第4章 人民代表大会制度(4)
十二、怎样正确处理乡镇人民代表大会与同级党委的关系？
长期以来，许多人对乡镇人民代表大会的地位和作用认识不足、重视不够，认为乡镇党委可以包办一切。有的乡镇党委习惯于通过党委或党政联席会议包办一切，党政机关联合发文，党政领导干部交叉任职，党委决定、政府执行；有的乡镇党委忽视对乡镇人民代表大会工作的领导，在安排部署工作和考核中没有把人民代表大会工作纳入议事日程；有的乡镇党委书记兼任人大主席，但平时忙于党委工作，没有时间顾及人大工作；有的乡镇党委安排人大主席、副主席从事乡镇党委或乡镇政府工作，如分管社会治安、拆迁安置、城镇建设等；有的乡镇政府负责人甚至以党委副书记名义干预人大工作。结果导致党政职能严重不分，乡镇人大被摆在一边。甚至出现党委会、人大主席团会、政府办公会“三会合一”现象。以至于相当多的人认为乡镇一级权力机关是乡镇党委而不是人民代表大会。
毫无疑问，中国共产党的领导和执政是我国一个基本国情，乡镇人民代表大会建设和人民代表大会工作，同样需要各级党委的重视和主持。乡镇人民代表大会必须接受党的领导，但不能把人民代表大会的担子推给党委，由党委代替人民代表大会直接行使国家权力。习近平总书记在庆祝全国人大成立60周年大会上的讲话中讲得很清楚，坚持和完善人民代表大会制度，必须毫不动摇坚持中国共产党的领导。中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主。我们必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。要支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。这说明，党对人大的领导主要是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家机关推荐干部。所以，准确地说同级党委与乡镇人民代表大会的关系是领导与被领导、支持与被支持的关系，坚持和依靠党的领导是做好乡镇人大工作必须遵循的基本原则，坚持和依靠党的领导是乡镇党委和乡镇人大共同遵循的基本原则。
1.从乡镇党委方面说，如何坚持党的领导呢？这就要求乡镇党委要加强对乡镇人大的政治领导，善于通过国家权力机关实施对本行政区域各方面的领导，支持和保证人民代表大会依法行使职权，发挥基层国家权力机关的作用。具体有以下方面：（1）要把乡镇人大工作纳入乡镇党委工作总体布局，列入重要议事日程，与经济社会发展等工作同部署、同检查、同考核。（2）要建立完善党委主要负责同志联系人大、党委定期研究人大工作的常态机制。乡镇党委每年至少要召开一次人大工作会议，及时对乡镇人大工作中的重大事项和重要问题作出指示，提出意见。（3）要及时通报全局工作情况，乡镇党委会要经常听取乡镇人大主席专题工作汇报，及时研究解决乡镇人大工作中的问题，保障乡镇人大有固定的工作场所和必要的工作条件。（4）要建立落实乡镇人大主席参加乡镇党委会议制度等。乡镇党委和政府召开的涉及全局性的工作会议、组织的有关重大活动，应安排乡镇人大主席、副主席参加，听取意见和建议。（5）要支持乡镇人大依法开展监督工作，协调和处理好乡镇人大与乡镇政府的关系，解决监督工作中出现的问题。（6）要支持乡镇人大依法行使重大事项决定权，进一步完善党委、人大、政府决策规则和程序，对应当由乡镇人大讨论决定的重大事项，都要主动提交乡镇人大会议进行审议、讨论和决定，不断推进决策的民主化、科学化、法制化。（7）要支持乡镇人大依法行使选举任免权，坚持党管干部原则与人大依法行使选举权任免权相统一。乡镇党委提出国家机关组成人员人选时，应当及时向乡镇人大主席团通报党委人事安排和被推荐人选的基本情况，听取意见建议，认真对待和研究代表对有关人选提出的意见，尊重和保障人大代表依法联名提出候选人的权利，尊重人大选举、表决结果。（8）要把学习、研究和宣传人民代表大会制度纳入总体工作布局，认真组织、精心安排、努力营造有利于坚持和完善人民代表大会制度的社会舆论环境。（9）要重视和关心乡镇人大干部队伍建设，把乡镇人大干部培养、选拔和任用纳入干部队伍建设总体规划，为乡镇人大干部成长进步创造良好条件，不断增强乡镇人大工作活力。选派政治坚定、经验丰富、具备专业知识的干部担任乡镇人大主席、副主席。（10）要充分发挥乡镇人大代表中党员的先锋模范作用，保证党的主张和意图的实现。
2.从乡镇人大方面说，如何依靠党的领导呢？这就要求乡镇人大要始终把人大工作置于党的领导之下作为第一位的政治要求：（1）要坚持乡镇人大定期向乡镇党委请示报告制度。凡是召开乡镇人代会或乡镇人大主席团会议、研究乡镇人大监督工作、作出重要决定、决议、人事任免事项，以及工作中的重大事项、重要活动遇到的重大问题，都必须向同级党委请示报告。充分发挥党委对人大工作把方向、管大局、保落实的重要作用。（2）凡是乡镇党委提出的决策，依据法律规定需要乡镇人大讨论、决定的重大事项，乡镇人大都要列入议事日程，认真审议、作出决定，使党委的主张变成全体乡镇人民的意志和行动。（3）要把坚决贯彻落实党委人事安排作为乡镇人大工作的政治原则和政治纪律，确保党委人事安排在乡镇人大选举工作中得到全面落实。（4）乡镇人代会期间的临时党组织、人大代表中的党员，应当认真贯彻党委人事安排意见，依法正确履行职责。
十三、怎样正确处理乡镇人民代表大会与同级政府的关系？
根据宪法和地方组织法规定，乡镇人大与乡镇政府是产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系。长期以来，许多人对乡镇人大与乡镇政府监督与被监督的关系认识有误区，监督力度不够，有的认为人大监督政府就是挑政府的毛病，因此，把乡镇人大与乡镇政府的关系绝对对立起来。从政府方面说，有的对人大监督很反感，有抵触情绪。从人大方面说，有的对监督政府有畏难情绪。有的将乡镇人大与政府的关系混淆起来，认为不必分那么清楚。谁有活都一起干。出现乡镇人大主席、副主席代替乡镇长、副乡镇长工作的现象。这些都是要不得的。这里需要强调的是：
1.要明确乡镇人大监督的含义。乡镇人大对同级政府的监督有三个含义：即补充完善、推动促进、超强纠错。
2.要明确乡镇人大和同级政府的关系。乡镇人大和同级政府既不是绝对对立的关系，也不是互相制约、互相监督的关系，而是在党的领导下，既合理分工又协调一致开展工作的关系。乡镇人大作出的决定、决议需要由同级政府来执行；政府工作需要同级人大在法律意义上予以保证。乡镇人大按照宪法、法律法规的有关规定，对事关乡镇经济社会发展提供决策保障。因此，做好促进本乡镇经济社会发展这篇大文章，政府离不开人大，人大也离不开政府。
3.要明确乡镇人大监督同级政府的内容和形式。乡镇人大监督包括法律监督和工作监督两个方面。法律监督主要是对宪法和法律法规等在本行政区域的实施情况所进行的监督。工作监督主要是通过督办乡镇人大代表所提出的议案和建议，组织开展工作评议，进行专题调查、视察等方式，加强对乡镇政府工作监督，促进乡镇经济社会发展。除此而外，还有一个值得注意的问题是，在安排工作时，乡镇人大主席、副主席不能承担和替代政府方面的工作，不能直接处理问题。
十四、怎样正确处理乡镇人民代表大会与县级人民代表大会常务委员会的关系？
县级以上人大常委会与乡镇人大之间是法律监督关系、业务指导关系和工作联系关系。加强县级人大常委会对乡镇人大工作的指导，是当前最重要的工作。县级人大常委会要通过多种方式，加强同乡镇人大的工作联系和指导，密切工作协同，开展工作交流，形成人大工作的整体合力，增强人大工作的整体实效。要做好以下工作：
1.要把乡镇人大工作纳入常委会日常工作范围，定期听取乡镇人大工作汇报，注重解决乡镇人大工作实际问题和困难。
2.要健全常委会领导联系乡镇人大工作机制，坚持和完善乡镇人大主席、副主席列席县级人大常委会会议制度，加强工作联系和指导。
3.要探索实行县乡两级人大联动开展工作机制，即县级人大常委会与乡镇人大主席团取得共识的基础上，对开展执法检查、视察、调研等工作，由县级人大常委会提出工作计划，两级人大统一主题、统一时间、统一要求、统一步骤，对两级政府工作进行监督。
4.要加强对乡镇人大干部的培训，健全岗位职责、机构编制、议事规则、履职程序、自身建设等方面的配套建设，使乡镇人大工作有规可依、有章可循，推动乡镇人大工作迈上新台阶。
5.要加强对乡镇人大工作各项措施落实情况的检查监督。
6.要召开县级党委人大工作会议，制定规范性文件，对乡镇人大工作的履职程序、工作方式、工作责任等予以明确。
7.要邀请乡镇人大主席、副主席列席县级人大常委会召开的会议，为乡镇人大主席了解县级人大常委会的工作提供方便，做好与县级人大常委会工作的衔接和配合。
十五、乡镇人民代表大会工作存在哪些误区？
多年来，乡镇人大坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，依法行使职权，为推动地方经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。同时也要看到，在实践中，乡镇人大工作和建设中，也存在一些不容忽视的问题和误区。
1.完全依托于同级党委的中心工作来开展乡镇人大工作。如有的乡镇人大主席，把搞好退耕还林、招商引资、环境治理等党委安排的具体工作作为人大的工作目标，并围绕这个目标安排主席团活动和代表活动。甚至有的乡镇人大承担了乡镇党建工作，这在一定意义上成了乡镇人大监督党委的工作。正确的做法应该是，乡镇人大要紧紧围绕党委中心工作开展监督，将人民群众普遍关注的热点、难点问题作为重点，通过执法检查、听取专项工作报告、审查和监督预算、组织年度民主测评等形式，加强对乡镇人民政府和各基层站所的工作监督，促进依法行政。
2.把全部工作放在为人民办实事上。如有的乡镇人大主席把自己日常工作的主要精力，放在调节民事纠纷、处理民政救济等所谓“实事”上。结果是放弃了宪法法律赋予乡镇人大的职权，丢了西瓜捡芝麻。
3.把工作立足点放在为政府排忧解难上，结果使自己陷入事务圈，甚至置身于为政府干事的矛盾焦点，处于吃力不讨好、既失职又越权的“两难”境地。种了别人的地，荒了自己的田。
4.不注重工作实效，为开展活动而活动。如有的乡镇人大，今天组织代表视察，明天组织代表座谈，但视察完了就完了，座谈完了没有一个结果，没有形成代表视察报告，没有形成代表的议案、建议，把手段变成了目的。辛辛苦苦但无成效。
必须明确，依法行使宪法、法律赋予乡镇人大的职权，是我们工作的出发点和落脚点。为了实现乡镇人大工作的目标，必须处理好大事与小事的关系、人大与同级党委的关系、乡镇人大与同级政府的关系。彭真同志说得好，人大对重大原则问题，该管就管，人大工作切忌事无巨细，眉毛胡子一把抓，更忌舍本逐末丢西瓜捡芝麻。但这并不等于说，任何具体事项，人大都不应该去管。人民群众普遍关心的热点难点问题，人大就应该具体介入，但要注意具体抓法。应组织代表督促乡镇政府去做、去落实，而不是代替政府去做，成为第二政府或者把人大当作乡镇政府的一个部门。可以围绕乡镇的中心工作以及代表建议办理工作尤其涉及农村安全饮水、道路交通、教育资源均衡、危房改造、生活垃圾处理等民生问题，组织代表开展调研和视察活动，为当地社会和经济发展建言献策，督促政府部门改进工作。