D.2现代农业发展视野下的粮食安全【1】

纵观中国历史，其某种意义上就是一部灾荒史，中国的灾荒史实际上反映的是中华民族在饥饿中艰难挣扎的生活史。“国以民为本，民以食为天”。对于当代中国而言，粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。中央一直把“三农问题”作为全党工作的重中之重，而发展现代农业和保障国家粮食安全则是解决“三农问题”的核心内容之一。“十二五”规划纲要中也特别强调：坚持走中国特色农业现代化道路，把保障国家粮食安全作为首要目标。

【1】本节内容为朱信凯于2012年6月30日在十一届全国人大常委会第二十七次专题讲座上的讲稿，讲座题目是“现代农业发展视野下的国家粮食安全战略”，时任委员长吴邦国主持讲座。

D.2.1我国现代农业发展与粮食安全的现状

1.关于粮食安全的几个基本问题

粮食安全，顾名思义，就是能确保所有的人在任何时候既买得到又买得起他们所需的基本食品。包括三层含义：一是确保生产足够数量的粮食；二是能够最大限度地稳定粮食供应；三是确保所有需要粮食的人都能获得粮食。

粮食安全具有鲜明的阶段性特征，目前国内比较统一的认识是三阶段论。

粮食安全的第一阶段是国民经济发展水平较低时期，改革开放以前是比较典型的第一阶段。这一时期的特征是粮食还没有满足消费需求，需要整个社会不遗余力地将粮食生产放在突出位置，粮食商品量占总产量的比重很低，城镇人口占总人口的比重也很低。这一阶段的粮食安全问题可以表述为，随时向民众供应足够的基本食品，简言之，就是人人有饭吃，整个社会刚刚进入温饱阶段。这一时期粮食安全的重点是总量保障。

粮食安全的第二阶段是国民经济发展到中等水平。其基本特征是粮食生产已经可以在总量上满足需求，社会已经摆脱了粮食短缺的困扰，其他食品如水果、蔬菜、肉禽蛋鱼等丰富起来，人们的选择性明显加强，小康社会的种种特征日益明显。这一时期粮食商品化率有了很大程度的提高，城镇人口占总人口的比重也接近50%。这一阶段粮食安全可以表述为，所有人在任何时候都能买得到并买得起粮食，整个社会已进入小康。这一时期粮食安全的重点转变为流通保证。

粮食安全的第三阶段是国民经济发展到工业化水平时期。二元经济结构得到根本改变，粮食生产已经基本实现了规模化和机械化。这一时期的特征是粮食生产的潜能得到充分发挥，人口总量趋于平稳或下降，因而对粮食的消费也趋于平稳。在粮食消费中，人们更多关注的已不是总量和品种问题。这一时期粮食商品量占总产量的比重在80%以上，城镇人口规模远大于农业与农村人口规模。这一阶段的粮食安全可以表述为，所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的食品，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好。在这一阶段，粮食的消费在人们日常消费食物中的比重开始显著下降，其他食物消费的重要性逐渐高于粮食，粮食安全将逐渐让位于食品安全或食物安全。粮食安全的重点转变为食品的营养和卫生保障以及随生活水平提高而产生的食物偏好。

当前我国正处于由第二阶段向第三阶段转型的历史进程中，强调逐步以食物安全取代粮食安全，扩大对粮食安全认知的内涵和外延，粮食安全具有越来越重要的意义和影响。

中国共产党在十七届五中全会上，审时度势、高瞻远瞩地提出了“在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化”的重大战略和历史任务。将粮食安全纳入“三化同步”的历史进程，我们一方面可以看到，粮食安全是农业现代化的基础，农业现代化是粮食安全的保障。同时，我们必须要充分认识到工业化、城镇化深入发展与粮食安全的现实矛盾。其中，最核心的矛盾便是工业化、城镇化建设对粮食生产的“挤出效应”。这必然注定了中国现代农业发展进程中粮食安全问题的复杂性、艰巨性和紧迫性。

2.粮食生产持续增长，粮食安全仍然堪忧

毫无疑问，21世纪头10年，我国粮食生产取得了历史最好成绩。2004～2011年，粮食总产量实现了半个世纪以来首次“八连增”，年均增幅3%，并首次连续五年保持在1万亿斤以上，为实现我国经济社会快速平稳发展奠定了坚实基础。但我们应该清醒地看到，当前我国粮食安全保障面临严峻的形势，可以用三个平衡概括：脆弱平衡、强制平衡、紧张平衡。所谓脆弱平衡，是保障的资源条件贫乏；强制平衡，是经济社会要素投入大，政府强力主导；紧张平衡，是保障食物及粮食安全的总供给能力不够高。本质上讲，改革开放以来实现的粮食供求基本平衡、供给略有节余，就是建立在这样的基础之上的。近10年，我国粮食供给总量中进口比重越来越大，开始明显突破95%的粮食自给保障线，是粮食安全“弱质三性”加深的重要标志。

司马迁讲“兴必虑衰，安必思危”。我们虽然创造了粮食生产“八连增”的伟大奇迹，但仍然不能盲目乐观。应该看到，第一，这是恢复性增长，因为自1996年粮食总产量首次突破一万亿斤以来，16年中，粮食总产量超过一万亿斤的年份有8年，另8年低于一万亿斤，处于徘徊状态。第二，“八连增”主要依靠提高单位面积产量，亩产量由1996年的596斤上升到2011年的688斤。第三，提高单位面积产量主要是增加化肥的投入量。农作物播种面积由1996年的22.85亿亩增加到2010年的24.10亿亩，只增长了5.5%，粮食的播种面积由1996年的16.8亿亩下降为2011年的16.5亿亩，而化肥的施用量由1996年的3 827万吨上升到2010年的5 561万吨，增长了45.3%。这既增加了成本，又污染了环境，成为水体富营养化的重要源头。

此外，根据测算，当前我国粮食生产的成本增长高于产值的增长，收益率呈下降趋势。稻谷、小麦、玉米的收益率由1998年的30.6%下降到2009年的24.3%，大豆的收益率由37.0%下降为22.1%；在各类农产品中，粮食的收益又大大低于油料、棉花、糖料、蔬菜等经济作物的收益。虽然采取了粮食补贴与最低收购价的政策，其补贴收入仍低于当年总成本增加额与物质费用增加额。这一测算结果可以有力地矫正那种认为粮食价格上涨就会拉动CPI上涨甚至会引发通货膨胀，于是采取抑制价格政策从而进一步损害农民利益的观念。历史的经验多次证明，这种思维必然使粮食生产特别是商品粮生产陷入产量徘徊的局面。

同时，我们还应该清醒地看到，在农产品的对外贸易方面，我国已经由出口大国变为进口大国。自2004年由贸易顺差变为逆差以来，逆差额年年大幅增长，2011年达340亿美元，特别是谷物与大豆的进口2010年已经达到580万吨和5 479万吨，两项合计6 059万吨，占粮食总产量的10%以上。

因此，我们可以看出，粮食产业是关系社会稳定与国家安全的特殊产业。我们以占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口，受到国际社会的赞扬，但是由于人口的增加与土地和水资源紧缺的矛盾加剧，未来的粮食形势仍然十分严峻，确保粮食安全的任务十分艰巨。

3.基于粮食安全的现代农业发展形势

巩固农业基础、实现农业现代化，一直是我国现代化建设的重要目标和重点任务。党的十六大以来，中央不断完善强农惠农富农政策，大幅增加农业投入，深化农村改革，有力推动了传统农业向现代农业加快转变，我国农业发展取得了长足的进步。第一，农业综合生产能力明显增强，2011年，粮食产量达到11 424亿斤，连续八年增产、连续五年稳定在5亿吨以上；肉蛋奶、水产品、蔬菜、水果供应充足，质量安全水平不断提高。第二，农业结构不断优化，畜牧业和渔业产值占农业总产值比重分别比改革初上升了17.3和7.7个百分点，农产品加工业与农业总产值之比达到1.8∶1，农产品优势区域布局初步形成。第三，物质技术装备水平显著提升，2011年农田有效灌溉面积达到9.05亿亩，农作物耕种收综合机械化率达到54.5%，农业科技进步贡献率达到53.5%。第四，农业经营体制机制不断创新，截至2011年年底，全国在工商部门登记的农民专业合作社有52.17万家，登记成员数1 196.43万户，农业产业化龙头企业超过11万家，种养大户、农民专业合作社和龙头企业等新型农业经营主体不断涌现。第五，农民收入大幅提升，2011年农民收入达到6 977元，增幅连续两年高于城镇居民收入。

但是，也要看到，农业仍是薄弱环节，我国农业现代化建设仍然明显滞后于工业化和城镇化，已成为“三化同步”的短板、国家现代化建设的瓶颈，并主要表现出“四大矛盾”：一是农产品供给保障能力不强与需求刚性增长的矛盾。二是资源环境约束加剧与科技支撑能力不强的矛盾。三是农村劳动力大幅转移与新型农业经营主体培育滞后的矛盾。四是农民收入水平偏低与城乡协调发展的矛盾。

国际经验表明，在人均GDP超过4 000美元的阶段，如果能及时加强农业、发展农村，顺利实现农业现代化，那么整个国民经济就会持续协调发展；如果忽视农业和农村发展，农业现代化落后于工业化、城镇化，那么就会出现农业萎缩、农村凋敝、农民贫困等诸多问题，导致城乡和地区差距扩大、社会矛盾加剧。2011年我国人均GDP已经超过5 000美元，能否加快现代农业建设、补齐农业现代化这块短板，决定着我国能否顺利跨越“中等收入陷阱”，也决定着我国全面小康社会和现代化建设的目标能否实现。

D.2.2保障粮食安全的国际经验与启示

近年来，全球粮食供求日益偏紧，粮食危机的隐患越来越大，确保粮食安全已经成为各国农业政策的首要目标。各个国家经济社会基础不同，自然资源禀赋各异，粮食安全战略选择差别很大。系统地总结这些经验，对于我国粮食安全战略的政策设计具有重要的借鉴意义。

1.三种不同类型的粮食安全战略

总的来说，我们可以根据“人地关系”特征，将世界主要国家分为三种类型。

第一类是人少地多型国家。美国、加拿大、巴西、澳大利亚等国人均耕地面积大，粮食产量高，是世界主要的粮食出口国。这些国家的玉米、大豆、小麦等在世界市场上占有举足轻重的地位。在粮食生产上，“人少地多”型国家多采取大规模农场式的经营方式，现代农业的实现方式也以资本替代劳动为主。由于土地资源丰富、粮食供给的压力较小，这些国家的粮食供求矛盾主要侧重在如何保障粮食的国际竞争力和国内粮农收益的稳定性。因此，人少地多型国家的粮食安全保障机制一般是通过相对完善的法律手段和市场自我调节来实现的，很少采取行政干预手段。

第二类是人多地少型国家。我们的近邻日本、韩国，人均耕地面积较少，粮食自给率较低，是世界主要的粮食进口国。它们保障粮食安全的重点在于如何为国内农业提供支持和保护，尽量提高粮食自给率并稳定国际粮源。由于长期面临粮食危机的挑战，“人多地少”型国家历来多以强有力的行政手段来促进现代农业发展，保障食物安全。一方面，政府支持下的农业科技发达，且多以节约土地和水资源的集约化经营模式为主要取向；另一方面，政府通过高额的农业补贴、严格的农地保护和完善的粮食流通、贸易体制等手段全方位保障国家食物安全。

第三类是人地平衡型国家。法国、德国、英国等西欧国家，人地矛盾不是非常突出，人均耕地面积处于世界中等水平，粮食供求总体保持平衡。随着全球粮食供求关系趋紧，国际粮价波动日益加大，人地平衡型国家保障粮食安全的风险也越来越大。当前，它们保障粮食安全的重点在于，如何确保国内粮食市场的稳定和供求的均衡，其具体措施主要是在备受争议的欧盟共同农业政策框架下构建的，主要特点是对内通过巨额补贴维持粮价稳定，对外实行农产品贸易保护。通过内外“两手”齐抓，这些国家不仅维护了本国的农业和农产品市场，还保证了欧盟的粮食安全。

总结世界各国保障粮食安全的主要经验，我们可以发现，第一，无论“人地关系”是否紧张，保障粮食安全一直都是各国农业政策的首要战略目标。第二，种类繁多、相互补充的政府补贴是各国实现粮食安全的重要手段。第三，与自然资源禀赋相协调的农业科技和经营体制是各国发展粮食生产的重要途径。第四，完善的粮食市场与贸易政策是各国确保粮食安全的重要基础。第五，符合WTO规则的灵活且有针对性的国际农产品贸易政策是各国保障粮食安全的重要补充。

2.国际经验对我国粮食安全保障的启示

与其他国家相比，我国不仅人多地少，而且人多水少，农业资源环境约束非常大。农业生产条件的地理差异巨大，农业资源分布的时空不均衡问题突出。这就要求我们在总量有限、分布不均的资源条件下，走出一条符合中国特色的现代农业发展与粮食安全保障之路。当前，我国粮食安全总体上实现了三个转变，即由传统的单一粮食观向多元化食物观转变，由“藏粮于库”向“藏粮于地”、“藏粮于市”、“藏粮于民”有机结合转变，由一般化抓粮食生产向重点抓粮食主产区和优势产区转变。但是，由于消费需求刚性增长，耕地数量逐步减少，水资源短缺矛盾显现，供求区域性矛盾突出，品种结构矛盾加剧，种粮比较效益偏低，国际粮价冲击等一系列问题的存在，我国粮食安全依然面临诸多挑战。从世界主要国家保障粮食安全的经验中，我们得到如下启示。

第一，我国粮食安全必须坚持“立足国内生产，实现基本自给”的原则。中国人的饭碗，必须端在自己手中！中国拥有世界上最多的人口，因此，中国也应当是世界上最需要重视粮食安全的国家。如果中国不能实现粮食的基本自给，社会繁荣和稳定就无从谈起，甚至连国家主权和领土完整都可能无法保障。大家知道，这两年，中东很多政权被颠覆。我们不去深究其他原因，单看这些国家的“饭碗端在谁手里”就能看出一些端倪。例如埃及，它是中东人口最多的国家，这个国家粮食自给率很低。低到什么程度呢？埃及人的主食是大饼和面包，都是小麦面粉做的。2009年以来，它一直是世界第一大小麦进口国，在穆巴拉克因为政变下台之前，埃及的小麦自给率低于40%，7 500多万人口中6 400多万人的口粮是国家定量配给的。饭碗端在别人手里，社会稳定就端在别人手里！此外，我们国家的粮食生产，还兼有社会保障的重大意义。农民进城打工，如果工作丢了，可以回乡从事农业生产，有事做，有饭吃，这对社会稳定的意义十分重大。2008年金融危机，大量农民工失业、返乡，继续从事农业生产等于是一种社会保障，否则，农民工大量滞留在城市，会带来很大的社会不稳定因素。而且，根据目前我国的粮食消费水平和世界粮食贸易规模，我国粮食自给率每降低一个百分点，就相当于多消耗世界粮食贸易的两个百分点。如果我国更多地依靠粮食进口，将不可避免地加剧全球粮食“恐慌”，给所谓的“中国威胁论”提供借口。再者，如果大量进口粮食，海运的成本和风险也是必须要考虑的。因此，立足国内的原则不仅是国家安全、社会和谐的需要，而且在经济上也符合成本最小化原则。

第二，在立足国内供给的基础上，充分发挥国内外“两个市场”、“两种资源”的作用。尤其应大力实施农业“走出去”战略，通过农业合作实施优势互补，增加和补充我国的粮食供应。例如日本，从20世纪70年代开始，就以全国农协联合会和综合商社为中心，在海外搞农业开发，把在海外生产的谷物直接运回日本。我们国家搞农业“走出去”还有更进一步的国际政治意义，到海外搞农业开发，援助亚非拉国家搞农业基础设施建设和粮食综合生产能力建设，可以帮助这些国家保障它们的粮食安全。中国是一个负责任的大国，应该实施中国特色的农业对外援助。

第三，实现粮食安全与农民增收的有机统一。要健全和完善对种粮农民的直接补贴和其他政策扶持。例如美国，它的农业法案里面特别强调，要给农民提供一种收入的安全网。这不仅是要支持粮食生产，还是要给农民提供一种收入支持。美国农民的收入40%来自农业补贴。再看我国，2002年开始搞种粮补贴试点，2004年全面推开，现在已经有“四补贴”，每年1 000多亿下去，平均到每个农民头上200多元人民币，占农民人均纯收入的4%不到。农民种粮积极性很难可持续保障。因此，在发放补贴的同时，还要注意价格支持，提高农民种粮的比较效益。另外，要给农民提供优质低价的社会化服务，农民现在种地不纳税、上学不交费、看病不太贵，下一步是不是可以做到种粮少花费，甚至不花费呢？当然，这个补贴政策要在WTO的框架下，用足、用好。

第四，注重农业科技创新和经营模式创新。世界各国都把加大农业科研和推广投入、提高农业科技水平作为发展粮食生产的重点。美国的农业教育、科技和推广是“三位一体，政校合一”的。美国农业部农业合作局和农业推广局是联邦农业教育—科研—推广的重要机构，联邦政府在各个县都有派出机构，负责这个三位一体的工作，提供服务。美国的州立大学农学院是大学系统的农业教育—科研—推广的重要机构，州立大学有很多附属的农业实验站和合作推广站，这样，农业科研成果就能够迅速有效地转化为生产力。我国受土地和水资源的约束,未来实现粮食持续增产的根本出路也在于提高粮食综合生产能力上。说到底，就是提高单产水平。主要就是要依靠科技创新，开发新的种子，研制新的肥料，提升灌溉技术等，还要把技术切实推广下去。

第五，健全保障国家粮食安全的法律法规体系。发达国家普遍重视粮食立法工作。例如日本，早在第二次世界大战后初期就制定了《粮食管理法》，对粮食批发、零售、加工制定了严格的法律。这部法律非同小可，在日本大米实现自给的过程中发挥了重要作用。随着粮食安全形势的变化，日本的粮食法也在不断修订。立法是我国全国人大及其常委会的一项主要工作，当前，中国的第一部《粮食法》征求意见稿正在广泛征求意见，希望能够早日得到全国人大常委会的审议通过。同时，还要深入研究，制定涉及粮食价格保护、粮食储备机制、预测预警体系建设等相关的配套法规，并适时予以修订完善。

D.2.3现代农业发展视野下的粮食安全战略

1.明天谁来种地？

美国学者布朗曾两次提出“谁来养活中国”。这个问题一度引发决策层的高度警觉，也曾经深深刺痛了我们的自尊心。但是，现在我们可以挺直腰杆回答，中国人自己来养活自己！谁让我们有这样的底气呢？千千万万的中国普通农民！从这个意义上，我们可以说，目前，大量分散的小规模农户仍然是养活中国的主要力量。然而，由于工业化、城镇化进程的加快，大量农村青壮年劳动力进入城市务工，传统农业经营户不断减少。我国现在进城务工人员超过2.4亿，城市化进程，每天都以吞并20个行政村的速度使农村逐步“萎缩”。如此下去，若干年以后，农村是否会从地理概念、风俗习惯、传统文化等方面逐渐消失？中国的自耕农群体是否也会随之而逐渐破产或消失？目前，农村劳动力供给不仅面临着只剩下妇女、老人、儿童组成的389961部队的问题，而且面临着缺乏高素质人力资源的问题。我们不只出现了“民工荒”，还出现了“农民荒”。我们不禁要问一句：“十年之后，谁来种地？谁来养活中国？”

现代农业的发展需要与之相适应的现代农业生产经营主体。随着工业化、城镇化的深入发展，我国农业进入了一个重要的转型期，中国的农业生产经营主体也发生着深刻的变化。新型经营主体正在不断影响和改造着传统农业。在传统意义上的农民减少的背景下，种养大户、农民专业合作经济组织、龙头企业等主体正在迅速壮大，很多农产品生产已经形成了“公司+基地”、“公司+基地+农户”、“公司+专业合作社+农户”等产业化经营模式，在农业生产中发挥着主导作用。此外，培育农村专业生产经营大户，已成为提升农业生产力、推进农业规模化经营、增加农产品有效供给、带领广大农民致富的当务之急。但是，目前的体制机制还未理顺、政策扶持亟待到位、土地流转不够畅通等一系列问题阻碍了专业大户的进一步发展。只有进一步深化改革，这些问题才能够得以解决。改革开放30多年来，农村经济体制逐渐由计划向市场转变，同时也催生了公共服务职能的转变、农民专业合作经济组织的发展以及农业产业化经营。总体而言，公共服务机构不断调整完善，向兼顾公益性服务与经营性服务供给，协调专业性服务与综合性服务有机结合的方向发展；专业合作经济组织维护农民的经营利益，提高农户在市场经营中的地位。但条块分割、农村资源配置效率低下、农产品流通渠道不畅等问题依然存在，极大地压缩了农民专业合作经济组织的活动领域；龙头企业虽然可以有效为农户提供资金、技术、信息等服务，但其追求利益最大化的目标与带动农户的社会责任之间的矛盾也是不言而喻的。

在世界农业发展进程中，各国都依存于本国社会经济条件，形成了独特的农业生产组织形式。新大陆国家，如美国、加拿大、澳大利亚已经形成了规模化农场生产经营模式。在美国，一系列政策使得土地经营者权益得到保障，又通过技术进步降低了经营风险，从而进一步降低了大型农场规模化经营的各种成本。而东亚国家，如日本、韩国，虽然其农业生产经营凸显了很强的组织性和高效性，但是在食品供给与国家安全上仍具有很大的弊端和风险。日本政府虽然制订了完善的法规，但是经济政策调整经常失误，加之土地资源和劳动力的快速流失，使得日本农业的发展偏离了预想的农户生产规模不断扩大的趋势，反而进一步削弱了农户的经营和生产能力。欧盟国家例如法国、英国的情况居于前两者之间。法国因自由贸易主义政策付出沉重代价后开始反思以往的经济政策，转而高度关注农业问题，并采取措施对农业及农民予以大力保护。1992年欧洲共同农业政策实施后，农民获得了按生产经营规模发放的直接补贴，农民获得的直接补贴已经占其收入的25%以上。20世纪末，法国政府又加强了对农业环境的保护，推进其农业补贴政策进入新的改革阶段。

我国幅员辽阔、地大物博，不同区域经济发展、自然条件和资源禀赋差异很大，农业发展也因此呈现出多层次和不平衡性。基于这种情况，《全国现代农业发展规划（2011~2015年）》（以下简称《规划》）将我国现代农业发展的指导方针，按区域划分为重点推进、率先实现和稳步发展三大类。重点推进区域具有地势比较平坦、水土资源比较丰富、生产技术比较成熟等特点，从而为农业生产经营规模化提供了良好基础。针对该区域的特点，现代农业生产经营主体发展的主导思路是发挥种养大户对传统承包经营户的带动作用，健全农业科技培训体系和信息服务网络，加快对专业大户的培育进程。同时，推进农村土地有序流转，提高农业产业化、集约化经营水平。但考虑到农业安全问题，不鼓励大型资本直接租种农民土地。率先实现区域是我国集约化农业、规模化农业和多功能农业发展较好的地区，而该区域的现代农业经营与建设主体发展速度快、创新模式多，农业生产或服务企业也逐步呈现出集团化、产业化、集群化的发展趋势。适应这一发展趋势，需要加强农业产业链上下游主体之间的沟通与合作，同时鼓励物流企业、代理商、配送中心、批发商等经营主体加入进来，构成现代农业基地和园区。稳步发展区域主要指草原生态经济区。由于该区域突出生态保障功能，政府对农业环保措施的补贴政策，对农民采取环境友好的生产方式的鼓励政策显得尤为重要。此外，公共服务机构、专业合作社、相关协会等农业组织对生态环境保护的组织和实施工作也会增强农业环保效果。这些组织可以利用专业优势，为农民提供生产技术咨询和服务，推广可持续农业研究新成果，并且宣传环保型农业的内容和意义。还可以借鉴国外经验，提供经营管理荒地、诊断土壤问题、销售有机肥料、开辟绿色观光、宣传农业环保等创新型服务。

2.未来粮食生产的潜力何在？

首先，要不断加强耕地保护措施。根据测算，东南沿海省份工业产值每增加1万亿元，它们的粮食播种面积就减少87.1万公顷。中国人民大学农业与农村发展学院分析预测了中国在未来的可耕地改变为非农业用地方面的主要趋势，并根据这一趋势测算了未来耕地数量和可能达到的粮食生产潜力。通过研究，我们认为农业结构调整、城镇化和工业化进程将是未来耕地总面积减少的最主要原因。为了保障粮食生产，就必须维持优质的农用耕地，必须通过经济激励机制和行政措施，提高非农土地利用的集约程度。研究显示，加强耕地保护措施，包括土地整理、土地复垦和土地开发，将对保证可耕地数量和提高粮食生产能力起到显著作用。

其次，要逐步实现节水农业。水利对粮食生产的贡献率在40%以上，足够的水资源量是粮食安全的硬指标。目前来看，我国水资源存在着区域性、季节性的不平衡，而且淡水资源污染严重，只有走农业节水之路才能保障粮食安全。近20年来，全世界的喷灌和微灌面积平均以每年超过30%的速度增长，总面积已达到2 400多万公顷，美国54%的灌溉面积采用喷灌和微灌技术，以色列则全部采用微灌和喷灌，其中微灌占一半以上，欧洲国家的喷灌和微灌面积占灌溉面积的比例都达到了80%以上。我国节水灌溉近年来发展也很快，其中喷、微灌面积年净增300万亩以上，喷、微灌面积之和达到6 600万亩，增速居世界第一。但是，喷、微灌面积占总有效灌溉面积的比例仍然很小，仅占不到10%。这一方面说明，我国的灌溉技术相对落后，另一方面也说明，农业用水具有很大的节水潜力，提高灌溉水的有效利用率可以在相当程度上缓解农业用水的短缺状况。

最后，要加快中低产田改造。农业综合开发20多年的实践表明，大规模改造中低产田，建设旱涝保收高标准农田，提高农业抗御自然灾害的能力，既为保障国家粮食安全奠定了扎实的基础，又走出了财政支持农业生产、推动现代农业发展的一条新路子。数据显示，2010年年底，中国耕地总数不足18.26亿亩，当然现在也有一些新的数字。但是，不管耕地数量多大，我们都应当看到，平均而言，耕地中有78.5%的中低产田，其中，中产田面积占37.3%，低产田面积占41.2%。针对不同土壤的障碍因素进行中低产田改造，是提高土地生产力、挖掘粮食生产潜力的重要途径。中低产田改造的基本原则是统一规划、综合治理、先易后难、分期实施、以点带面、分类指导，搞好技术开发，注意远近期结合，并与区域开发、生产基本建设等紧密衔接。中低产田改造不是单纯提高当年产量，而是着眼于根本性的土壤改良，提高耕地特别是进行提高综合生产能力的基本建设。

D.2.4粮食安全战略需要顶层设计

2012年年初，国务院印发了《规划》，其中，坚持确保国家粮食安全是第一个基本原则，尤其是，规划里面强调加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系。关于政策措施，《规划》里面已经讲得非常全面。有这样几个问题还需要重点强调。

1.粮食安全战略需要对顶层设计进行改革

粮食安全既是国家实现现代化的基础，又是现代化农业发展的核心内容。在新的背景下，实现粮食安全需要对顶层设计进行改革，具体包含三个内容，一是对粮食安全战略的总体规划与设计进行改革；二是对粮食安全战略的运行机制与组织进行改革；三是对粮食安全战略的具体措施与执行进行改革。

粮食安全战略的总体规划与设计方面，我想有必要升华对粮食安全的认识和界定。粮食安全英文是Food Security，当时我们翻译过来的时候，还是没吃饱饭的时候，不能多做要求，所以翻译成了粮食安全。实际上，联合国粮农组织（FAO）对Food Security的定义是食物安全，也就是确保人们能够有规律地获得充足、高质量的食物，过上积极、健康的生活。这个定义，显然把全部食物都包括在内了。因此，食物安全战略实际上是三个层次的概念。第一，保障粮食的有效供给；第二，保障所有食物的有效供给；第三，保障食物的质量安全。第一个层次是传统意义上的粮食安全战略，只是局限于粮食生产能否保证人民生活的基本食物所需。第二个层次，仍然与粮食相关，一是肉蛋奶等畜产品，以粮食做饲料，我们要保障这些农产品的有效供给；二是瓜果蔬菜等产品，是与粮食争地的产品，我们仍然要保障这些农产品的有效供给。在《规划》里面，国家对粮油糖、肉蛋奶、瓜果菜和水产品都做出了相应的规划。第三个层次，是食物的质量安全。当前威胁社会和谐与稳定的食物安全事件频繁发生，从根本上影响了食物安全。《规划》专门把“增强农产品质量安全保障能力”列为重点任务之一。

粮食安全战略的运行机制与组织方面，要围绕重点建设任务，以最急需、最关键、最薄弱的环节和领域为重点，组织实施一批重大工程，全面夯实现代农业发展的物质基础。这包括，旱涝保收高标准农田建设工程、新增千亿斤粮食生产能力建设工程、棉油糖生产基地建设工程、新一轮“菜篮子”建设工程、现代种业工程、渔政渔港建设工程、动植物保护工程、农产品质量安全检验检测能力建设工程、乡镇农业公共服务能力建设工程、农业机械化推进工程、农业信息化建设工程、农村沼气工程、草原保护与建设工程、新型农村人才培养工程十四个重点工程。

粮食安全战略的具体措施与执行方面，要进一步明确粮食的公共物品属性和社会属性，把粮食安全作为各级政府的责任和义务。必须从我国国情和农业发展实际出发，突出重点、加大投入、多措并举。一是建立农业投入稳定增长机制。这需要继续加大投入力度，改善农村金融服务，引导社会力量投入农业。二是加大农业支持保护力度。这需要坚持和完善农业补贴政策，建立完善农业生产奖补制度，平衡主产区和主销区利益关系，加大对农业科研和技术推广的支持力度，完善农产品市场调控机制等。三是提高农业对外开放水平。这需要促进农业对外合作，促进农产品国际贸易，积极应对国际贸易摩擦等。四是深化农业农村改革。这需要积极推动种业、农垦等方面改革，加强对国家现代农业示范区、新形势下农村改革试验区工作的指导和支持，统筹城乡产业发展，统筹城乡基础设施建设和公共服务，逐步建立城乡统一的公共服务制度，统筹城乡劳动就业，统筹城乡社会管理，积极稳妥推进户籍制度改革等。五是强化农业法制保障。这需要完善以农业法为基础的农业法律法规体系，研究起草农业投入等方面的法律法规，加快农业行政执法体制改革，深入开展农业普法宣传教育。六是加强组织领导。这需要坚持“米袋子”省长负责制和“菜篮子”市长负责制。完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部政绩考核评价体系，把粮食生产、农民增收、耕地保护作为考核地方特别是县（市）领导班子绩效的重要内容，全面落实耕地和基本农田保护领导干部离任审计制度。

2.适时改革农业管理体制是加快现代农业建设，确保粮食安全的制度保障

改革开放以来，我国农业和农村经济发展取得了巨大成就。新时期、新阶段农业发展的要务之一就是加快现代农业建设。现行的农业管理体制，在我国农业发展的历史进程中起到了积极的作用，但其弊端越来越明显，必须尽快实施相关改革，以满足现代农业建设的需求。

在宏观管理的层面，必须提高行政效率。在美国，农业部是仅次于国防部的第二大内阁部门，几乎所有农业行业的职能都在农业部高效运转，这就可以在很大程度上解释美国农业的强大。我国现行农业管理体制是由农业部和各省（市）、地、县的农业厅、局构成的条块结合、以块为主的管理体制。导致出现了多头管理、“多龙不治水”、职能交叉以及管理效率不高等突出问题。这就需要最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本，以实现相对集中的统一化管理。这首先需要探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。其次，国务院农业主管部门及相关的研究机构必须研究解决农业与农村发展中存在的重大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务。最后，要继续完善农业相关法律法规，为现代农业发展和粮食安全提供坚实的法律保障。

在微观经营的层面，必须培育农村社会化服务供给的主体。以前我们一直在谈要在农村建立“统分结合的双层经营体制”。这么多年来，我们形成了以农村家庭承包经营为主的农村基本经营制度。“分”得已经够多了，下一步要解决“统”的问题。最关键的是，要解决农村社会化服务供给主体的问题。目前，龙头企业、农民专业合作组织、种粮大户、村集体等纷纷成为“统”的主体。农村社会化服务主体做到极致的是日本，这个国家的农协在农村几乎无所不能。日本不仅给农户提供农业技术指导，还提供经营指导。比如，农协预计今年苹果价格下降，就会告诉农户把苹果树上的花打下来三分之一，就可以通过减少市场供给，提高苹果的价格。我们要培育农村社会化服务主体，首先要打破制度上的限制，给予农村社会化服务主体合法地位。其次要让社会化服务主体能够享受强农惠农政策。最后，也是最重要的一点，不能鼓励社会资本大面积、长时间地租用农村土地，尤其是警惕现在农地流转的“非粮化”倾向，在这个过程中，要对村集体的行为进行监督，防止出现违背农民意愿情况的发生。

3.加强农业科学技术研究是确保现代农业可持续发展与粮食安全的重要措施

我国是一个人口大国，农业生产资源约束较强，淡水资源和农业灌溉用水相对匮乏；以石化能源为基础的石油农业，因能源紧缺和低碳农业的要求已经没有发展空间了；土壤的条件也不容乐观，呈南咸、北碱的状况，近一半领土干旱，而且土壤有机质退化严重。这对我国发展现代农业提出了极大的挑战，也为农业技术的应用提供了广阔的空间，特别是利用生物技术培育新品种，是我国发展现代农业的必经之路。现代生物技术能培育多抗、优质、高产、高效新品种，提高品种改良效率，并可降低农药、肥料投入，在缓解资源约束、保障粮食安全、保护生态环境、拓展农业功能等方面潜力巨大。然而，目前主要的生物技术，特别是转基因关键技术知识产权基本上掌握在少数发达国家的跨国公司手里。如果再不奋起直追，我们将会失去对农业生产技术的高端控制，最终将失去对动植物品种和农畜产品市场的话语权。这已经是我国粮食安全必须面对的课题。目前，生物技术已成为发达国家科技核心竞争力和新兴产业的经济增长点。在这个过程中，谁占领了科技制高点，谁就会把握住新的经济增长点，而谁落后于他人的步伐，谁就会在经济增长中落后。例如，欧盟近年来抵制生物技术的发展，已经造成了大量生物技术人才的外流。欧盟经济发展陷入欧债危机的泥潭，虽然有多种因素，但是一定程度上是由于老牌的欧洲国家因循守旧，没能把握新科技革命带来的红利。加强生物技术的研究和开发，努力掌握自主知识产权的生物技术和生物育种技术是我国目前农业科学技术研究的重要任务之一。

具体而言，可通过以下三种措施确保现代农业可持续发展和粮食安全。

一是加强农业技术创新。首先要突出农业技术创新重点，稳定支持农业基础性、前沿性、公益性研究；其次，明确农业技术创新方向，着眼长远发展，超前部署农业前沿技术和基础研究，力争在世界农业科技前沿领域占据有利位置；再次，改善农业技术创新条件，加大国家对农业领域科技计划的支持力度，提高公益性科研机构运行经费保障水平，积极引导和鼓励金融信贷、风险投资等社会资金参与农业技术创新；最后，进一步完善农业技术创新机制，打破区域、学科界限，整合科技资源，推动产学研、农科教紧密结合。

二是强化农业技术吸收再创新。首先，要以引进吸收再创新为主要途径，突破现代农业发展中的各项技术“瓶颈”，通过加强技术改造，加快国产化进程；其次，要积极加强产、学、研、推资源整合，使能够适应现代农业生产需要的相关技术及成果得到开发应用；最后，应积极搭建对外交流平台，推动更高水平的“引进来”和更大步伐的“走出去”。

三是推动农业技术推广体系改革。当前，应当大力强化基层公益性农技推广服务，充分发挥各级农技推广机构的作用，着力增强基层农技推广服务能力，推动家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变。同时，还应引导科研教育机构积极开展农技服务，引导高等学校、科研院所成为公益性农技推广的重要力量，强化服务“三农”职责，完善激励机制，鼓励科研教学人员深入基层从事农技推广服务。此外，还需培育和支持新型农业社会化服务组织，推进科技富民强县行动、科普惠农兴村计划，通过政府订购、定向委托等方式，扶持农民专业合作社、供销合作社、专业技术协会等社会力量广泛参与农业产前、产中、产后服务。

加强农业科学技术研究，尤其要重视农业管理及软科学的研究。当前，我国农业发展已经进入现代农业的快速推进阶段，其经济问题、管理问题都会直接影响农业的生产效益、效率和发展速度。农业软科学研究本身具有效益的整体性、研究内容的广泛性、成果的政策性和方法的综合性，其主要目的是为农业各种类型及各层次的决策提供科学依据和解决问题的办法，推动决策的科学化、民主化和规范化。在国内的学术环境中，重硬轻软，重技术轻战略的现象仍然十分突出。发达国家对软科学研究的投入通常为其研究及开发经费的5%～10%，而我国目前还不到2%，其中对农业软科学研究的投入就更少。应采取积极有效措施，建立多渠道、社会化的农业软科学研究投入体系。从加强农业软科学基地和队伍建设入手，跟踪自然科学与社会科学的前沿，引入人文社会科学各个领域最先进的理论和方法，在决策实践中发展多学科综合支持的农业软科学研究体系。要特别重视高等院校的软科学研究工作，建立和发展一批国家级农业软科学的教育、研究基地，为包括国家粮食安全战略在内的各类中央“三农”决策服务。