了合法的正规渠道，而且实施以来已经直接从国有资本经营预算资金中划转165亿元资金，以财政拨付的形式补充了社保基金，但是原来的国有股转持政策并没有调整，事实上形成了对国有资本的多重征收。最后，国有股转持规模逐年萎缩，以此充实社保基金已不可持续。随着国有企业改革的不断深入，大型国有企业多已实现上市，国有股转持的规模逐年萎缩，近两年转持规模已不足百亿，且仍继续下降，国有股转持充实社保基金的可持续性不强，具体见图2。

（三）可能对国有及国有控股企业控制力及长远发展产生不利影响

党的十八届三中全会强调：“必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”当前我国国有企业正处于改革发展的攻坚阶段，过多划转国有股将对国有企业控制力及长远发展产生不利影响。一方面，国有股转持对原国有股东持股比例产生较大影响，直接削弱了其对国有控股上市公司的控制力，甚至可能丧失国家对相关企业的控股地位。另一方面，转持政策可能直接影响国有股东的战略决策，进而对上市公司长远发展造成影响。再者，国有股转持不利于国有企业与其他所有制经济公平竞争，而且通过行政划拨方式从企业法人财产中划出股份，也不利于现代产权制度的建立。

（四）不利于混合所有制经济的发展

党的十八届三中全会将发展混合所有制经济提升到实现社会主义所有制的有效实现形式的高度，提出要推动非公有制经济与公有制经济的深度融合。但是现行的国有股转持政策将增加非公企业参股国有企业的疑虑，国有股东的认定在法律上还有很多需要进一步明晰的地方，在国有股转持中对非国有股出资人的补偿也存在操作上的困难，这些因素都将限制混合所有制经济的发展。在转持执行过程中，对混合所有制企业也存在国有股东认定难度大、转持比例和数量及对非国有股东的补偿等都不易计算、缺乏明确的法规依据等问题。在操作过程中，易引起各股东之间或国有出资人之间的矛盾，操作较为困难。特别是层层混合的国有股东，各出资人之间的矛盾就更为突出。另外，境外转持时混合所有制股东的国有出资人还要替非国有出资人承担义务，导致国有股东负担加重，不利于保全国有权益。

（五）转持过程中还存在的其他具体问题。

一是全国社保基金大量持股容易诱发一定的市场风险。社保基金不断通过持有转持国有股，将成为证券市场中的最大机构资金力量，一定程度上将可能对资本市场产生积极影响。但社保基金由于巨额资金缺口必将带来减持的刚性需求，减持将增加市场的股票供给，分流市场资金，显然带有利空的性质。从长远看，其对市场的冲击绝不能轻视。社保基金减持风险始终牵动着市场神经。社保基金承诺的锁定期，只不过将这种影响往后推延而已。

二是可能对上市公司治理带来一定的不确定性。作为持股比例较高的股东之一，理应是上市公司重要治理主体之一，但《实施办法》第十四条规定，社保基金会转持国有股后不干预上市公司日常经营管理，而《实施办法》又没有明确社保基金如何行使股东权利，只能处于缺位的状态，这就可能对上市公司治理带来一定的不确定性。而社保基金更多地关注的是能赚多少钱，何时抛出更合适，而怎样调整经济结构更有利于国资引领社会资本等问题并不是其关注的重点。

三是境内外转持政策不统一导致企业反响强烈。上市公司在境外增发时仍然要继续执行转持政策，而上市公司在境内市场增发时则不需要执行转持政策。这就使上市公司境外再融资时，国有股东负担不断加重，影响其经营发展。持股比例也会因之持续降低，进而压缩了上市公司再融资的空间。还有增加了审批程序，也会影响公司上市进程。

四是特殊股东的减、免、缓问题。对于创投企业，虽有豁免政策，但是国有创投的认定界限模糊，要求过严，受惠面过窄。还有一些特殊股东，如国有证券公司的直投公司，情况类似于国有创投公司，希望争取比照创投公司得到豁免。转持政策还加重了一些困难企业的负担，但在减免缓问题上，还缺乏统一规范具体的细则。此外，关于追溯划转部分，矛盾也比较突出，一些企业的确存在具体困难，希望全部或部分豁免转持义务。

三、完善划拨国有资本充实社保基金的相关建议

（一）加快社保基金立法，明确定位，合理规划，确立筹资长效机制

加快全国社会保障基金管理的立法进程，早日将全国社会保障基金的管理监督和社保基金预算的编制执行纳入法制化轨道，做到有法可依。用法律的形式明确全国社保基金的定位，将其资金来源、管理与投资都纳入法律框架之中。

明确全国社保基金的战略保障和储备性质，在科学测算的基础上对其规模做出长期规划。应对老龄化带来的养老金缺口问题，要用发展的眼光来正确处理，兼顾国有经济长期发展和充实社保基金的双重需要。国有经济长期健康的持续发展，不断壮大国有资本，正是社保基金可持续壮大的基础。

探索开征社保税等市场化筹资渠道，建立全国社保基金多渠道长效筹资机制。目前的“收费”制度缺乏强制性和规范性，使得社保资金在筹集过程中阻力重重，退缴、拖欠、不缴和少缴等现象屡见不鲜，也成为我国社保基金的一个很大隐患。社保税的开征不仅可以强制性的改变这一状况，而且有利于实现全国统筹，缩小地区差异，还有利于节约征收成本，是一个很好的探索方向，也是世界上很多国家采取的方式。我们在对现有制度修修补补的同时，必须做根本性改革，建立长治久安的社保制度，也只有这样，才能真正建立社保基金稳定增长的长效机制。

（二）建立规范、统一、高效的国有资本充实社保基金制度

实践表明，目前国有股转持政策已完成其阶段性使命，必须适时停止，尽快建立法治化、规范化的国有资本补充社保基金的长效机制。当然，停止国有股转持政策并不是不充实社保基金，而且是为了更好、更规范、更有效地充实社保基金。党的十八届三中全会为国有资本充实社会保障基金指明了方向，明确提出要“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30％，更多用于保障和改善民生”。我们按照2020年上缴比例提高到30％的目标作了一个较保守的测算，到2020年划转公共预算合计能达到1872亿元。所以停止国有股转持方式，改为直接从国有资本经营预算中列支，使国有资本经营预算成为划转国有资本充实社保预算的唯一渠道，不仅不会影响国有资本充实社保基金的规模，而且是更规范、更高效、更可持续性的最优选择。另外，随着国有资产管理体制和国有企业改革的进一步深化，未来还可以考虑将委托国有资本运营公司专项处理的部分无需国家控制领域的国有资产所获得收益，专项用于充实社保基金。

（三）国有股转持政策停止前完善转持办法的相关建议

第一，将现行国有股转持收支纳入国有资本经营预算管理。这既是贯彻落实党的十八届三中全会相关决定的需要，也有利于全面完整反映年度国有资本经营收益收支规模，有利于充分体现国有企业的社会贡献，有利于政府预算信息公开。将国有股转持纳入资本预算管理，要在保障全国社保基金资金筹集、不改变相关资金性质和支出方向、不改变既定体制的原则下进行。

第二，进一步完善转持办法。包括统一境内外转持政策；制定确保国有经济对关键行业和领域的控制力的可操作的细则；明确中央和地方职责分工，适当下放一定的管理权限；适当建立地方在转持国有股，特别是追溯划转工作中的激励机制。

第三，建议混合所有制股东不再实施转持。党的十八届三中全会明确提出，要积极发展混合所有制经济。发展混合所有制经济将是下一步深化国有企业改革的“重头戏”。不再实施混合所有制股东转持，将为其发展扫清政策障碍，让民营资本和其他社会资本放心、没有疑虑地参与到国有企业的改制重组中来。

第四，建议进一步合理明确国有股转持的豁免范围。进一步放宽国有创投的界定标准，以便更好地发挥政策效益。对情况类似的国有证券公司的直投公司及中非发展基金、中比基金这样的政府间基金，也应比照减免。还应充分考虑部分困难国有企业的生存和发展问题，尽快出台标准统一、有据可依、操作性强的针对困难企业的减、免、缓政策。