一、四川省农地流转风险中的农民权益保障现状
（一）四川省农地流转现状
截至2012年年底，四川全省家庭承包耕地流转总面积1195.8万亩，占家庭承包耕地总面积的20.5%，涉及农户329.3万户，其中合同流转面积646.5万亩，占耕地流转总面积的54.1%，批准实施城乡建设用地增减挂钩试点49.61万亩，已完成7.35万亩。截至2012年年底，全省共有1885万户承包了农村集体土地，全省已有577个试点组基本完成确权登记，确权面积比原承包面积增长25.5%。农地流转仍以转包和出租为主要流转方式；流转去向仍以农户间的流转为主，农户间流转达622.8万亩；农民专业合作社优势逐步显现；专业性适度规模呈快速发展态势，全省耕地流转10亩以上的达746.7万亩，创造了土地股份合作、业主租赁、互换重组等多种模式。
从流转形式上分析，四川省农民承包地主要以转包和出租的形式流转，另外还有转让、互换、股份合作及其他形式的流转等流转方式。农地流转方式的多样性，一定程度上表明农民土地承包经营权得到尊重（见表1）。
表1 家庭承包耕地流转情况 单位：亩
从流转去向上分析，四川省农民承包地主要农户间流转为主要流转去向，并呈现出逐步发展的态势，另外还有流入专业合作社、企业及其他主体等流转去向。流转去向的多元化，在一定程度上表明农民土地承包经营权涉及的利益关系日趋复杂化（见图1）。
图1 农地流转类型
从流转行为的规范形式看，以口头约定和书面合同形式规范农地流转行为的仅有37%；同时签订流转合同的耕地流转面积逐步增长，但是在家庭承包耕地流转总面积中所占比例并不大。这说明，四川省农民土地承包经营权的规范性有待加强，以求尽快使农民的土地承包经营权的履行和维护有法可依、有章可循。
从流转后土地功能和用途来看，流转用于种植粮食作物的面积占家庭承包耕地流转总面积的比例不到50%，并且呈现逐步减小的趋势，“非粮化”趋势加重（见图2）。这表明，农民的土地承包经营权流转后，可能面临土地用途的改变或者土地被不合理开发使用的问题。
图2 农地流转后的主要用途
（二）四川省农地流转中存在的风险
农村土地名义上归集体所有，但在实际使用过程中，集体所有的产权是虚置的，农民对土地的权益局限于耕种权、部分收益权和少量处置权。一方面，村集体是有限地域范围内农民个体的集合，个体将私有产权集合并委托给集体，集体是个体产权的代表和代言人。但是集体所有并不等于个体所有之和，最后的责任没有可追溯的委托人或代理人，也形成了代言人肆无忌惮地为自己谋取利益的动因，降低了清晰产权有效配置资源的效率。另一方面，1998年的《土地法》将农民集体明确界定为乡农民集体、村农民集体和村内两个以上的农业集体经济组织。将农民集体与农业集体经济组织划上等号，事实上混淆了农民集体的内涵。因为在农村许多地区，村民委员会仍然在履行土地产权职能；虽然法律规定了农村土地由集体经济组织所有，但法律又规定了国家在征用时仍需村民小组同意，农民集体这个产权主体仍然是虚拟的。由于土地产权的虚置，农民权益不能得到有效保障，直接影响了土地的利用效率。虽然四川没有出现严重的因土地引发的社会问题，但不可否认的是，各地均不同程度地存在着土地纠纷与冲突，笔者在南充市等地调研时发现多起农民因土地流转问题而在乡镇政府聚集的事件，基层政府主导的农地流转导致干群关系紧张、政府公信力下降，引发了政治风险和社会不稳定。
公司+农户模式是农业现代化的重要途径之一，也是解决农村大量土地闲置的重要手段，但该模式也有一些固有的缺陷，如因农户对合同的认知度和法律知识的熟知度过低而导致合同签订双方地位不平等；合同限定内容不完备，违约赔偿责任不清晰；业主和农户的信息沟通不充分等。调研四川省几个市县参与土地流转的农户发现，签订合同的农户对合同的认知仅仅局限于自己流转土地的亩数，以及土地流转所能获得的收益和支付时间，而对土地流转后的使用方式和潜在风险等知之甚少，这极有可能成为公司侵害农民权益的契约风险。调研发现，农民流转土地的决策依据在很大程度上取决于对村社干部的信任，他们的决策是农地流转的关键因素，手中有无合同也不是关注的焦点，只要能拿到租金即可。因而，在四川省多个市州都由村委会统一保管合同，流转农户手中连复印件也没有，这就为村组干部与流转业主结盟奠定了基础，直接损害了农民的多种权益；同时这也是许多业主不敢增加流转面积、扩大种养殖规模的重要原因之一。
《宪法》第三条提到民主集中制，第六十条、第六十四条提到2/3多数，表明了少数服从多数原则是民主政治的灵魂。事实上，在非政治领域，少数服从多数原则同样广泛适用。面临不同的公域环境，人们都可以平等地发表自己的意见，从而形成了少数与多数两个阵营。不同的阵营代表不同群体的共同利益，在意见分歧时，少数服从多数成为人们共同利益最大化的需要和理性选择的最优结果。但是当少数被迫服从多数后，或多或少会心存不满，毕竟自己的利益受到损失，甚至先期为获得这些利益而投入的成本沉没了。当这种不满积累到一定程度时，就有负面的结果出现，如拉帮结伙、争权夺利，甚至对一些社会事件煽风点火，致使其扩大化，如贵州的瓮安事件、湖北的石首事件等。因而，少数服从多数原则是有适用边界的。河南省南阳市新野县城郊乡孟营村曾在2006年时发生过农村土地调整中少数服从多数行为是违法的判决。笔者在调研过程中发现，类似的案例在四川省也时有发生，只不过没有农户上告或被曝光而已。
四川汶川特大地震后，为了尽快恢复灾区群众的生产生活，部分地方政府出台了农村住房联建等政策，在一定程度上推动了灾后重建工作。但是，部分村镇却出现了农村林地、耕地和集体建设用地流转的用途性质变异，以及侵害农民权益的问题，使农村社会不稳定因素积聚，导致对灾后重建中农地流转的社会风险和市场风险进行有效预防和规避的难度加大。笔者在与都江堰市大观镇茶坪村村民的座谈中了解到，该村很多小组的耕地几乎全部以联建的名义流转了，只有极少部分退耕还林，种上银杏等树木。从短期来看，农民不仅没花一份钱就建好了漂亮的住房，还赚取了高额集体土地转让租金；但从长期来看，巨额资金的降临，加速了农民花费的冲动，在没有耕地也没有集体经济的情况下，这些农民将很快陷入进一步发展的困境。笔者在调研中发现，灾后重建中的农地流转，更多的是村干部与联建户或其他业主签订合同，缺乏规范化的流转市场和标准化的流转规则，也没有第三方组织作为中介对土地流转相关手续（如合同）进行登记和备案。另外，一些灾后重建地区，为了配合援建，地方政府盲目地大规模流转农地，引进了一些不适合当地发展模式的农业或工业，加大了基层政府与流转农户间的矛盾。工商企业利用土地流转套取国家项目资金的客观事实普遍存在，使得土地流转在一定时间段之后常有业主消失的现象，农民长期权益受到损害带来的社会风险无疑是巨大的，这也是部分基层政府目前最为担忧的事情。
（三）四川省农地流转风险中的农民权益保障现状
四川省高度贯彻和严格执行国家层面的关于农地流转的法律、法规、规章和政策等，同时及时制定了四川省层面相关的配套措施，保证了农地流转的规范性，保障了农民权益。具体有《四川省〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施办法》、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》、《四川省人民政府关于认真贯彻实施〈农村土地承包法〉的意见》、《四川省人民政府贯彻落实〈国务院关于深化改革严格土地管理的决定〉的实施意见》等。出台的配套政策有《关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的意见》、《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》等。目前四川省的农地流转及农民权益保障主要是根据《关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的意见》开展具体工作。
《四川省农业厅关于切实做好农户承包地使用权流转过程中农民权益保护工作的通知》指出，要规范土地流转程序，指导土地流转合同的签订。土地流转双方在平等互利的基础上签订书面的土地流转合同，明确双方的权利和义务，乡镇农业承包合同管理机构应对合同的合法性予以审查监督，保护好农民的利益。
《四川省农业厅关于印发〈四川省农村土地使用权流转合同〉（范本）的通知》指出，农户与农业开发业主之间的土地流转，必须按照范本提供的基本内容和格式，结合当地实际和流转土地的类型、用途，增补相应的约定条款，订立正式书面合同，明确流转双方的权利、义务和违约责任。农户和业主之间原来签订的土地流转合同，若不符合法律和政策规定的，应重新签订；不完善的，应当补充和规范；没有签订土地流转合同的，要及时补签。合同范本明确规定农户的权利：按照合同规定收取有关土地流转费，按照合同约定的期限到期收回流转的土地；明确规定受让方的义务：依照合同规定按时足额缴纳土地流转费，对流转土地不得擅自改变用途、不得使其荒芜，对流转的耕地进行有效保护，保证合同到期后能复耕。
《四川省人民政府办公厅关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的意见》指出，土地流转合同须在乡镇农村土地承包管理机构监督下，土地流转双方依法签订。土地流转合同一式五份，流转双方各执一份，发包方、乡镇农村土地承包管理机构和县级农业或林业行政主管部门各备案一份。乡镇农村土地承包管理机构应建立“一社一册、一户一页、一地一格”的土地流转台账，随土地流转信息、土地流转合同及其他规范性流转书面材料等一并整理归档。
《四川省农业厅关于认真贯彻省政府办公厅〈关于进一步规范有序进行农村土地承包经营权流转的意见〉的通知》指出，要全面落实《农村土地承包经营权流转管理办法》的各项规定，推行四川省农业厅已经出台的规范统一的土地流转合同示范文本；要把指导合同签订同开展土地流转法律政策宣传、流转咨询、流转价格评估等多项服务结合起来，指导土地流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立合理的流转关系和利益关系，签订规范的土地流转合同；要积极开展土地流转合同鉴证，对提出鉴证申请的，要及时给予办理，通过合同鉴证，纠正土地流转双方违反法律政策的约定。
四川省从2010年开始已经在全省全面铺开农村集体土地确权登记颁证。在全省的土地确权工作中，以成都市开展的确权工作做法最为典型。成都市以实测面积为基础，做到产权实有面积、台账面积、产权证上的面积、耕保合同上的面积与耕保金发放面积五个一致。成都在具体开展土地确权工作中，摸索出了一套由宣传动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、颁证、合同签署与耕保金发放七个环节组成的工作程序，创造性地开创了被称为“鱼鳞图”的技术手段和被称为“议事会”的机制保障手段，推进了土地确权工作的开展。“鱼鳞图”就是通过人工测绘形成全村土地实测图，由村民确认各自的地块签字并摁上了手印，摁满手印的图纸酷似鱼鳞，故称为“鱼鳞图”（见图3），这一方法经过完善和提升，成为成都农村产权制度改革中普遍应用的技术手段。“议事会”就是由村民按一定比例选出代表，组成村、组两级议事会，自主讨论解决财产确权中的各种问题，较好地保障了农民在土地流转中的权益。正如我们在崇州市调研时，当地镇村干部所说的那样，“以前的农地流转纠纷不断，脑袋都愁大了，现在却非常轻松”。
图3 都江堰市柳街镇鹤鸣村八组权属界线“鱼鳞图”
尽管四川省对农地流转进程中的风险有所控制、农民权益有所保障，但仍然存在一些问题，如专业法律缺位，权益保障力度不够；法律法规交叉矛盾，合同内容不完善；权利义务确定不细致，合同管理不善；确权执行度低，未全面推开等。我们在调研中发现，除了成都市率先完成了土地确权工作外，在四川省其他市、县地区推开土地确权工作的进展缓慢。另外，四川省农业厅经管处提供的《四川省农村土地经营及管理情况统计报表》数据显示，2009年全省颁发的土地承包经营权证份数为17676020份，2010年为17741921份，增长仅为0.4%，而到2011年，颁发的土地承包经营证增长率为0。确权工作推行的缓慢，不仅难以明确界定土地的集体所有权，而且难以明确界定所有农村耕地、山林、建设用地与宅基地的农户使用权或经营权，以及住宅的农户所有权。因此，如果不以确权为基础，贸然推行大规模的土地流转，农民权益很难得到保障，那么由此引发的风险将不可避免。