D.4当前之中国农业：重农还是轻农？
当前之中国到底是重视农业还是轻视农业呢？这似乎是一个很难讲清楚的问题。作者认为可以用一句话概括，即“重视农业政策，轻视农业部门；重视支农资金，轻视投资效率”，农业是一个行业和专业性很强的产业，但农业的很多职能都不由农业的行业主管部门行使，这是问题的本质所在。
农业自身的特点决定了财政农业投资的经济意义及其巨大的社会投资引导作用。中国特色的行政体制决定了中国特色的投资管理体制，就农业投资管理体制而言，其历史沿革的轨迹就注定了它特殊的效率周期。2004年7月，国务院发布《关于投资体制改革的决定》，要求有关部门尽快制定投资体制改革的相关配套管理规定，针对不同资金类型和资金运用方式确定相应的管理办法，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。时隔数年，农业投资及管理体制的原发性矛盾和问题并没有得到根本性解决，相反，在某些领域，这些矛盾还有不断加剧的趋势。
中国人民大学农业与农村发展学院“农业投资管理体制改革研究”课题组利用国家统计局及农业部所公布的相关年鉴资料为依据，分别对中央及地方财政农业投资的效率进行了计算，结果表明，2002~2011十年间，中央与地方财政农业投资效率平均仅为60.7%。调研显示，责权利不对等、管理体制不顺畅以及部门利益冲突等问题都表现得尤其突出。
课题组针对国内主要农业投资大省的调研表明，体制不完善所造成的部门矛盾与冲突已经严重影响了农业投资的使用效果和效率，而所有省份调研的结果都显示，中央财政农业投资效率低下最主要的原因在于中央层面政策的非协调性。因此，总体而言，相对于我国农业和农村建设领域存在的投资总量不足、投资结构不合理等问题，农业投资管理体制改革滞后及其在各个领域所引发的矛盾是现阶段影响农业投资最核心的因素。这些因素已经在很大程度上严重影响了正常的农业与农村投资效率及效果，成为当前新农村建设面临的最大的体制障碍之一，同时，也意味着当前我国农业投资运行的巨大浪费与不经济。鉴于此，我们认为，从根本上彻底改革现行农业投资管理体制已经成为迫在眉睫的问题。
D.4.1行政体制约束下的农业投资政策失灵
1.农业行政管理体制：比较与弊端
中国特殊的农业行政管理体制是农业投资与管理政策失灵的根本原因。当前我国农业行政管理体制存在着诸多问题，主要表现为：管理农业的部门与管理和农业密切相关的平行产业的部门分设；农业产中与产前和产后环节的管理分割；农业调控手段分散；农业部门中央与地方的事权划分不清等。中央政府层面涉及农业与农村投资的部委多达十几个（见表D—1），这些部门之间的管理权限和关系在各层级政府之间又存在着极其相似的映射，从而严重影响了我国的农业投资与管理效率。
美国完善与高效的农业行政管理体制是值得我们学习和借鉴的。100多年前，90%以上的农民人口比重决定了美国不仅是名副其实的农业大国，也是名副其实的农民大国。当前，作为世界农业与农产品大国，美国农民人口的比重下降到了2%左右，然而，作为管理农业事务的核心机构——农业部，却日益庞大，已经成为联邦政府最大的机构之一。虽然农业部正式编制职员多达10万人，但真正从事上层管理的人并不多，大部分职员都分散在各州地，从事最基层的农业推广和信息服务工作。当然，这与美国的政治体制是息息相关的。在美国，不是每一个行业都有对口的行政管理部门，这既与美国的高度市场化有关，也与它的联邦体制有关，因为各州政府没有执行联邦决定的义务。联邦制订的计划和政策必须由自己的机构和人员去完成。因此，美国的农业行政管理体制最大的特点就在于它的综合性，它将农业、农产品以及有关的管理服务都容纳到这个大一统的管理机构中，避免了互相推诿、扯皮和工作领域的分割，有利于打破地区封锁、行业垄断和部门分割，有利于明确责任和提高效率。
相比之下，我国现行的农业行政管理体制呈现部门分割，各自为政，任务不明确，管理手段分散，任务和手段不一致的状况，部门之间有利的事争，无利的事推，有事大家一起干，出了问题谁都可以不负责任，矛盾难以在部门之间协商解决，只能将大量的问题反映给国务院，使国务院领导忙于协调，提高了决策成本，降低了决策效率，执行就更困难了，部门利益还渗透于政策和法律的制定之中，使政策法律出台扯皮多，时间长，出台后没有一个具体部门督促实施，达不到应有的效果（冯海发，1998）。这种行政管理体制必然触发并不断强化农业投资与管理体制的原发性矛盾：首先，主要依赖下一级政府作为政策执行机构必然产生政策执行力的缺失；其次，网状运行格局决定了农业投资的范围、领域和职责混乱，中央与地方政府投资不能形成有效沟通和良性互补；再次，由于部门利益的驱使，严重的部门分割及分块管理体制，有限的农业投资不能有效形成合力；最后，多部门管理下的多部门监督最容易产生管理缝隙与监督漏洞。
表D—1涉及农业与农村财政支出的主要部委司局及职责
资料来源：根据相关研究文献及各部委网站信息整理。
2.农业投资结构偏差与政策失灵
尽管人们总是试图制定并实施最有效率、最能解决问题的政策，但现实的情况是，政策失灵的现象屡见不鲜。农业投资与管理政策低效率是当前最具代表性和典型意义的失灵政策之一。我国现行农业行政管理体制决定了财政农业投资制定与执行良性机制的缺失，这种缺失最直接的后果就是财政农业投资的结构性偏差，从而直接导致农业投资资源配置的低效率。因此，改革和完善农业投资与管理政策体系是优化农业投资支出结构，避免政策失灵的根本措施。显然，在一个很长的历史时期，制定和实施积极的农业投资政策以持续供给农业与农村增长所必需的公共产品是我国政府的理性选择。但是，经济转轨的制度背景与现实条件又决定了以纠正市场失灵为目标的政府行为同样会面临着外部性、交易费用、信息不对称等诸多突出问题。中国农业投资与管理政策能否实现社会最优配置的预期目标，不仅取决于其目标制定过程中能否准确地将“三农”对公共产品的消费需求集合为“社会”需要，而且取决于财政农业投资与管理政策能否被正确理解、准确贯彻和高效执行。
用公共选择理论来分析我国公共政策的制定与执行过程，可以看出，在农业投资与管理政策的制定过程中，农业投资政策目标决策具有明显的自上而下的政府安排特征。在财政农业投资与管理政策制定过程中，一方面，作为财政支农政策主要受益者的农民，因其人数众多而陷入“集体行动的困境”之中，难以形成对决策层产生较大压力的游说团体，被排除在政策目标决策程序之外（李焕彰，2006）；另一方面，财政支农政策制定的决策者缺乏相应的“三农”公共产品偏好的信息。财政支农政策制定过程的这一特质往往使政府所确定的财政支农支出结构偏离社会的需求结构，导致政策失灵（李容，2003）。就财政农业投资与管理政策的执行过程而言，由于政府的决策层和行政执行系统有不同的行为方式，两者在动机、压力、利益导向等方面均有较大差异，因此，制定出来的政策不一定能被有效地执行（江小涓，1994）。
我国在1994年进行了分税制改革，虽然根据税种明确划分了地方税，并充实了地方税种，在一定程度上扩大了地方的税收收入，但是总体而言，县乡政府主体税种不足、零星税种庞杂以及税收收入可持续性增长的不确定性大等却是不争的事实。在分税制下，各级地方政府为了保障各自的财政收入，满足其支出的需要，不得不采取层层下压的策略，尽可能多地从下级财政抽取资金，这样势必造成了作为最基层一级财政的乡镇预算内财政可支配收入的减少。同时，我国的分税制改革也并不彻底，表现为现行分税制只是解决了中央和地方财政收入的划分，而与财政支出密切相关的事权并未得到合理划分，中央和地方政府以及地方各级政府之间的管理体制仍很混乱，造成了事权与财权的分离。也就是说，中央财政集中了相当大的财政收入却没有承担对等的公共服务职能，农业公共品主要由地方政府尤其是面临着财政缺口的县乡政府提供。
此外，行政管理资源配置失衡与教条主义的目标模式也是产生农业投资支出结构不合理的重要因素。正如李焕彰所指出的，在现行的政治体制和行政提拔体制下，对地方政府业绩的考核主要采用经济增长速度等指标。由于农业比较利益偏低，地方政府更偏好于将财政资源投向非农产业和城镇。尽管说中央政府可以采用奖励、惩罚等选择性激励措施，但具有信息优势的地方政府在与中央政府的博弈中占据着主导地位，因而有可能削减或挪用财政支农支出，其财政支农支出行动常常表现为:更偏好于投资见效快、易出政绩的项目，而不是期限长、具有战略意义的项目；热衷于提供看得见、摸得着的“硬性”公共产品，而不愿提供农业技术推广等“软性”公共产品。这一状况必然导致财政支农支出结构不合理。
D.4.2当前的农业投资整合乃权宜之计
国内学术界曾经有相当部分学者提出以县为支点整合农业投资，并且推动了政策层面的整合试点。应当承认，支农资金整合是一项有益的尝试和探索，在集中财力办大事、防止重复建设等方面取得了一定的经验和效果。实际调研资料也显示，支农资金在县级政府层面上整合，可以一定程度上在县级层面实现统筹使用，缓解资金分散等问题，尤其是经济条件相对较好的地区整合效果更为明显。但总体而言，我们认为以县为单位的农业投资整合效率是缺乏制度保障的。
首先，以县为单位整合政府支农投资无法回避投资运行的低效率陷阱和投资方向的变相离农。
地方政府代表的是地方利益并更容易产生自己独立的利益（尤其在分税制以后），县级政府更是如此。在强大的地方利益面前，地方政府投资于农业尤其是农业基础设施的积极性不高，因为相比能够迅速带来GDP增长的第二、三产业等非农产业而言，投资农业的收益太少、回报率太低、周期太漫长。更何况当前政绩考核与评价体系主要是以经济增长目标为核心的，因此，无论从独立的地方利益还是地方领导的升迁利益等角度来看，地方政府都不可能把对农业的投资作为重点。由于同样的理由，我们相信，当把整合中央财政支农投资的权限交给县级地方政府时，在强大的地方利益面前，它们有足够的理由和技巧，通过投资方向变相离农等各种手段和方法使中央财政支农投资陷入低效率陷阱。关于财政分权对农业增长和支农服务的影响，2007年中国人民大学课题组进行了系统的实证研究。课题组对1978~2006年全国省级面板数据的计量经济分析显示，地方政府财权的扩大并不能激励它们增加支农投资，同样，县级财权的扩大也很难保证其对普惠的农业与农村基础建设投资的有效增长。
其次，在目前的行政体制下，以县为单位整合多渠道来源的支农投资难以操作。
来源于各个渠道的农业投资都有其特定的用途、规划、时限、目标和验收标准。在县一级层面上整合，既保证支农资金的高效率运转，又保证各项投资政策目标按计划实现是难以操作的。不仅因为工作量大，而且因为存在着投资项目管理权限调整以后的利益再分配问题。仅就支农投资项目验收而言，不同来源渠道的投资项目验收的方式、标准和要求不一样，项目完成后，以什么标准验收以及怎么验收等都是在操作过程中要面临的实际问题。尽管各种渠道的支农投资最终都落实到县里去组织实施，但任何农业投资管理政策都会明确规定地方各级政府无权自行变更或调整中央支农投资项目及内容。如果允许地方政府自行整合中央支农投资项目，那么不仅将削弱中央支农投资审批的权威性，而且与国务院投资体制改革决定中关于严格管理政府投资的规定相抵触。
最后，政策资源的混合和政策行为的重叠使得各项支农投资政策评估无法进行。
政策评估是政策过程的一个重要环节。只有通过政策评估，人们才能够判断一项政策是否收到了预期效果，从而决定这项政策是应该继续、调整还是终结；同时，通过政策评估，还可以总结政策执行的经验教训。政策资源的混合和政策行为的重叠是政策评估最大的障碍。政策资源的混合指的是投入不同政策的资源彼此纠结在一起，分不清某项资源的支出究竟是哪一个政策，或者某项政策的总投入到底是多少。政策资源的混合使政策的成本难以核定，而其“纯效果”更是无从测定。政策行为的重叠指的是针对相同的或相似的政策问题和政策目标群体，不同的机构和部门都制定并执行各自的政策。各种不同的政策效果混杂在一起，很难将某项政策的实际效果从总体效果中区分出来。以县为单位的农业投资整合本质上就是人为政策资源的混合，其必然会产生政策行为和效果的重叠。因此，从政策科学的角度来看，以县为单位的农业投资整合，尤其是中央财政支农资金的整合最多也只能是权宜之计。
此外，县级整合资金的做法多是选择一个或几个大项目或区域，围绕这些项目和区域进行整合。而在将各种渠道的政府支农投资集中投向某些项目或区域时，虽然解决了投资分散问题，但往往又不可避免地存在着受益辐射面太窄，大多数人并不能从中受益的现象，这在本质上加大了县域范围内的区域差距，有失公平。
因此，我们认为，以县域为单位进行的财政农业投资整合难以从根本上解决当前财政农业投资的深层矛盾和问题。
D.4.3农业亟须大部制改革
如前所述，美国社会早就不是一个农业社会了，但美国最大的联邦政府部门，除了五角大楼国防部就是农业部，美国掌控和打击全世界的武器也根本不是核武器，而是农产品。“谁控制了石油谁就控制了所有的国家，谁控制了食物谁就控制了全人类”，这不仅是认识的高度，而且是一种战略思维。这种思维对于一定要把饭碗端在自己手上的大国来讲，更是必须的。
从“全食物链”的角度进行农业与食物管理的顶层设计，是发达国家共有的经验。所谓“全食物链”，是强调从田间地头到餐桌的全链条管理，而且不仅局限于粮食安全，更强调食物安全。在当前复杂的国内外环境下实现食物安全，需要在保障粮食供给的前提下，建立针对各类食物的供求调控体系。但是，当前我国农业与食物管理的顶层设计实际上是以粮食为链条的部门割裂与分治，农业及食物的管理职能被分散到了若干非农部门。这一体制的形成，有其历史原因，但是我们改革的步伐越慢，我们在错误的道路上走得就越远。近年来，农业投资效率持续低下就是对顶层农业与食物的管理职能割裂的最典型背书。如上所述，当前我们国家对于农业的重视，实际可以解读为“重视农业政策、轻视农业部门；重视支农资金、轻视投资效率”。如果农业投资效率始终不高，那么即使年度支农资金有大幅度增长，又有什么意义呢？发达国家的经验告诉我们，农业是一个行业属性极强的产业，其职能不适合分散于其他各个非农业部门。因此，农业的大部制改革，才是解决包括粮食安全、食品安全、农业增效、农民增收等问题在内的所有中国发展问题的根本。
1.过渡性政策建议
承认现实、强化协调，在保持稳定发展的基础上积极推进农业投资管理体制改革是我们当前最现实的政策目标选择。目前财政部、发改委、科技部、农业主管部门（农林水气等部门）都负有政府农业财政资金的管理职能，这是历史形成的，客观的态度就是承认现实，并适当加以改进。在现行行政体制框架下，农业投资管理应当坚持投资效率第一、兼顾部门公平的原则。各个部门之间是否需要协调以及怎样协调的问题应当以投资效率为基本的判断标准。在当前农业投资管理体制改革过程中，应当充分发挥科研咨询机构及审计监督等第三方力量的作用，尤其在当前部门利益矛盾比较突出的现实背景下，第三方力量的作用是农业投资效率的重要保证。
要改革财政涉农预算分配管理方式，统一预算内与预算外资金，科学划分财政涉农预算科目，把人员机构经费与建设发展支出严格分开。将人员机构经费等日常支出纳入财政统一管理，逐步将财政建设性资金纳入政府固定资产投资范畴统筹安排。按照“减少交叉、权责一致、强化协调、增强服务”的原则，调整和归并部门职能分工，切实改变目前支农投资多头管理的局面。
要尽快理顺农业投资管理的部门间职能和关系。要明确投资管理部门、财政管理部门、农业行业管理部门在涉农投资管理上的职责分工。发展和改革部门主要负责政府投资宏观管理，衔接行业间发展建设规划，提出政府年度投资总规模、结构和资金来源，编制年度财政性建设资金安排方案并报同级人民政府审批后组织实施，按照权限审批重大政府投资建设项目。农业部门主要是依据法律法规拟定行业发展规划和专项建设规划并监督实施。按规定权限承办农业投资项目建议书、可行性报告以及初步设计审批，负责农业固定资产投资计划管理以及农业固定资产投资财务管理工作，负责农业建设项目建设管理、竣工验收、后评价工作。财政部门主要按照固定资产投资计划办理各级投资项目的财政拨款，拟定基本建设财务管理制度，对投资项目的财政拨款使用效益进行分析、评价。
总之，要逐步形成两个层次的财政涉农投资管理的职能部门层面是当前最现实的政策调整目标。第一层次，即资金总的分配、管理原则及制度由财政部门和发改委部门负责。这样便于财政和发改委部门代表政府对涉农投资进行统一管理和统筹安排。第二层次，政府财政涉农资金的使用、安排、后续管理等分别由各行业主管部门负责。如果暂时做不到这一点，可以考虑设立一个政府农业和农村发展的协调议事机构，由政府领导担任协调人，负责协调包括资金安排使用在内的各项农业和农村发展事务。但这只能是临时的，需要逐步地向规范的方向迈进。
2.战略性改革方向与目标
行政管理体制改革是农业投资管理体制改革的前提和基础，非均衡的行政管理资源布局是当前包括农业投资管理等在内的诸多行业投资管理体制与体系混乱的根本原因。因此，从长远来看，加快行政管理体制改革，理顺中央与地方的关系，强调中央在农业投资事权与财权上的职能和执行力以及行业投资向大部委整合等则是政策选择的战略性改革方向和趋势。
第一，行政管理体制改革应当首先从中央与地方的范围和关系的调整入手，逐步建立新型、高效的中央与地方的关系模式。当前，中央与地方的关系主要是指中央与省的关系。但是，无论从人口意义还是从疆域意义上讲，我国的省都不是提供地方性公共物品和服务的最适当、最经济的规模单位。1994年的分税制改革并不彻底，它只是解决了财权划分，并未解决事权的合理划分问题，从而使县乡财政陷入了前所未有的困境，其根本原因就在于它是中央与以省为代表的地方进行的分税改革。因此，我们强调，行政体制改革应当首先从中央与地方的关系入手，中央政府应逐步强化各部委的垂直管理职能，同时虚化省的实体地位，实现省级政府的中央化，省的性质不是也不应该是纯粹的地方，它的性质是双重的，既是中央的分支或分块，又是地理范围最大的地方行政区。在农业投资及财税体制方面，要逐步实现中央和省重新合灶，建立中央、省与以县、市为代表的地方之间的新的中央与地方的关系模式。
第二，在中央和地方的农业投资事权和财权划分上，应当强调投资主体的职能和执行力，即要逐步形成垂直管理的农业行政管理体制。要逐步确立“谁投资、谁执行、谁负责”的事权、财权统一的农业投资管理体制。各级政府的财政农业投资要尽量由其垂直的部门执行和落实。当然，这是以行政管理体制改革为前提的。在以上研究的基础上，我们认为，以垂直管理为主的行政管理体制是确保农业投资管理责、权、利对等的根本所在。所以，根本上讲，国家农业部门垂直管理体制的确立才是理顺农业投资管理体制的关键。中央财政农业投资应当由中央农业行政主管部门的垂直管理体系具体执行、落实和负责，而不需要由地方政府代理执行，因为地方政府的自身利益必然产生过高的代理成本，甚至会使中央政策扭曲。
第三，逐步推进农业“大部制”改革，重构农业投资管理体制。“大部门体制”的提法源于党的十七大报告。报告称，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制是行政体制改革和调整的方向。从形式上看，大部委制的实行似乎只是将职能相关的机构和部门合并，但它并不是简单的合并，而是将职能相近、业务雷同的部门整合在一起，使它们更好地对社会进行宏观管理，减少对经济的微观干预。它的实质是按照决策、执行、监督这三者相互协调、相互制约的原则来构建政府的组织结构。因此，在“大农业部”体制下获得新生的支农投资管理体制就可以有效避免当前的诸多矛盾和弊端，有利于形成透明的责权利对等体系。所以，中央各部门之间的农业投资权限，应当逐步向大农业行业主管部门整合，这是提高农业投资效率的重要保障，也是改革的方向和目标所在。