D.3吃饭问题的根本在于食物安全【1】

“民以食为天”，这句古语说明，对食物的需求是人民群众最基本的需求。中国历史的发展规律是“食安则兴，食盛则昌，食危则乱，食空则亡”。食物安全战略应当是保障国家安全的首要战略。新中国成立后，国家将农业与农村发展放在国民经济的基础地位上，意在保证人民群众有充足的食物供给，保证国家经济平稳发展，维持国家社会的稳定与安全。

【1】朱信凯在十一届全国人大常委会第二十七次专题讲座中提出，当前，粮食消费在人们日常消费食物中的比重开始显著下降，其他食物消费的重要性逐渐高于粮食，粮食安全将逐渐让位于食物安全。人们对粮食需求的重点转变为食物的营养和卫生保障以及随生活水平提高而产生的食物偏好。因此，强调逐步以食物安全取代粮食安全，扩大对粮食安全认知的内涵和外延，具有越来越重要的意义和影响。当然，强调食物安全也只是还Food Security的本来面目而已。因为，我们接触Food Security的时候，温饱问题是当时面临的首要问题，将其理解为粮食安全也是很自然的事情。实际上，联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization of United Nations，确切地讲应该称为“联合国食农组织”）把Food Security界定为食物安全，即确保人们能够有规律地获得充足、高质量的食物，过上积极、健康的生活。显然，食物安全的内涵要远高于粮食安全。

D.3.1粮食安全战略下的中国

在物质短缺的年代，粮食是我国居民食物体系的首要构成部分，是人民群众首要的营养来源。FAO统计数据显示，1978年我国居民每日摄入的2 079大卡热量中有1 721大卡是由粮食供应的。同时，粮食也供应了我国居民每日摄入蛋白质的75.9%、脂肪的25.0%。着重强调粮食安全，保障粮食供给的政策，抓住了当时“吃饭问题”的主要矛盾。因此，我国为实现全民温饱这一战略目标，实施粮食安全战略是当时最务实的战略选择。

相比其他食物，我国粮食生产的技术门槛较低，贮存时间较长，大规模远程运输难度较小。即使以今天的仓储和物流条件来衡量，粮食仍是最适宜作为国家战略储备资源的食物。而且，粮食在生物链中处于底层，肉、蛋、奶、部分水产和油脂以及生物质能源等均由其转化而来。因此，在物质短缺的背景下，我国从粮食入手解决“谁来养活中国”的问题，是最明智的选择。1996年，我国向世界宣布，自1984年以来，我国已经解决了“吃饭”问题。我国粮食安全战略客观上指导人民成功地告别了饥饿，这一战略对促进我国农业与农村发展，保障国家安全具有历史性意义。

D.3.2剑走偏锋的粮食安全

目前，我国单纯强调粮食安全而忽视食物安全，由此引发的弊端越来越明显。

首先，粮食安全不能体现食物安全的全部内涵。当前我国政府部门和学术界在讨论粮食与食物问题时，常常把“吃饭问题”等同于“粮食问题”。实际上，强调粮食安全，主抓粮食生产的政策，只适于在农产品短缺年代解决吃饭问题，这一政策的实施背景是粮食在我国居民食物消费结构中占极大的比重。如今，我国居民食物消费结构不断升级，由过去的以植物纤维消费为主，发展为高级植物纤维和动物蛋白与脂肪兼重。在这一背景下，虽然粮食安全仍处于“吃饭问题”的核心，但已不能与“吃饭问题”对等。“吃饭问题”始终是指包含粮食在内的全部可食用营养物质的供求平衡问题。其不应被简化为粮食安全问题，我们更不应以粮食安全战略代替食物安全战略。“食物安全问题”才是当前能够和“吃饭问题”对等的问题。

其次，食物安全不能通过粮食安全的标准来衡量。对于人民群众维持基本生活所需的食物数量，我国尚未提出一个科学的标准。1991年，中国农业科学院中国农业食物发展战略研究课题组提出，我国每人日均需要摄入2 400千卡能量以维持健康的生活水平和正常的工作状态，2000年中国人均占有粮食应达到400公斤。20世纪90年代以来，国务院先后颁布了《九十年代中国食物结构改革与发展纲要》、《中国的粮食问题》白皮书和《中国食物与营养发展纲要（2000~2010年）》。这些文件规划了不同阶段我国居民食物营养的目标，本应能够充分地指导我国食物安全战略。但在实践中，我们片面强调粮食在居民食物消费结构中的地位，忽视了国家规划所设定的食物与营养的相关标准，对于粮食安全的讨论仅仅停留在数量上，形成了比较流行的论断：“确保粮食安全就是保障人均占有粮食400公斤左右。”然而，1996年我国实现“人均占有粮食400公斤”这一目标后，出现了粮食大规模过剩和粮价持续下跌的现象，从而导致农民收入减少，农民种粮意愿减弱，进一步引发了世纪之交的几年中粮食产量的持续减少。近年来，我国部分农产品价格波动频率加快、波幅加大，大蒜、大葱、绿豆、生姜、苹果等农产品出现了罕见的价格暴涨暴跌行情。价格大幅上涨时，消费者苦不堪言，价格大幅下跌时，农户损失惨重。以上两个案例，一个是关于粮食的，一个是关于非粮食物的。但是，它们产生的根本原因是相同的：粮食安全战略只是片面强调了粮食生产的数量，而忽视了食物安全的整体性和协调性，以偏概全，会导致农业生产调控政策的失误。

最后，片面强调粮食安全而忽视食物安全不符合现代农业发展和经济社会发展的客观要求。从20世纪80年代开始，我国非粮食类食物的产量持续大幅增长，以粮为主的食物格局已经逐步改变。根据国际粮农组织（FAO）对我国居民食物消费结构进行的最新估计，2009年，大米、小麦及玉米三种主要粮食提供的蛋白质和热量仅占我国居民每日从所有食物中摄取的37.2%和47.2%。如果我们依然以主抓粮食生产的方针来调控农业生产，忽视整体食物格局的新情况、新变化，那么再度出现政策偏差将在所难免。在短缺年代，为了解决吃饱饭的燃眉之急，坚持粮食安全战略是正确的选择。但是，到了新时期，再继续坚持旧的战略，就是“剑走偏锋”。当前，及时调整政策思维，树立食物安全意识，符合维持国家安全、实现科学发展的客观要求。

D.3.3被错译的食品安全

事实上，世界各国在农业政策领域基本不使用“粮食安全”概念，只使用“食物安全”。我国的粮食安全概念，源于对“Food and Agriculture Organization of the United Nations（FAO）”的错误翻译，即“联合国粮食与农业组织”。从数套权威英文词典中查询可知，“Food”的确切含义是“食物、食品或为生物体提供能量和生存所需营养的可食用物质”，而用于表达“粮食”的词汇应该是“Grain”，即“以淀粉为主要能量成分，并含有其他营养成分的谷物、薯类、豆类作物等”。从FAO的统计体系来看，“Food”的内容包括谷物、淀粉块茎(木薯、马铃薯、甜薯、红薯等)、糖类、豆类、坚果、油料、蔬菜、水果、刺激物(咖啡、可可豆、茶)、调料、酒类、肉类、食用蛋白、动物脂肪、奶类、蛋类、鱼和海产品、其他水产品及其他，种类多达18类。由此可见，“Food”所包含的范围要远远超过“Grain”，“Grain”不能替代“Food”，粮食仅仅是庞大的食物体系中的一部分。

因此，我们对于Food一词的认识，很早就偏离了其真实含义，FAO的正确翻译应是“联合国食物与农业组织”，或简称为“联合国食农组织”。将“Food”一词人为地翻译为“粮食”，导致了我国在之后的一系列政策体系中将粮食安全等同于食物安全，将粮食问题等同于吃饭问题，这是对概念的混淆。一直以来，国内对吃饭问题的讨论，往往建立在粮食安全的基本前提和战略框架上。长期忽视食物安全的政策调控，极易造成食物生产结构失调。总之，片面强调粮食安全，仅仅是食物短缺时代的权宜之计，其已经不能与现代农业的发展相适应。

D.3.4“吃饭问题”的根本在于食物安全

美国前国务卿亨利·基辛格说过：“谁控制了石油，谁就控制了所有国家；谁控制了食物，谁就控制了全人类。”“Who controls the food supply controls the people”,在这一举世闻名的论断中，基辛格强调了“Food”即“食物”一词而非“Grain”等表达粮食的词汇，突出了食物安全在国家战略中的重要性。历经两百余年的发展，美国如今已成为当今各国农业中最发达、最先进且最具国际影响力的世界级强国，这与其国家领导人对于食物安全战略的高度重视和深刻理解是分不开的。美国作为世界第一强国，其农业发展始终保持着全面的产品体系，谷物、肉类、奶类、油脂、蔬菜等诸多种类的农产品生产平衡发展，粮食只占国民食物消费中的一小部分。从食物安全的高度来掌控国家农业发展，远比单从粮食安全的角度来解决“吃饭问题”更具前瞻性的战略意义。

从食物安全的高度来解决“吃饭问题”，一方面有利于实现对农业生产结构的全面调整，满足人民群众对于食物与营养的多样化需求。同时，也有利于通过正确利用食物替代关系来避免某一农产品市场价格大起大落，保证国内食物供给充足稳定。另一方面，对于形成国家农业对外开放战略，建立全面平衡的食物生产和进出口体系，综合发挥农业大国优势，统筹利用“两个市场，两种资源”，有着深远的指导意义。

此外，从国际角度看，一些重要的国际公约、宣言，如《世界食物安全国际约定》、《国际食物安全条约》、《世界食物安全罗马宣言》等，都使用了“Food Security”即“食物安全”一词，而非表示“粮食安全”的“Grain Security”一词。加入WTO后，我国所加入的各项食物和农业的国际条约，同样使用的是食物安全概念。因此，从食品安全的高度掌控国家农业发展，不但有利于我们与国际接轨，而且有利于我们在农业公平贸易中形成国际竞争力。

D.3.5近二十年来的中国食物安全状况

1995年，我国宣布了粮食安全政策目标，要求在2000年实现年人均占有粮食400公斤。仅一年之后的1996年，我们提前实现了这一目标。接着各地粮食大量积压，粮价持续重度下挫，产量开始逐步下跌，2003年粮食产量跌落到近十年来的最低点。2004年以来，中央出台一系列强农惠农政策，粮食综合生产能力得到提升，粮食产量又恢复了连年上涨势头。从今年的粮食生产情况来看，我国即将迎来粮食产量“九连增”的大好局面。我国在提高粮食产量方面取得了举世瞩目的巨大成就。

但是，目前我国缺乏对食物安全及衡量标准的研究。国际上对于食物安全的量化研究主要从“食物营养水平”和“食物占有水平”两方面入手。由于我国从未对居民食物消费与营养状况进行系统统计，我们只能借助其他渠道分析中国的食物安全状况。1993年，国务院颁布的《九十年代中国食物结构改革与发展纲要》指出，1990年我国日均能量供给情况为每人每日供给的热能2 680大卡，蛋白质70.2克，脂肪56.8克。1996年，《中国的粮食问题》白皮书再次指出，当时平均每人每天供给的热量达到2 727大卡，蛋白质和脂肪分别达到70克和52克……基本达到世界平均水平。根据FAO的统计，我国人均每日热量供给在1990年达到2 562大卡，蛋白质和脂肪摄入量分别达到66.3克和55.2克。1996年，这三个数字分别达到2 768大卡、79.4克及69.0克。此后，我国居民的营养水平呈持续上升趋势，到2008年，人均热量供给超过了3 000大卡，人均蛋白质摄入量超过90克，人均脂肪摄入量超过了90克。

从食物占有水平来分析，1996至2003年我国粮食产量出现了较大波动，由此引发了中国人均粮食占有水平的波动。在这七年的时间里，我国按人口平均的粮食产量从最高414.4公斤陡降至最低334.3公斤，降幅达19.3%。而同期，我国人均每日热量供给增长了4.2%，蛋白质摄入量增长了8.8%，脂肪摄入量增长了19.9%。以上数据显示，人均粮食占有水平的下降并没有导致当时的居民食物与营养供给水平下降。

那么究竟是什么在保障着我国的食物安全呢？如果关注我国各种农产品的产量变化情况，就会发现背后的原因。在人均粮食产量大幅下降时期，我国人均油料、糖料、肉、蛋、奶、水产、蔬菜、水果等食物产量分别增长19.8%、8.9%、33.1%、12.4%、137.9%、17.0%、68.4%、195.5%。观察1985~2002年期间几个数字的变化，可以发现这样一个值得思考的现象：中国总人口增加了约20%，粮食总产量也增加了约20%，但是，食物总产量却增加了120%；人均食物产量从0.57吨提高到近1吨，而粮食在整个食物中所占比重却由63%下降到35%，目前，人均食物产量已经接近1.2吨，但粮食在整个食物中的比重仍然稳定在35%左右。从这个意义上说，正是我国近年来的农业结构调整，使得我国农产品供给多样化，从而保障了我国的食物安全。

实际上，分析我国近年来居民食物消费结构，能够从另一个侧面证明非粮食物对我国食物安全的重要性。新世纪以来的十余年间，我国居民每日摄入的脂肪数量基本保持了逐年上涨的态势。但是，2007年，我国居民每日摄入的脂肪数量从89.3克降至88.3克，是21世纪头10年间的唯一一次下降。其原因在于，2007年的猪肉价格持续上涨导致很多居民减少了猪肉消费，从而使得我国居民通过食用猪肉摄入的脂肪数量减少了2.6克/天。更值得重视的是，猪肉消费减少导致我国居民每日热量供给水平减少了37大卡，每日蛋白质摄入量减少了0.8克。如果不是其他非粮食物供给增加，我国居民营养水平可能会出现下降。尽管学术界和决策者对此次猪肉价格上涨有各种解释，但是直接原因仍然是猪肉产量的下降。2007年猪肉产量比2006年减少了362.6万吨，跌幅达7.8%。

上述情况说明，我国坚持“决不放松粮食生产，积极发展多种经营”的食物生产方针，在基本满足我国每日人均热量供给水平的前提下，已进入“保供给，调结构”的阶段。着力发展能够改善人民群众营养健康状况的非粮食物，满足人民群众日益多元化的食物需求，已成为现代社会与现代农业发展的新课题。

D.3.6中国该如何定义食物安全

世界第一人口大国的“吃饭问题”，是中国要解决的首要问题。我国目前尚未建立起食物安全概念体系，如何确立中国的食物安全标准，需要我们慎重地思考。目前，食物安全概念在世界各国以及大量国际组织中的运用情况仍然较为混乱。据FAO统计，全球对食物安全的定义接近两百种。1974年，世界食物峰会将食物安全定义为“在任何时间，世界食物供给在维持基本食物消费的增长与抵御生产和价格的波动上的有效性”，重点关注食物供给的长期性和稳定性。类似的还有FAO于1983年提出的食物安全定义：“保障任何时间所有的人在物质上、经济上获得满足所需的基本食物”。这一时期全球尚有9亿左右饥饿人口，占当时世界总人口近五分之一，因而上述定义普遍强调解决“吃饱”问题。

1986年，世界银行在《贫困与饥饿》报告中指出，食物安全是“在任何时间所有的人获得满足积极、健康生活的足够食物”。这是食物安全概念的发展完善历程中首次提及“积极”这一词汇，并在食物安全概念中加入了“健康”这一意愿。1996年《世界食物峰会宣言》将食物安全定义为“在个人、家庭、国家、地区、全球层次上，在任何时间，所有的人在物质和经济上都获得足够、无害、营养的食物，以满足他们积极、健康生活所需的食物需要与食物偏好”。以上对食物安全的界定表明，人们已基本认可真正的食物安全不仅仅是“吃饱”，还要“吃好”。同时，世界食物峰会技术性文件指出：“在其最基本的形态上，食物安全被确定为所有的人在任何时间获得满足健康生活所需要的食物。”这表明在农业产量不断提高和农产品种类不断丰富的时代，“吃饱”依然是食物安全的基础和前提，“任何时候满足人的健康生活”是维持食物安全的底线。

FAO在2001年发布的《食物不安全状况》中提出：“食物安全是这样一种存在状态，即在任何时间，所有的人从物质、社会、经济的途径获得足够、无害、营养的食物，以满足积极、健康生活所需的食物需要与食物偏好。”这一概念较为全面地概括了食物安全概念的关键，即“任何时候”、“所有的人”、“足够”、“健康”四个要义。食物安全概念在这一时期已经得到了比较全面的界定，虽然这一概念并不能完全适应世界各国独特而复杂的食物供求状况，但是笔者还是认为这一定义提出的四个关键要义比较精辟，具有重要的参考价值。因此，基于“任何时候”、“所有的人”、“足够”、“健康”这四个方面，并结合我国实际，笔者将中国的食物安全定义为：“保障全国各族人民在任何时期内，都能够获取充足、优质、营养、合理的食物，以满足其开展健康、和谐、积极生活的基本食物需求。”

逐步树立食物安全意识，并不意味着否认甚至放弃对粮食安全的重视。对于二者关系的处理思路应当是，将粮食安全恰当地整合进食物安全体系，以粮食安全为基础，以食物安全为目标，在保障粮食供给的前提下建立针对各类食物的供求调控体系。首先，粮食安全必须让位于食物安全。尽管粮食在理论上可以转化成肉、蛋、奶、鱼等其他食物，但基于当前自然环境、资源状况和技术条件等多方限制，将粮食大规模转化为其他食物并不现实，建立多元化、系统性的食物安全体系势在必行。其次，必须在食物安全中重视粮食安全。粮食在食物中所占比重很大，有必要成为食物安全体系的基础与核心。粮食难以被其他食物所代替，其基础性作用同样不可替代。保障粮食生产，需要系统而全面的食物安全体系，正确处理粮食生产与非粮食物生产间的关系。

D.3.7实现食物安全任重道远

对于任何一个国家，实现食物安全都是一个复杂、艰巨而漫长的过程。食物安全的实现受限于自然资源、人力资本、政治环境、经济结构、社会状况和技术水平等诸多条件，还面临着来自国际市场的压力。1996年，世界食物首脑会议通过了《世界食物安全宣言》及其附件《行动计划》，初步阐述了食物安全的实现途径。这一宣言及其附属的行动计划从全球与国家两个层次提出保障食物安全措施，包含7个方面及25项行动类别。

宣言的核心思想认为：稳定、和平、有利的政治、社会和经济环境是实现食物安全的根本基础；民主、普遍人权（包括生存权）、促进基本自由和男女全面平等参与，对实现持续的食物安全至关重要。政府应当保障的方面主要包括：创造有利于实现食物安全的政治、经济、社会环境；消除贫困和不平等以保证所有人的食物安全；保护生态环境，保护农业资源，改善生产条件，增加政府投入；实施有利于食物安全的贸易政策；促进乡村发展；预防自然灾害和人为紧急情况；鼓励公共与私人对农业、乡村发展投资等。由此可见，食物安全是一个复杂的系统工程。中国粮食安全战略在成功处理上述诸多问题的过程中积累了宝贵的经验，但目前仍片面强调粮食生产规模和国家粮食储备建设，尚未对国家食物安全状况做出全面分析。

改革开放以来，我国农业与农村发展取得了历史性进步和辉煌的成就。尤其是近十年，是我国农业发展最快、农村变化最大、农民得到实惠最多的时期之一，为今后我国的经济发展和社会稳定打下了坚实的基础。但是，我国人口负担巨大，人均资源紧缺，随着人民群众的食物消费需求日益增长，农业生产将面临更加严峻的挑战。首先，人多地少、人增地减的矛盾长期存在，水资源区域性、季节性短缺问题日益突出，农产品供给的资源性约束进一步增强。其次，居民食物消费结构不断升级，肉、蛋、奶、鱼和瓜果蔬菜消费显著增加，部分农产品结构性短缺。而且，农业产业链条不断延长，生物质能源、饲料添加剂以及各种食品饮料等产品不断开发，农产品加工对农产品生产结构提出了新的要求。再次，农产品进出口贸易不断扩大，随着外资进入我国农业领域速度的加快，国际市场对国内农产品市场的影响更加直接。同时，期货市场较快发展，农产品金融衍生品逐步开发，资本市场与农产品市场的联系和渗透进一步增强。更需要关注的是，我国农业的生产方式是小规模农户分散生产经营，而我国农产品消费市场极为庞大且复杂多变，所以农产品供需脱节的情况时有发生，解决“小农户”与“大市场”这一矛盾，依然任重道远。

因此，能否尽快形成对自然资源、人力资源、资金流向、制度安排、技术进步、管理技巧、贸易规则和环境保护等系统要素的综合调控能力，将成为建设中国特色食物安全战略体系的最大挑战。我国粮食安全战略取得了巨大的成功，食物供给已经有了坚实的基础。在食物安全监督调控体系的建设过程中，我国仍要时刻对“吃饭问题”保持警惕，未雨绸缪。对于一个拥有世界人口五分之一的国家来说，再小的食物问题也可能成为大问题。在国内外环境日趋复杂的今天，食物的不安全随时都有可能到来，这就需要我国时刻保持着警惕和危机感，为实现食物安全而努力奋斗，警钟长鸣。