二、四川省农地流转风险中农民权益流失的具体表现与风险评估
（一）农地流转中农民权益流失的具体表现
自1978年以来，我国的农村耕地基本承包到户，部分地方进行了确权颁证，使农民对农村土地的承包经营权（经营、收益、处分等权利）固化。但是，我们在成都、德阳、南充等地调研中发现，土地流转的随意性和不稳定性比较明显，有20%的农民明确表示没有签订合同，有12%的农民不清楚自己的土地是否签订了合同，即使多数人知道有合同这件事，但却不明白究竟谁跟谁签订了合同（见图4）。崇州市有位镇干部认为确权颁证可以减少农地流转纠纷，但山区地方的某乡镇副书记对农村土地确权颁证的理解却是：“拿不拿证有什么区别？不拿证一样是承包了那块土地，拿证也只是承包了那块土地，如果政府要求流转或征用，即使有土地证也等于零……”相关研究表明，由政府出面流转的农地约为40%，由村社出面流转的农地约为55%，农地流转主体恰恰是基层政府和村集体而不是农民。[1]显然，“当法律不能清晰界定权利边界，或者界定之后又不能维护这种界定的有效性，实际的政治力量就要发生作用。这其中最大的问题是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到侵害”[2]。
图4 农民对流转合同的知晓程度
在政府主导农地流转模式下，土地流转价格通常由基层政府或村委会、村组跳过农民直接与业主商定，农民对此几乎没有发言权或意见表达流于形式。部分地方政府为了加快土地流转效率，直接替业主预先支付农民1～3年租金。这种现象在各类二级城市所在城关镇或区位优势明显的乡镇较为普遍。然而，三年以后，部分业主经营不善，致使农民收不到租金，如西充县某乡镇；或是流转土地丢荒或土地用途改变，农民收回土地难以复耕，农民流转土地的收益权被严重弱化，如德阳市某乡镇。
在公司+农户模式中，由于政府信用，再加上农户自身的一些不足，如文化程度低、法律知识缺乏、盲目从众、对流转合同约束作用的重视程度不够等因素，企业在签订及履行合同时常常与村组结盟，搬罾镇的部分农民就是这样认为的。非法的提成行为使农民本就微薄的租金收入再次被变相侵占，严重弱化了农民的收益权。
近年来，党中央出台了一系列惠农政策，直接提升了农村土地的价值内涵，在农民种地生产积极性高涨的同时，农村土地承包中的深层次矛盾和问题逐渐显露出来，农村土地承包上访案件逐年上升。当农地流转纠纷发生后，农民首先要找的裁判员是政府，而不是仲裁机构或者诉诸法律（见图5）。调研显示，85.7%的农民不会选择法律形式解决土地流转纠纷。农民人大代表大都是农村的精英，他们大多选择外出就业，很难及时准确地反映农民的利益诉求。这样，农民利益诉求的表达，在某种程度上取决于地方官员和村干部的道德意识与法律意识。在农民土地权益救济权流失的情况下，农民要么默默忍受，要么采取集体行动，导致群体性事件发生。
图5 土地权益救济形式
由于村集体作为土地使用权流转的推动主体，取代了农户作为土地流转主体的地位，从而侵害了农户的土地处分权，出现了一些强制土地流转和克扣农民土地流转收益的事情，侵害了农民土地使用权和收益权，使得农民的土地处分权在农地使用权流转中流失。笔者调研发现，有65.2%的村民表示，农地流转与否的决策权并不属于他们。集体建设用地流转方面也存在同样的情况。权利代理人的意志越位，真正的权利主体被虚化。农民集体土地处分权的流失，不仅是土地承包经营权和收益处分权的流失，还有代际权益的流失，这也是农村土地群体性事件的重要根源之一。
其一，知情权弱化。调研显示，仅有18%的农民对土地流转相关法律法规、政策、流转程序、流转合同、纠纷处理办法等有所了解，而相关信息基本来源于电视新闻、时政报纸和内部消息；而90%的村干部认为，土地流转是农民自己的事，政策法规即使宣传了，农村也没人能懂。事实上，部分基层干部正是利用信息不对称的现状，实施了损害农民权益的行为。
其二，参与权弱化。部分村委会和村集体小组在土地流转决策前并未召开村民大会听取村民意见，以“虚拟产权主体”的名义单方面作出土地流转决策，强迫农户放弃承包权或改变承包合同，甚至出现村委会或村集体小组安排人替农民代签、代按手印等违法现象，严重破坏了农民在集体土地使用权转让决策过程中的参与权。
（二）农地流转中农民权益流失的风险评估
农村土地大量流转后，农民缺乏转移就业技能和文化素质较低，难以完成职业转型，导致很多村庄既是“空心村”又是“失业村”。在城乡均等化公共服务体系尚未健全的情况下，土地流转之后，农民短期内有可能实现小康，但教育、医疗、养老等刚性支出使农民的这种小康具有不可持续性，再次贫困具有不可逆性。有调查显示，1996—2007年的十年时间里，农民人均收入增加了5.5%，城乡居民收入差距仍有持续扩大的趋势。不可否认，部分农民因合理使用流转资金而发家致富，但更多的农民却因为文化水平较低而制约了其资金增值能力，长期发展下去，必然会在农民内部造成贫富分化。从目前国家对农业规模经营的扶持力度和地方打捆使用涉农项目资金的实际来看，获得资金支持的多为大业主，收入提高者也是大业主而不是农民，农村贫富分化加剧。
新农村建设不仅是建新房、穿新衣、发展旅游观光业，更要培养农民成为有理想、有文化、懂技术、会经营的新农民，使农民成为新时代的主人，成为新农村建设的主力军。然而，在现有农地流转的政府主导模式下，一味强调工商业资本的入驻，使新农村建设偏离初衷。一方面，农民不再关注农业。在农村土地产权主体虚置背景下，基层政府习惯于为民做主，使得农民第一关心的问题是土地流转收益，第二关心的问题仍然是土地流转收益（见图6），土地使用性质、土地再生产能力等则是农民较少关注的问题。另一方面，在收入十年倍增计划指引下，纯粹依靠统计数字游戏来实现的可能性越来越小，因而地方政府更倾向于在农村引进工商业资本，发展养殖业、种植经济作物、发展观光农业等，在农村建起了高楼，看起来更像城市。但农村的“新城”里除了老弱妇孺外，并没有更多的有理想、有文化、懂技术、会经营的新农民留下，新农村是政府的新农村而不是农民的新农村，这势必影响社会主义新农村建设的可持续性。
图6 农地流转后农民最为关心的问题
“信任问题伴随着人类社会生活的始终，并渗透在社会生活的各个领域。离开了人们之间的一般信任，社会自身将变成一盘散沙。”[3]基层政权与农民的信任关系是国家与农民关系的重要前提，是公共政策和社会治理有效执行的社会基础。目前我国农地流转是目标责任制和压力型体制下的土地流转，基层政府更多地考量政治与经济上的奖励，较少注重提升土地流转的公共服务能力，使基层政权更加“悬浮化”。都江堰某村由于退耕还林或者借联建名义改变耕地用途，部分农民的生活水平确实逐步下降；德阳某镇因土地征用、工业租用、农业用途流转等，出现租金不到位、环境污染等问题，长期得不到解决，农民逐渐质疑政府的诚信和公信力，对后续政策的认同度降低。当土地流转纠纷出现时，农民往往因基层政府在合约签订时的“背书”而寻求政府帮助，一旦没有得到及时、有效的解决，农民将一致认为，基层政府与村委会和业主存在利益关联，从而失去对社会公平正义的信任。
在农村许多地区，村集体组织单方面签订或解除土地承包合同，用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权、改变承包合同、流转土地，使得农民对土地的自愿处置权被代表，土地物权虚化。这种多数对少数的专政，极容易诱发农民间的冲突，也容易诱发农民个体与村社集体之间的争端和纠纷，一旦有人煽动，群体性事件一触即发。尤其是外出务工农民返乡期间，频频因土地问题聚众闹事，加剧了村民与基层政府的对立情绪，为群体性事件的发生埋下隐患。根据相关法律法规的规定，农民在自身合法权益受到侵害时，可以通过仲裁或者诉讼来维护自身合法权益。但是，农民维权机制不健全、权利救济渠道狭窄或不畅通、救济程序复杂等，使农民的维权之路举步维艰。此时，农民群体作为社会重要组成部分所拥有的共享改革发展成果的社会权益得不到保障，受害者本人及广大农民群众将失去对整个社会公平正义的信任。救济权的缺失导致农民遇到任何问题都找政府，把小问题扩大化，是干群关系紧张、农村群体性事件多发的根源之一。
农村土地因各种原因流转后，农民面临失地、失业和失保的困境，农民的生活压力渐增、发展改善自我的动力渐减，农民辛勤劳动、改善自我和劳动创造价值的优良信念动摇，甚至可能将精神世界寄托于邪教。我省某平坝二级城市郊区部分流转农民整天无所事事，或以居民小区为据点传授法轮功，或形成社会福利保障诉求的“集体组织”冲击当地企业和基层政府，影响了社会的和谐稳定。农地流转是增加农民收入、发展现代农业的重要举措，却因经营承包权、收益权、处分权等的缺失，导致了对立的干群关系、严重的贫富差距，加剧了贫仇富、民仇官的社会心理，部分极端者甚至采取抢劫、偷盗、破坏公共安全等行为来宣泄他们心中的不满，对经济的平稳发展和社会的和谐稳定造成了严重的消极影响。农地流转越来越普遍，很多少数民族地区的农村土地也加入到流转大军中，民主管理权的弱化容易加深少数民族地区群众对当地基层政府和村集体组织的仇视心理，导致民族纠纷和民族矛盾，破坏全社会的稳定和谐。
注释
[1]参见许恒周、曲福田：《农村土地流转与农民权益保障》，载《农村经济》，2007（4）。
[2]党国英：《深化土地制度改革不可久拖不决》，载《国土资源》，2008（1）。
[3]［德］西美尔：《货币哲学》，134页，北京，华夏出版社，2002。