三、农地流转中农民权益保障的风险管理机制创新
（一）创新风险管理机制，保障农民土地承包经营权
公共物品理论表明，当一种资源缺乏明晰的产权的时候，该资源将会变成公共池塘资源，公地悲剧的发生是其必然的结果。[1]因此，要保障农民在土地承包经营权流转中的自主权利，前提是要对农村土地确权、登记、颁证，关键要明确农民集体的成立要件与合法要件等，清晰界定集体所有权和农民经营权的产权关系，才能使农民的土地经营权由虚变实，避免出现部分基层干部借集体之名虚化农民在集体土地所有权处置中的主体地位与利益表达权，避免在农地流转中出现农民集体的被代表现象。只有农民经营主体地位更加明确，并实现身份权向财产权的转变，为生产要素自由流动创造条件，实现真正意义上的还权赋能，才能更好地规避传统农地流转方式所带来的农民权益流失和社会管理风险。[2]
以实施流转合同制和备案制为重点，规范流转行为，真正以书面合同的形式保障农民土地承包经营权，使农民维权有证、通过流转确实改善生活水平，从而坚定农民流转的意愿和信念，实现以农民为出发点和落脚点的现代农业可持续发展和农村和谐稳定。一方面，按照农村土地流转合同示范样本，结合本区域的实际，指导流转双方签订规范性合同文本，报发包方和乡（镇）农经管理机构备案。另一方面，乡镇农村土地承包管理机构应建立“一社一册、一户一页、一地一格”的土地流转台账，对流转合同及有关资料进行归档并妥善保管。建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况，对以转包、出租或其他方式流转的要及时办理相关备案登记，以转让、互换方式流转的要及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更手续。
各级人民政府成立土地流转督导组，定期和不定期对本地区土地流转情况进行督导检查，并对检查中发现的问题予以跟踪督办。对违反依法、自愿、有偿和“三个不得”原则，对于农地流转中的法律法规政策执行变形和不作为、强迫农民流转承包地和改变土地用途、侵害农民土地承包权益的行为，有关部门要依法给予处罚。加强实地调研和政策执行度监督，强化政府的诚信度和公信力，使农民切身体会到服务型政府真正造福于民的责任感。
首先，尽快建立健全乡镇农村经营管理工作机构，由基层农村经营管理工作机构承担土地承包经营权流转服务工作。其次，进一步加强农业经济管理机构和队伍建设，强化农业经济部门工作职能，建立健全职能明确、权责一致的农业经济行政管理体制，充分发挥农业经济管理机构行政执法、行政管理、行政监督的职能作用，不断提高服务水平。最后，加强对基层机构和队伍的组织领导工作，组织农地流转的基层工作人员进行交流学习和培训，有效强化基层队伍为农民服务的意识，保证农民的土地承包经营权得到充分的尊重。
（二）综合市场、金融、法律、财政等手段，保障农民的土地收益权
政府要积极引导政策性金融机构或者依法成立的农村土地银行，专营农民土地承包经营权存贷业务。农民将个人分散的、小块的、产权明晰的土地承包经营权存入银行，以利息方式获得租金，以规避土地流转中租金延误、拖欠等现象；银行将农户散存的土地承包经营权以集约化、规模化的借贷形式转贷给企业或者个人，以借贷利息方式获得租金，以存贷利息差获取自身发展所需资金。政府授权上述金融机构，在办理存贷业务的同时，按一定比例向办理土地承包经营权借贷业务的企业业主和农民收取一定数额的资金作为风险保障金基金（可由政府财政补贴部分资金），用于防范企业业主因自然灾害、经营问题或者不可预知的主客观因素造成重大损失无法履行合约不能按时偿还借贷利息的风险，充分保障农民的土地收益权。
丰富和完善土地流转相关的法律法规，规范农地流转合同签订程序。相关部门要尽快出台规范土地流转交易过程的程序性法律法规，以土地流转过程尤其是流转合同签订全过程的程序合法，来保障农民的合法权益不受侵害。在土地流转合同签订时，必须以书面和口头两种形式一并告知农民该土地流转合同的权利义务条款、流转土地的总面积、流转方式、期限、租金收入明细、租金给付方式、违约责任及其他应该写入合同并告知当事人的事项等内容。在农民在充分理解、认同合同全部条款的前提下，自愿、直接地与企业业主签订流转合同，村委会、村组不得代签、代按手印；如确实需要代签，必须由农民出具书面委托书或者由农民口头委托，村委会、村组与农民签订具有法律效力的书面委托书。原则上，同村、同组农民签订的合同除特别约定的事项外，大体上需保持合同要件一致，不能差别对待，尤其是流转土地的价格不应存在明显的、不合理的差异。流转合同签订后，由农民持有合同原件，村委会、村组、乡政府以合同复印件存档。以此防范村委会、村组部分人为谋求个人利益而损害大多数农民利益的行为，保障农民的土地收益权。
土地流转服务工作属公益性质，政府应设立专项资金，进一步加大公共财政转移支付力度，确保土地流转服务机构的工作经费，从根源上解决村委会、村组以工作经费为由抽取农民土地流转租金提成的问题。此外，还应加大对村干部的培训，强化其法律意识和责任意识，提升土地流转服务工作水平，促进农地流转进一步发展，不断提高土地流转的效率和效益，实现农民持续增收，从而保障农民的土地收益权。
（三）规范合同管理，完善司法救济制度，保障农民司法救济权
集体经济合同的规范管理是促进土地流转市场发展和保障农民司法救济权的关键，应贯彻到土地流转的各个环节。重视农地流转合同签订的指导工作，引导农民在平等互利、协商一致的基础上，签订统一规范的书面合同文本。土地承包经营权流转合同包含较清楚的流转意愿表达、有效的实现方式，转包、互换、出租的期限，土地名称、坐落、面积、用途、价款及支付方式、双方应履行的权利、义务、违约责任。合同制管理能明确农民的流转主体地位，将农民的土地产权纳入法律保护的范畴。
一是各级政府要设立适合当地情况的土地纠纷仲裁委员会，发挥纠纷仲裁作用。鉴于农民受教育水平低，缺乏基本法律素养，以及农村交通不便和农民处于弱势地位等因素，仲裁组织必须按照符合当地情况、适合农民特点、便于农民仲裁请求的处理来成立。仲裁组织要秉持公正、迅速、专业的原则，有效地保护农民权益。二是加强法治宣传教育，普及法律教育，提高农民的法律意识，克服其畏讼、惧讼心理，使其懂得在权益受到侵害时用法律武器来保护自己。三是畅通司法救济道路，降低诉讼成本，简化仲裁和诉讼程序，扫清司法障碍，保证农民打得起官司、打得赢官司、无钱也能打官司，多途径维护农民土地流转权益。
（四）转变政府角色、紧抓公共服务、推进土地确权，保护农民农地处分权
作为村民自我服务的基层群众性组织，村委会首先要为村民提供更好的公共服务，回归其基层群众自治组织的本质。一是及时解答农户在土地流转过程中提出的各种问题，指导流转合同的订立。二是在没有土地流转服务组织的地区，村委会应建立土地流转的信息档案，主动收集各种转出和转入信息并及时予以公布，使农户和土地流入方都有充分的信息来源，以利于农户充分行使其对自身土地的处分权。三要为土地流转提供一定的中介协调服务。农户和土地流入方在商谈土地流转事宜时，可能会因土地流转的方式、期限、价格等问题而无法达成流转协议，因此需要必要的中介协调服务。村委会应中介协调，以便尽可能使流转双方在充分协商的基础上达成流转协议，以此保护农民的合法权利，避免一些不必要的纠纷。
一是在没有进行确权颁证的地区要积极启动农村土地确权的宣传动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、颁证、合同签署与耕保金发放等工作程序。二是明确现有农村土地的权属问题，明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权。三是在土地确权过程中，要向村民公布相关的法律、法规和政策文件，为广大村民全程提供法律顾问。四是对最终确权的土地数据必须张榜公布，接受全体村民的监督，并得到全体村民的确认，以保证数据的准确性。五是要有足够的财政投入，使基层政府有能力承担这项耗时耗力且庞大的复杂系统工作，推动确权工作的有效开展，以更好地在土地流转中保护农民的农地处分权。只有这样，才能明确农民集体、农民个体与土地长期稳定的产权关系，明确各自权利义务，做到地、账、证、合同与耕保金发放面积的五个一致，最终形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度。[3]
（五）完善农地流转服务机制，保障农民民主管理权
鼓励非营利组织参与到农地流转活动中去，为农地流转提供专业服务，充分发挥非营利组织在农地流转供需双方之间的服务作用。以信息宣传为主要服务内容，定时定量地开展教育活动。信息宣传服务内容主要包括农地流转相关法律咨询服务、农地流转相关政策咨询服务、流转土地市场价值咨询服务、流转土地测量咨询服务、农地流转相关程序咨询服务、农地流转合同建立咨询服务以及相关手续的效力咨询服务等。教育活动主要围绕土地流转中农民享有的权益、土地流转中农民权益弱化以及流失的保护措施、土地流转中存在的风险以及可能滋生的社会风险等内容开展。通过非营利组织灵活发挥作用，在土地流转过程中保障农民的知情权。
在现有土地流转县、镇、村三级工作网络构筑的信息平台基础上，建立县级土地流转服务中心，提供土地流转交易平台，开展土地流转信息发布、地价评估、合同签订和法律政策咨询等工作，促使各乡镇土地流转供求相对集中，实现集中竞价、有偿交易，提高土地资源的流动性，形成规范化的土地流转价格机制。在乡镇设立土地流转交易大厅，以土地交易信息系统为技术支撑，以县级土地流转服务中心确定的政府指导价格为基准，汇总并统一发布土地流转信息，促进农地流转双方在充分协商的基础上确定土地流转价格，自由、自愿交易，充分保障农民的土地流转参与权。
注释
[1]参见刘双良、孙钰、马安胜：《论农村集体建设用地流转与农民权益保护》，载《甘肃社会科学》，2009（4）。
[2]参见衡霞：《农地流转中的社会管理体制障碍与创新》，载《云南社会科学》，2012（2）。
[3]参见姜晓萍、衡霞：《农村土地使用权流转中农民权利保障机制研究》，载《政治学研究》，2011（6）。
参考文献
[1]于建嵘.土地问题已成为农民维权抗争的焦点.调研世界，2005（3）
[2]衡霞.农业产业化经营风险防范机制研究——以资阳市“六方合作机制”为例.成都：四川大学出版社，2011
[3]许恒周，曲福田.农村土地流转与农民权益保障.农村经济，2007（4）
[4]党国英.深化土地制度改革不可久拖不决.国土资源，2008（1）
[5]［德］西美尔.货币哲学.北京：华夏出版社，2002
[6]刘双良，孙钰，马安胜.论农村集体建设用地流转与农民权益保护.甘肃社会科学，2009（4）
[7]衡霞.农地流转中的社会管理体制障碍与创新.云南社会科学，2012（2）
[8]姜晓萍，衡霞.农村土地使用权流转中农民权利保障机制研究.政治学研究，2011（6）