第四节 “新常态”下的黄三角发展战略选择
一、中国经济进入“新常态”
中国经济发展的奇迹已进入提质增效的“第二季”[1]，正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期叠加的阶段[2]，是遵循经济发展的客观规律与化解多年来积累的深层次矛盾的必经阶段。中国经济由超高速、高速的增长变挡为中高速、中速的增长（见图1—5、图1—6），由要素资源驱动模式转变为集约的创新驱动模式，该模式将成为未来经济的“新常态”。对于发展到中等收入水平的中国来说，经济由高速增长进入中高速增长区间，既是因受国际金融危机的冲击，也与自身发展条件和发展阶段密切相关。一方面，是周期原因，美欧日等主要经济体复苏进程迟缓、新兴市场国家经济增长明显减速，使我国经济饱受困难与下行压力；但是另一方面，更主要的是结构原因，经济体自身的要素条件和资源禀赋等发生了重大变化[3]，这正是中国经济增速进入“新常态”的内在根源。
图1—5 2009—2013年国内生产总值及增长速度
图1—6 规模以上工业增加值同比增长速度
新常态要求经济发展质量上台阶。中国近些年的经济高速增长主要归因于要素投入、技术进步以及制度供给。要素的高投入所起的作用较大，但是技术进步和制度供给今后将越来越起到关键性的作用。要素投入的增加只有在技术进步和良好的制度环境下才能推动经济的持续增长，技术进步与制度创新是完善经济资源配置格局和提升配置效率的关键变量。更加注重“创新驱动”与“制度变迁”和物质资本的融合，是今后经济持续增长的保证。环境作为一种驱动发展的重要要素，没有真正显示其价值，导致环境恶化，环境驱动经济发展的模式必须得到矫正，新常态下要素投入和能耗污染较少的服务业将脱颖而出，产业结构将不断优化。
新常态要求调控创新。新常态下必须创新宏观调控思路和方式，不搞强刺激、大调整，而是坚持区间调控，调控定力更强；不搞“大水漫灌”，而是坚持定向调控，抓住经济结构中的关键领域和薄弱环节“喷灌”“滴灌”，调控发力更准；不搞头痛医头、脚痛医脚，而是坚持“统筹调控”，统筹稳增长、促改革、调结构、惠民生，通盘考虑应对经济下行压力与促进经济提质增效，调控效力更久。“调控创新”，正成为中国经济巨轮的新舵盘。[4]做好顶层设计，依法进行调控。
新常态更加依靠改革红利。加大简政放权力度，加快财税改革、价格改革、国企改革等重点领域改革。只有“全面改革”才能成为中国经济巨轮的新动力。以市场化为导向，正确处理政府与市场的关系，促进所有制结构优化，减少政府产业投资冲动，推进国有经济战略性调整，逐步建立和完善国有企业从市场退出的机制。
二、黄三角回归新常态
（一）黄三角经济增长回落
尽管2013年黄三角地区经济继续保持较快增长，同比增长保持在10%以上，是山东整个区域板块发展较为活跃的地区，但作为中国的一个组成部分，将不可避免受其影响，经济放缓趋势明显，见图1—7。尽管高出全国、山东省几个百分点，但考虑到地方统计和中央统计之间的误差，经济增长的速度呈现趋缓是大势所趋。 “十三五”期间黄三角经济增长率滑落到9%以下的可能性较大。
图1—7 2010—2013年黄三角经济增速变动
经济增速下降给区域发展带来了极大的挑战。黄三角前期投资一直保持较大的力度，四大港口（特别是潍坊与滨州港）及重工业投资投入巨大，这给今后的盈利带来较大的不确定性。另外，经济增速下将使资源比较优势时代结束。黄三角地区的油盐资源丰富，在发展过程中，逐步形成了特征非常明显的“两高一资”工业结构，以油盐为基础的重化工业结构明显，这在2012年山东企业百强名单中体现得格外明显。黄河三角洲区域共有26家企业入围，其中18家主营业务为油盐化工。多年来，廉价的自然资源价格为发展提供了条件，但也造成了高能耗、高污染，这是长期忽略环境因素、忽略生产活动带来的负外部性造成的，需要负担较高的环境保护成本。2013年，中国产能严重过剩的行业超过百分之五十，即使是多晶硅、风电设备等战略性新兴产业也出现严重产能过剩。黄三角电解铝、化工、风电等多个行业在全国占有重要地位，也长期陷入产能过剩，使经济运行成本加大，企业效益下滑，且周期性波动大。
（二）山东省区域发展战略再调整
2009年12月，黄河三角洲的开发建设正式上升为国家战略，成为山东有史以来第一个进入国家层面的区域性发展规划，引起了高度重视。黄河三角洲高效生态经济区开发上升为国家战略以后，为了强力推进规划体系建设，为推进规划实施提供强有力的制度保障，山东省随即成立了黄河三角洲可持续发展实验区领导小组，由副省长担任组长，副组长由各厅局长及各市领导担任。推进黄河三角洲高效生态经济区建设办公室具体负责黄河三角洲建设工作，主任由省长助理担任，各市成立相应机构推进《规划》落实。山东省委、省政府已经出台了《关于支持黄河三角洲高效生态经济区又好又快发展的意见》（鲁发\[2008\]13号）、《关于贯彻落实〈黄河三角洲高效生态经济区发展规划〉的实施意见》（鲁发\[2010\]9号）等相关政策，确定了每年6亿元的省级黄河三角洲建设专项资金。山东省黄河三角洲建设办公室组织开展了30个专项规划编制和17项重点政策研究工作，组织拟订和出台了《十大农产品振兴规划》、《高效生态农业产业链科技示范工程推进方案》、《山东省人民政府关于金融支持黄河三角洲高效生态经济区发展的意见》等一系列配套支持政策。
山东省区域战略调整更加注重均衡发展。2013年8月山东省通过了《省会城市群经济圈发展规划》和《西部经济隆起带发展规划》，标志着山东省“两区”和“一圈一带”区域发展战略正式形成。这样山东省17个地市最终被分成4个区域来实施经济战略，对山东省形成总覆盖，各区域以各自不同的自然禀赋、经济基础均衡发展。
山东省对黄三角的重视程度有所降低，逐渐回归“新常态”。从2011年以来，山东省调整了“两区”建设工作领导小组，由以前蓝黄各一个领导小组变成一个小组，推进“两区”融合发展。蓝区和黄区有不同的定位和方向，黄河三角洲规划重点是陆域，大力发展高效生态经济；蓝色经济区规划重点是沿海、海域，大力发展蓝色经济。二者如何融合发展是两区重叠区域面临的重大挑战，部分黄蓝叠加区域更倾向于重视蓝区定位和发展方向，弱化了黄河三角洲高效生态经济区的建设。一些基础设施政策由于地方财力有限、缺乏需要的配套资金而难以落实；山东省与各部委签订的共同推进黄河三角洲建设的协议，政策范围更为广泛，但是许多政策具有时效性，许多并没有落实。原来各市独立的推进黄三角发展的机构逐渐被撤销，合并到当地发改委，县市专职推进黄三角发展的政府工作人员也越来越少，推进机构变弱。山东省在促进区域发展时，黄三角的政策项目往往不再单列，以“蓝黄”两区和“一圈一带”建设统筹发布。
（三）环渤海经济圈区域重新整合
黄三角是环渤海地区的重要组成部分。黄三角被认为是环渤海经济区重要的增长区域，能够利用区域内外市场与资源，扩大对内对外开放，加强与环渤海地区和东北亚各国的经济技术交流合作，提升综合实力和竞争力，协调推进经济社会发展和生态文明建设，最终成为支撑环渤海地区发展的又一重要区域。
京津冀一体化逐步形成，环渤海经济圈概念褪色。尽管京津冀一体化概念多年前就有提及，但真正驶入快车道还是在2014年后，中央与地方共同推进，关于“国务院成立京津冀协同发展的领导小组以及相应的办公室”的消息，无疑影响较大，该小组由常务副总理担任组长。国家主要领导人亲自挂帅亲自部署，使得这一战略不再止于呼吁层面。京津冀一体化将逐步取代环渤海经济圈概念，黄三角势必被边缘化。
各个新区如天津滨海新区、大连金普新区等国家级新区相继获得国家批复，唐山曹妃甸新区等国家重点开发区域发展良好，是该地区新一轮发展热点。环渤海地区是具有完整经济体系的大城市密集区，存在多个次区域，更应该契合新区的发展理念。每一个次区域都有自己的中心城市、趋同的产业结构以及地方利益，致使各次区域间竞争大于合作。如何走向竞合协调、差异化发展，是各次区域今后需要深入思考的问题。
黄三角依靠的山东省发展空间也受限。珠三角与长三角经济区相对成熟，长三角的龙头无疑是上海，而腹地则在苏、浙、皖。珠三角的龙头是广州、深圳地区，腹地包括广东以及以外的8个省区。环渤海的核心是“京津冀经济圈”，山东半岛自成体系，受京津影响较弱。作为环渤海龙头的天津与山东往往是竞争的关系。临近的河南、河北、山西等省，也很难成为山东发展龙头的半岛城市群或青岛的腹地。山东与河北、河南两省在地域上距离非常近，但经济联系并不是那么紧密。山东经济仅仅在本省内部及与个别邻近地区联系较为紧密一些，腹地范围非常小。
三、“新常态”下的战略选择
自改革开放以来，中国经济取得了举世瞩目的成绩，中国是发展最为迅速的大国，但是随着经济的高速发展，中国也积累了问题，尤其结构性问题突出，长期支持经济增长的低成本优势正在快速消失，资源与环境等不可支撑，致使高速发展不可持续，中国经济正在经历一场从经济奇迹到“新常态”发展的转型。新常态下的经济面临增长动力转变，需要释放“体制红利”与“创新红利”，使得发展质量“上台阶”。
动力机制的重构是一个系统工程，需要从多个层面着手。一是处理好供给与需求的关系。要素供给约束是导致中国经济进入“新常态”的主要原因，需要强化供给管理，改善供给结构性不足。引导产业升级、消费升级、科技创新，使之转化成发展机遇。二是处理好政府与市场的关系。使市场在资源配置中起决定性作用，就要减少政府对资源的直接配置，减少政府对微观经济活动的直接干预，把市场机制能有效调节的经济活动交给市场。政府仅在加强市场活动监管、优化公共服务、促进社会公平正义和社会稳定、致力于市场环境的完善上有作为。另外，还应减少阻碍经济发展的各项审批事项，让扭曲的价格信号恢复到市场正常水平，让经济发展外部性成本显性化。三是处理好国有与民营的关系。一方面推进国有企业改革，消除行政壁垒，破除垄断，公平参与竞争，适应市场化、国际化新形势，使其资产保值增值、提高企业效率、增强活力；另一方面鼓励民营企业参与国有企业改革，发展混合所有制企业。废除对民营经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，使民营企业成为中国经济发展的微观主体。
（一）“新常态”下经济增长应强化供给管理
黄三角及地方政府必须确立有别于以往的偏重需求管理的宏观治理框架。过度关注需求，带来了资源错配的风险，也影响了生产要素效率的发挥。因此，从“放松政府管制、优化制度供给、提高要素效率”三大目标着眼，着眼于强化供给管理，重视微观主体的税收激励，实施减税以及税制改革，增强微观主体供给能力，鼓励技术创新，重新审视政府与市场的边界，发挥生产力对提升总供给的根本作用，才能打破影响中国经济的供给约束，真正释放生产力。特别是，要在改革红利中寻求经济增长。
一是重视市场主体激励，优化税收结构与减少行政审批。黄三角各级政府现行的税负结构存在诸多不合理，一定程度上抑制了市场主体的活力。应以结构性减税为切入点，改善中小企业发展环境，扩大就业与再就业，促进经济增长。结合减少行政审批，进而实质性地激发市场主体发展活力，减少政府行政干预，促进行政许可的制度改进，营造良好的企业经营环境，降低交易成本，达到鼓励创业、创新，提高效率的目的。
二是由一般开放向深层次开放转变。黄三角整体开发程度较低，各个港口的最终建成，将会提高黄三角的经济外向度。开放与改革相伴相生，深层次开放能够倒逼改革，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，统一内外资法律法规，营造与国际接轨的市场环境，培育参与和引领国际经济合作竞争新优势。
三是由人力资源向人力资本转化。黄三角人口密度相对较小，总人口基数也少，今后的发展只能依靠人力资本的积累，提升生产效率，这就要求加大人力资本的投入与积累，优化教育经费的支出结构，加大对技工培训、职业教育的投入力度。加大对低收入群体教育的投入，提高人力资本水平和就业、创业的能力，使之能够适应未来工业化和城市化发展的需要，化“人口红利”为“人才红利”。使经济增长具有包容性，能为全体公民提供平等的发展机会，公平合理地分享经济发展的成果。
四是更加重视核心技术的创新。现阶段中国仍然存在核心技术供给不足的问题，在许多技术革命频发的基础性行业中，核心技术仍然依赖外国。应该多管齐下，在重视对国外技术的购买的同时，更应该坚持自主创新，加强政府对科技的投入，尤其是对基础领域的投入，并发挥企业自主的创新积极性。
（二）“新常态”下地方政府激励转型
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》与《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》等重要文件，系统阐明了“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”中的政府角色定位，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。在地方政府的激励和考核中，“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况”。这一切都为今后地方政府在发展中的转型指明了方向。
从增长锦标赛到改革锦标赛。现阶段黄三角各级地方政府“增长锦标赛”的特点依然严重，在更加注重民生、真正改变官员绩效考核机制、恢复政府的本来角色方面，仍然有很长的路要走，“新常态”下，加强这方面的改革和制度供给是今后中国经济增长动力的源泉。黄三角应深化合作协商机制，坚持突出特色、错位发展、优势互补的原则，加强各市之间的交流合作，探讨建立产业发展磋商协作机制，促进产业高效协调发展。
改革地方政府政绩评价标准。用民众生活质量指数和满意指数来取代简单的经济增长指数，应更多考虑政府公信度或人民满意度、信息公开化的程度、地方政府财政供给结构、治理水平，甚至包括中产阶层比例、国有资产改革等评价因素，建立相应的指标体系和考评办法。
（三）“新常态”下经济增长微观基础的重构
十八届三中全会指出：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。”通过改革和制度创新减少政府对资源的直接配置，激发各类市场主体创业、创新活力。政府在关系国计民生和产业命脉的领域可以有所作为，但是政府应该主要在完善创新激励政策、营造公平公正的竞争环境上发挥“推手”作用，要让市场真正成为配置创新资源的力量。
激发民间资本活力。促进民间资本投入，转变政府职能，特别是与权力清单和负面清单制度改革结合起来，打破“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”，突破经营垄断与行业壁垒，创造公平的市场竞争环境。营造有利于民营经济发展和企业家成长的良好环境氛围，培养有利于激发个性、想象力、理解力和自我实现的文化。民间资本要克服“斯德哥尔摩综合征”
邵宇：《中国经济必须冲出三重断裂带》，载《金融时报》中文网，20140429。所谓斯德哥尔摩综合征，就是指人质被绑匪绑久了之后，会对绑匪产生一定的心理依赖。由于很长一段时间，民间资本已经习惯在政府的强势下生存，特别是许多民营经济依靠地方政府培育成长起来，即便政府放权，它们可能还没有认识到自己可以发挥的功能的重大变化，一时无所适从，仍然对政府抱有明确的期待。效应，积极主动拓展发展空间。
培植营商文化发展环境。创造领先的营商环境是黄三角今后凤凰涅槃的基础。应借鉴国际、国内如广东省等地先进经验，与国际接轨，使得营商环境的监管更透明。建设一流的法治环境，加强知识产权保护，完善企业退出机制，弘扬营商法治精神；建设一流的政务环境，精简和规范行政审批，拓展电子政务，提升政务窗口服务效率；建设一流的市场环境，放宽市场准入，推进公共资源高效公平配置，提高营商基础设施保障能力，整顿和规范市场秩序。
鼓励创业精神。促使传统齐鲁农耕文化向现代商业文化创造性地转化，对黄三角来说，要促使经济增长动力不衰竭，关键是要花大力气促进其从以传统儒家为主脉的农耕文化和小农经营意识向现代商业精神转化，以市场秩序为指引，使企业家把自己企业的创建、壮大和无限扩大视为自己的一种“天职”，而不仅仅是赚钱发财，使具有现代经营意识的企业层出不穷，使一代代“儒商”崛起。
注释
[1]李克强：《以改革创新驱动中国经济长期持续健康发展》，载《人民日报》，20130912。
[2]习近平：《十八大以来习近平同志关于经济工作的重要论述》，载《瞭望》，2014（2）。
[3]景平：《着力摆脱高增长依赖症》，载《求是》，2013（17）。
[4]人民日报评论员：《经济形势闪耀新亮点——新常态下的中国经济（上）》，载《人民日报》，20140805。