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第二章　推行依法行政、建设法治政府的重点领域实践

第一节　一般政府法制领域

一、政府法制部门的历史沿革——以国务院法制办为例

国务院法制办公室是协助总理办理法制工作事项的办事机构。它的前身最早是1949年9月成立的中央人民政府法制委员会。国务院法制办的沿革过程大致可分为中央人民政府法制委员会时期、国务院法制局时期、国务院秘书厅法律室时期、国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心并存时期、国务院法制局时期和国务院法制办公室时期。1949年中华人民共和国成立时，根据中国人民政治协商会议第一届全体会议制定的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第十八条和第二十一条的规定，于1949年9月设立了中央人民政府法制委员会。它的任务是，秉承中央人民政府委员会的意旨，受政务院的领导及政务院政治法律委员会的指导，研究、草拟与审议各种法规草案并解答现行各种法规。至1954年，中央人民政府法制委员会共审议或草拟以中央人民政府、政务院以及各委部和各大行政区名义发布的法规、规章3500余件，其中由政务院发布和批准发布的条例、通则、办法等法规230件。这些法规对巩固新民主主义秩序，恢复国民经济，保障党和国家在过渡时期的总路线、总任务的实现起了重要作用。

1954年11月10日，经第一届全国人大常委会第二次会议批准，国务院设立了国务院法制局，中央人民政府法制委员会随即撤销。根据《国务院法制局组织简则》规定，法制局在国务院直接领导下执行如下任务：审查国务院交付审查的法规草案；根据国务院的决定，草拟法规草案；整理国务院发布和批准的现行法规；办理国务院交办的其他有关法制的工作。

1959年6月20日，根据第二届全国人大常委会第四次会议《关于批准国务院调整直属机构的决议》，国务院撤销了国务院法制局。国务院法制局撤销后，业务划归国务院秘书厅。国务院秘书厅设立了法律室，它的主要任务是协助领导审查国务院各部门报送国务院的法规。国务院法规编纂委员会亦划归国务院秘书厅，其主要任务仍然是编辑出版《中华人民共和国法规汇编》。1965年法律室被撤销，其业务与秘书厅秘书处的业务合并，成立了秘书室，法规审查由秘书室下属的一个组兼管。1966年“文化大革命”开始后，社会主义法制遭到空前破坏，国务院的法制机构于1966年底被彻底取消了。

党的十一届三中全会后，随着社会主义民主与法制的恢复和加强，1979年7月，根据工作需要，在国务院办公室值班室设立了第五组，主要任务是负责审查各门报送国务院的法律、法规草案。1980年5月，在值班室第五组的基础上，成立了国务院办公厅法制局，其任务是：协助领导审查国务院各部门报送国务院的法规；编辑出版《国务院公报》。国务院办公厅法制局下设政法文教处、工交农林处、外事财贸处和公报编辑室，后又增设了法规清理室和办公室。

1981年7月，为了加强国务院的法制工作，适应国家经济立法工作的需要，国务院又成立了国务院经济法规研究中心。它是国务院领导下的一个研究咨询机构，同时负责对国务院各经济部门起草、修订经济法规的工作进行规划、指导、组织和协调。其主要任务是：研究有关制定经济法规的规划、步骤及重大理论问题和实际问题，向国务院提出建议；根据国务院的指示，组织、指导、协调有关方面进行经济法规的起草工作；对国务院交办的重要经济法规进行研究，提出修改意见；定期召开座谈会及利用首都法学刊物等，组织研究有关经济立法方面的重大问题，交流有关制定经济法规的情况与经验；向有关宣传、出版部门提出搞好经济法规宣传和普及的建议。国务院经济法规研究中心设常务干事会，负责领导和组织研究中心的工作。国务院经济法规研究中心下设办公室，办公室内设农林财贸组、工交劳动组、综合组及经济法制杂志组。国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心为政府法制做了大量工作，但随着改革和现代化建设事业的发展，两机构并存已不适应国务院加强政府法制工作的需要。因此，1986年4月，国务院决定将两机构合并，成立国务院法制局。为了便于同国内外经济法学界进行学术方面的联系、交流，仍保留了国务院经济法规研究中心的名义，其活动纳入国务院法制局的工作范围。

新建的国务院法制局发展可以分为三个阶段：

第一阶段，从1986年4月至1988年8月，国务院法制局为国务院直属机构，全面负责国务院的法制行政工作。主要任务是：编制国务院立法计划，组织有关部门实施；审查各部门上报国务院的法律、行政法规草案；组织起草某些重要法律、行政法规草案；检查研究法规执行情况和法制建设中存在的问题，并提出建议；组织清理法规，编辑法规汇编；以国务院经济法规研究中心名义，开展同国内外经济法学界的学术交流、咨询等活动；办理国务院领导交办的事项。

第二阶段，从1988年8月至1993年3月，国务院法制局由国务院的直属机构改为办事机构。根据国务院批准的国务院法制局“三定”方案的规定，国务院法制局是负责国务院法制工作的办事机构，是国务院领导在法制工作方面的参谋和助手。其主要任务是：根据改革、开放和建立社会主义商品经济新秩序对法制工作的要求，以及建立我国社会主义法律体系的实际需要，对国务院各部门的立法工作通盘考虑，综合研究，组织协调，具体指导。

第三阶段，从1993年3月19日起，国务院法制局由办事机构改为直属机构。国务院批准的国务院法制局新的“三定”方案规定：国务院法制局是负责国务院法制工作的直属机构，是国务院领导同志在政府法制工作方面的参谋和助手。国务院法制局的主要任务是，承担国务院交办的审查修改或者组织起草法律草案、行政法规草案和进一步完善行政执法监督体制等政府法制工作，进行规划、协调、监督、服务。

自1998年3月起，中共中央决定成立国务院法制办公室党组。新成立的国务院法制办公室为国务院办事机构。在“三定”方案中，将原国务院法制局参与或者组织检查重要法律、行政法规执行情况的职能，划归各有关部门。2008年根据《国务院关于机构设置的通知》，再次对国务院法制办的职能进行了调整，增加了“加强经济社会发展中紧迫性、重要性问题涉及的政府法制工作的职责”。

二、政府法制部门的主要职责——以国务院法制办为例

根据国务院法制办“三定”方案的职责介绍，国务院法制办公室的主要职责有：

（1）调查研究依法行政和政府法制建设中出现的新情况、新问题，提出推进依法行政的具体措施和工作建议。协助总理办理法制工作事项。

（2）承担统筹规划国务院立法工作的责任，拟订国务院年度立法工作安排，报国务院批准后组织实施，督促指导。

（3）承担审查各部门报送国务院的法律法规草案，以及需要由国务院批准的重要涉外规章、部门联合规章的责任。负责从法律角度审查部门报送国务院审核的我国缔结或者参加的国际条约。

（4）负责起草或者组织起草有关重要法律草案、行政法规草案。负责对与群众利益密切相关的行政法规草案向社会公开征求意见。

（5）承担地方性法规、地方政府规章和国务院部门规章的备案审查责任，审查其同宪法、法律、行政法规是否抵触以及它们相互之间是否矛盾，根据不同情况提出处理意见。

（6）研究行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政处罚、行政许可、行政收费、行政执行等法律、行政法规实施以及行政执法中带有普遍性的问题，向国务院提出完善制度和解决问题的意见，拟订有关配套的行政法规、文件和答复意见。

（7）负责承办行政法规的立法解释工作。承担协调部门之间在法律法规实施中的争议和问题的有关工作。承办申请国务院裁决的行政复议案件，指导、监督全国的行政复议工作。

（8）负责及时清理、编纂行政法规，编辑国家出版的法律、行政法规汇编正式版本。指导规章清理工作。负责组织翻译、审定国家出版的行政法规外文文本和民族语言文本。

（9）开展政府法制理论、政府法制工作研究和宣传，开展对外法制业务交流。

（10）承办国务院交办的其他事项。

三、依法行政发展情况概览

（一）依法行政的提出

党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩，依法行政也取得了明显进展。2003年，新一届国务院成立伊始，就提出科学民主决策、依法行政、行政监督三项基本准则。按照国务院要求，各地、各部门加强制度建设，严格行政执法，强化行政执法监督，依法行政能力和水平不断提高。但同时也应该正确认识到，我国人口众多，发展环境亟须改善，发展经济的任务十分繁重。在发展经济的同时，依法行政还要做出不懈的努力。在实际工作中，不少干部靠“经验”行政，靠“热情”行政，这样造成的后果就是决策缺乏民主，不具有科学性，行政无法律依据，导致违法行政。

依法行政，建设法治政府，就是要求行政机关自觉运用体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。对法治政府上述基本要求，每一个政府工作人员都应领会精神、熟记在心，在实际工作中认真贯彻执行。

（二）《全面推进依法行政实施纲要》等文件的出台

为适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，2004年国务院颁行实施了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，明确规定了自2004年开始十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施，是推进我国社会主义政治文明建设的重要政策文件，为依法行政建设奠定了良好的基础。《纲要》要求地方各级人民政府和各部门都要从立党为公、执政为民的高度，充分认识《纲要》的重大意义，切实抓紧做好《纲要》的贯彻执行工作。一是认真学习、大力宣传《纲要》的基本精神、主要内容。二是认真组织制定落实《纲要》的具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点，做到五年有规划、年度有安排，确保《纲要》得到全面正确执行。三是地方各级人民政府和各部门的主要负责同志要加强领导，切实担负起贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政第一责任人的责任，一级抓一级，逐级抓落实。四是加强对贯彻执行《纲要》的监督检查，对贯彻执行不力的，要严肃纪律，追究责任。五是地方各级人民政府和各部门的法制机构要以高度的责任感和使命感，认真做好综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作，为本级政府和本部门贯彻执行《纲要》、全面推进依法行政，充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用。

党的十七大把依法治国基本方略深入落实、全社会法制观念进一步增强、法治政府建设取得新成效作为全面建设小康社会新要求的重要内容。为全面落实依法治国基本方略，加快建设法治政府，2008年国务院发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，要求各级各部门充分认识加强市县政府依法行政的重要性和紧迫性，大力提高市县行政机关工作人员依法行政的意识和能力，完善市县政府行政决策机制，建立健全规范性文件监督管理制度，严格行政执法，强化对行政行为的监督，增强社会自治功能，加强领导，明确责任，扎扎实实地推进市县政府依法行政。2010年10月10日国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》中明确指出，建设法治政府，需要加强法治政府建设的重要性紧迫性和总体要求，提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力，加强和改进制度建设，坚持依法科学民主决策，严格规范公正文明执法，全面推进政务公开，强化行政监督和问责，依法化解社会矛盾纠纷，加强组织领导和督促检查。这既是对先前依法行政工作的总结，又有法治政府建设情况的具体要求。

2004年3月国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》以来，各级政府和政府各部门扎实推进依法行政各项工作，法治政府建设取得重大成绩，同时也面临不少新情况新问题。党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的一个重要目标，意义重大，影响深远，对依法行政提出了新的更高要求。在新的起点上，法治政府建设时间紧、任务重。为了深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，如期实现基本建成法治政府的目标，适应经济社会发展要求，加快法治政府建设进程，结合《全面推进依法行政实施纲要》《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》的规定，针对当前依法行政存在的突出问题，国务院法制办也正在抓紧制定相应的具体实施规划，以确保法治政府建设的顺利进行。

（三）政府工作报告中的依法行政

2013年国务院《政府工作报告》中指出：切实加强政府自身建设，进一步深化行政体制改革。推进政府机构改革，初步建立职能统一的大部门体制框架。我们始终把实行科学民主决策、坚持依法行政、推进政务公开、健全监督制度、加强廉政建设作为政府工作的基本准则。在规范行政权力运行，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府方面，采取了一系列新举措，迈出了新步伐。坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等政府决策程序。深化行政审批制度改革，五年中分两轮取消和调整行政审批事项498项，国务院各部门取消和调整的审批项目总数达到2497项，占原有审批项目的69.3%。大力推动政务公开，重点推进财政预算决算公开和公务接待、公务车购置使用、因公出国出境经费公开，让人民群众更加全面地了解政府工作，更加有效地监督政府行为。审计监督的力度越来越大，成效越来越明显。全面加强反腐倡廉建设，加强领导干部廉洁自律的监督管理。探索建立政府绩效管理制度，建立并切实执行以行政首长为重点的行政问责制度，努力提高行政效能。要推进社会主义民主法治建设。坚持人民主体地位，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，保证人民依法享有广泛权利和自由，促进人的全面发展，维护社会公平正义。坚持依法治国，充分尊重宪法和法律的权威，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家行政机关按照法定权限和程序行使权力。坚持转变政府职能，推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。坚持改进工作作风、密切联系群众，提倡艰苦奋斗，厉行勤俭节约，反对铺张浪费，克服形式主义、官僚主义。坚持民主监督、法律监督、舆论监督，健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。坚持反对腐败，加强廉政建设，从制度上改变权力过分集中而又得不到制约的状况，做到干部清正、政府清廉、政治清明。

2013年，全国推进依法行政工作业绩突出，国务院提请全国人大常委会制定修订法律34件，提出废止劳动教养制度议案，制定修订行政法规47件。完善信访和调解联动工作体系，预防和化解社会矛盾。依法打击各类违法犯罪活动。做好政府工作，必须加强自身改革建设。各级政府要忠实履行宪法和法律赋予的职责，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府，增强政府执行力和公信力，努力为人民提供优质高效服务。深入贯彻依法治国基本方略，把政府工作全面纳入法治轨道，用法治思维和法治方式履行职责。加强政府法制工作，改革行政执法体制。创新政府管理理念和方式，健全决策、执行、监督机制，推进政府向社会购买服务的改革。加强公务员队伍建设，全面提高公务员素质。所有公务员都要以人民利益至上，廉洁奉公，勤勉尽责，真正当好人民公仆。

（四）十八大以来依法行政发展的新路向

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中推进法治中国建设为推动法治政府建设奠定了扎实的根基。《决定》指出：

建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

维护宪法法律权威。宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。

普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。建立科学的法治建设指标体系和考核标准。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。健全社会普法教育机制，增强全民法治观念。逐步增加有地方立法权的较大的市数量。

深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。

确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。

建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。

健全司法权力运行机制。优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度。广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。

完善人权司法保障制度。国家尊重和保障人权。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名。废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。健全国家司法救助制度，完善法律援助制度。完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。

2014年中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，针对深入推进依法行政，加快建设法治政府做出了具体论述。《决定》指出：

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

（1）依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。

推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。

（2）健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。

积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。

（3）深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。

推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

完善市县两级政府行政执法管理，加强统一领导和协调。理顺行政强制执行体制。理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。

严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。

健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

（4）坚持严格规范公正文明执法。依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。严格执行重大执法决定法制审核制度。

建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。

全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。

（5）强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。

加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。完善政府内部层级监督和专门监督，改进上级机关对下级机关的监督，建立常态化监督制度。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序。

完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人财物统一管理。推进审计职业化建设。

（6）全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。

涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。