第5章 人民代表大会制度(5)

十六、为什么要制定和修改省级乡镇人民代表大会工作地方性法规？

宪法、地方组织法等法律对地方各级人民代表大会工作作了原则性的规定。但由于乡镇人民代表大会的特殊性，有些内容需要根据本地实际进行细化。从1988年开始，全国各省级人大常委会，相继制定颁布了本地区的乡镇人民代表大会工作条例，并经过了多次修改。乡镇人大工作条例实施以来，对规范各地的乡镇人大工作、推进地方民主政治、加强基层政权建设发挥了重要作用。为了加强基层政权建设，进一步加强和推动乡镇人大工作，2015年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，全国人大常委会于2015年9月15日和2017年6月19日，两次召开了乡镇人大工作会议。与此相适应，2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议，通过了修改地方组织法、选举法和代表法的决定。为深入贯彻落实中央文件以及全国人大常委会两次有关乡镇人大工作会议精神，做好新形势下各地乡镇人大工作，将省级乡镇人大工作地方性法规与修正后的地方组织法、选举法、代表法三部法律保持一致，同时将本地乡镇人大工作近年来的基本做法和经验上升为地方性法规，各省级人大常委会又于2016年以来，对本省、自治区、直辖市乡镇人大工作地方性法规进行修订。这一轮修订工作的特点是，突出了重点，缺什么补什么；注重可行，做什么写什么。修改后的省级乡镇人大工作地方性法规，普遍明确了“一权两责”，即三个明确。

1.进一步明确了乡镇人大的职权，细化了乡镇人代会的内容、会议次数和会期，特别是对乡镇人大行使重大事项决定权进行了原则界定，使乡镇人大的决定权具有针对性、具体性和可操作性。

2.进一步明确了乡镇人大主席团的工作职责和工作方式，特别是规范了乡镇人大主席团在本级人民代表大会会议期间和闭会期间的职责，使乡镇人大主席团的性质和地位及作用更加明晰，更具程序性。

3.进一步明确了乡镇人大主席、副主席的职责，特别是规范了乡镇人大设置副主席、配备专门人员从事乡镇人大工作，使乡镇人大工作目标更加明确，职责更加清晰、程序更加完善。目的是解决乡镇人大工作无人干，无事干，会上干，会后散的问题。因此，修改后的省级乡镇人大工作地方性法规的颁布，对于进一步推动各地乡镇人大工作、加强乡镇人大建设，保障人民当家作主，发挥基层国家权力机关的作用，具有十分重要的意义。

十七、省级乡镇人民代表大会工作地方性法规规定了哪些内容？

从所有省级乡镇人大地方性法规内容上看，都根据地方组织法、代表法和选举法，结合本地实际，大体上规定了以下内容。

1.第一章总则。

（1）明确了立法目的。为推进地方民主政治，加强基层政权建设，规范本省乡镇人大工作。

（2）明确了立法依据。根据宪法和有关法律的规定，结合本省实际，制定本条例。

（3）明确了乡镇人民代表大会的性质和定位。乡镇人民代表大会是基层地方国家权力机关，由选民依法直接选举的代表组成，对选民负责，接受选民监督。

（4）乡镇人民代表大会任期。乡镇人民代表大会每届任期五年。

（5）明确了乡镇人民代表大会工作原则。乡镇人民代表大会及其主席团实行民主集中制原则。

（6）明确了乡镇人民代表大会工作经费。乡镇人民代表大会工作经费和代表活动经费，应当列入本级财政预算，专款专用。

2.第二章关于乡镇人民代表大会的规定。

（1）明确了乡镇人民代表大会职权。乡镇人民代表大会行使下列职权：（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规、地方性法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的遵守和执行；（二）依法讨论决定本行政区域内加强民主法治建设的重大措施以及区域发展总体规划、城镇建设、重大民生工程、重大建设项目等，在职权范围内通过和发布决议；（三）根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；（四）审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告，监督本级预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级决算，撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令；（五）决定本行政区域内的民政工作的实施计划；（六）选举本级人民代表大会主席、副主席；（七）选举乡长、副乡长，镇长、副镇长；（八）听取、审查乡镇人民代表大会主席团工作报告；（九）听取、审查乡镇人民政府工作报告；（十）撤销乡镇人民政府不适当的决定和命令；（十一）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（十二）保护各种经济组织的合法权益；（十三）保障少数民族的权利；（十四）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。少数民族聚居的乡镇人民代表大会在行使职权时，应当采取适合民族特点的具体措施。

（2）明确了乡镇人民代表大会会期。乡镇人民代表大会会议一般每年举行二次。无选举事项时，会期不少于一天，有选举事项时，会期适当增加。经五分之一以上代表提议，乡镇人大主席团可以临时召集乡镇人民代表大会会议。

（3）明确了出席乡镇人民代表大会会议的代表人数。乡镇人民代表大会举行会议时，须有三分之二以上代表出席。

（4）明确了乡镇人民代表大会每届第一次会议召开的时间和召集者。乡镇人民代表大会每届第一次会议，在本届人民代表大会代表选举完成后的二个月内，由上次人民代表大会主席团召集。

（5）明确了乡镇人民代表大会每次会议举行预备会议的基本工作。乡镇人民代表大会每次会议举行预备会议，从本级代表中选举主席团，由主席团主持会议，通过大会的议程和其他准备事项的决定。

（6）明确了乡镇人民代表大会会议的列席人员。乡镇人民代表大会举行会议时，不是本级人民代表大会代表的乡镇人民政府领导人员可以列席会议。

（7）明确了乡镇人民代表大会举行会议时提出议案的机构、法定代表人数、处理办法。一是乡镇人民代表大会举行会议时，主席团、本级人民政府可以向代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定提交人民代表大会会议审议。二是乡镇人民代表大会代表五人以上联名，可以向乡镇人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程。主席团决定不作为议案处理的，可以作为代表建议、批评和意见处理。三是列入会议议程的议案，在交付大会表决前，提案人要求撤回的，经主席团同意，会议对该项议案的审议即行终止。

（8）明确了乡镇人民代表大会会议期间的专门临时性机构。乡镇人民代表大会召开会议期间，可以设立议案审查委员会、预算审查委员会，在主席团的领导下开展工作，提出审查意见。委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主席团在本届人民代表大会代表中提名，提交本级人民代表大会预备会议通过。

（9）明确了选举和通过方式。乡镇人民代表大会会议进行选举和通过决议、决定，须经全体代表的过半数通过。

（10）明确了乡镇国家机关领导人员的人选提名方式。一是乡镇人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人员的人选，由本级人民代表大会主席团或者代表依照本条例规定联合提名；二是乡镇人民代表大会代表十人以上书面联名，可以提出本级人民代表大会主席、副主席，人民政府领导人员的候选人，并有权对本级人民代表大会主席团和代表依法提出的上述人选提出意见；三是不同选区选出的代表可以酝酿、联合提出候选人。

（11）明确了对候选人人数的要求。主席团提名的候选人人数，代表十人以上书面联名的候选人人数，均不得超过应选名额。

（12）明确了介绍所提名的候选人的情况的要求。提名人应当如实介绍所提名的候选人的情况。

（13）明确了差额选举的比例要求。一是乡镇人民代表大会主席，人民政府正职领导人员的候选人数一般应多一人，进行差额选举；二是如果提名的候选人只有一人，也可以等额选举。乡镇人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人，由乡镇人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数，进行差额选举。如果提名的候选人数符合选举办法中规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。如果提名的候选人数超过选举办法中规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行预选，根据在预选中得票多少的顺序，按照选举办法规定的差额数，确定正式候选人名单，进行选举。

（14）明确了选举投票方式。选举采用无记名投票方式。代表对于确定的候选人可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何代表或者选民，也可以弃权。

（15）明确了候选人当选的确定方式。乡镇人民代表大会选举人民代表大会主席、副主席和人民政府领导人员，获得过半数选票的候选人人数超过应选名额时，以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时，应当就票数相等的人再次投票，以得票多的当选。

（16）明确了对另行选举的规定。获得过半数选票的当选人数少于应选名额时，不足的名额另行选举。另行选举时，可以根据在第一次投票时得票多少的顺序确定候选人，也可以依照本条例规定的程序另行提名、确定候选人。经乡镇人民代表大会决定，不足名额的另行选举可以在本次人民代表大会会议上进行，也可以在下一次人民代表大会会议上进行。另行选举乡镇人民代表大会副主席和乡镇人民政府副职领导人时，依照本条例第十四条的规定，确定差额数，进行差额选举。

（17）明确了补选的方式。乡镇人民代表大会补选人民代表大会主席、副主席和乡镇人民政府领导人员，候选人数可以多于应选人数，也可以同应选人数相等，选举办法由乡镇人民代表大会决定。

（18）明确了罢免案的提出及处理程序。一是乡镇人民代表大会举行会议的时候，主席团或者五分之一以上代表联名，可以提出对人民代表大会主席、副主席，乡镇人民政府领导人员的罢免案，由主席团提请大会审议；二是罢免案应当写明罢免理由；被提出罢免的人员有权在主席团会议或者大会全体会议上提出申辩意见，或者书面提出申辩意见。在主席团会议上提出的申辩意见或者书面提出的申辩意见，由主席团印发会议。

（19）明确了国家机关领导人员辞职的程序。乡镇人民代表大会主席、副主席，乡镇人民政府领导人员，可以向乡镇人民代表大会提出辞职，由大会决定是否接受辞职。

（20）明确了代表提出质询案及处理的程序。一是乡镇人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上书面联名可以提出对乡镇人民政府的质询案。二是质询案必须写明质询对象、质询的问题和内容。三是质询案由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议上口头或者书面答复。在主席团会议上答复的，提质询案的代表有权列席会议、发表意见；主席团认为必要的时候，可以将答复质询案的情况报告印发会议。四是质询案以口头答复的，应当由受质询机关负责人到会答复；质询案以书面答复的，应当由受质询机关的负责人签署，由主席团印发会议或者印发提质询案的代表。

（21）明确了代表小组及其活动方式。有乡镇人民代表大会代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组，在闭会期间依法开展代表小组活动。

3.第三章关于乡镇人民代表大会主席团的规定。

（1）明确了乡镇人民代表大会主席团组成及产生。一是乡镇人民代表大会主席团一般由七人至十五人组成，应当有一定比例的一线代表。主席团名单草案由上次人民代表大会主席团提出，在预备会议上表决通过；二是民族乡人民代表大会主席团应当有一定比例的本民族代表。

（2）明确了乡镇人民代表大会主席团负责召集下一次人民代表大会会议的工作。乡镇人民代表大会主席团负责召集下一次人民代表大会会议，确定会议召开日期，拟定会议议程草案；提出会议主席团、乡镇人民代表大会每届第一次会议设立的代表资格审查委员会、议案审查委员会和预算审查委员会名单草案，决定列席会议单位和人员；审议拟提请本级人民代表大会审议的乡镇人民代表大会主席团工作报告稿。