第二节　劳动和社会保障领域

党的十八届四中全会就深入推进依法行政、加快建设法治政府做出了战略部署，强调“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。劳动和社会保障工作是我国社会建设的重要组成部分。近年来，劳动和社会保障行政部门在依法行政方面取得了很大的进展。

一、我国劳动和社会保障行政部门的体系和职责

劳动权和社会保障权是我国宪法规定的基本人权，为保障公民劳动权和社会保障权的实现，国家设立了专门的劳动和社会保障行政部门。根据我国法律法规的规定，劳动和社会保障行政主体主要可以分为以下三类：

（一）专门行使劳动和社会保障行政职权的国家劳动和社会保障行政机关

《劳动法》第九条规定：“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作。”“县级以上地方人民政府劳动行政部门主管本行政区域内的劳动工作。”《社会保险法》第七条规定：“国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”

中央的劳动和社会保障行政机关即国务院下设的人力资源和社会保障部，其主要职责是：在国务院的领导下，起草有关劳动和社会保障的法律、行政法规，制定劳动行政规章和基本标准；对劳动法律、法规、规章的实施情况进行监督检查；拟订促进城乡就业的基本政策和措施，规划劳动力市场的发展，组织建立健全就业服务体系；拟订劳动和社会保障工作的基本方针、政策及劳动和社会保障制度改革的总体方案，组织实施国家的劳动和社会保障政策及措施等。

地方的劳动和社会保障行政机关是设于省、市、县的人力资源和社会保障厅、局。地方的劳动和社会保障行政机关的主要工作是在劳动法、社会保险法及其他行政法律法规所规定的职权范围内主管本辖区内的劳动工作，包括对行政相对人执行劳动和社会保障法律法规的情况进行监督和监察等。

（二）兼有劳动和社会保障行政管理职能的其他行政机关

如卫生行政部门、安全生产监督管理部门、行业主管行政机关等。由于劳动和社会保障行政职权所涉及的业务范围广、专业性强，其他行政机关也行使相关的劳动和社会保障行政管理职权，例如，财政、审计部门可依法对工伤保险基金的征收管理情况进行监督，卫生行政部门可依法对用人单位进行卫生行政监察，安全生产监督管理部门可依法对劳动生产过程进行安全生产的监督与监察等。

（三）经过依法授权而具有一定劳动和社会保障行政职能的机构

职业介绍机构、社会保险经办机构和劳动安全卫生检测机构等社会机构，在法律法规授权的范围内作为行政主体依法行使职权，具有劳动和社会保障行政主体的资格，依法做出的行政行为具有法律效力。例如社会保险经办机构对社会保险费的征缴行为，具有具体行政行为的法律效力。

二、劳动和社会保障领域依法行政工作情况

随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，劳动和社会保障工作的法治建设也逐步推进，依法行政水平不断提高。

（一）劳动和社会保障领域法律法规体系基本形成

目前，我国已基本形成了以《宪法》为根本，以《劳动法》《社会保险法》为一般法，以《劳动合同法》《就业促进法》《劳动争议调解仲裁法》《安全生产法》《公务员法》等为特别法，共有12部法律、33个行政法规、96个部门规章以及数量众多的地方性法规的劳动和社会保障法律法规体系。

2010年9月，人力资源和社会保障部研究制定了《人力资源和社会保障立法体系构想》[1]，提出了需要新制定或修订10部以上法律、40余件行政法规和100多个部门规章的目标，为劳动和社会保障法律体系的完善做出了规划。仅2013年以来，颁布实施的法律性文件就有《劳务派遣行政许可实施办法》《劳务派遣暂行规定》《社会保险费申报缴纳管理规定》《人社部关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》以及《最高院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》等，使得劳动和社会保障领域的法律体系更加完善，劳动和社会保障工作基本走上有法可依、有章可循的法制轨道，并且在执法检查、执法监督、执法责任追究等方面也有一套比较严格和相对严谨的行政程序。

（二）劳动和社会保障领域依法行政工作有序推进

依法行政是各级人力资源和社会保障部门履行职责的基本方式，通过严格规范执法行为和执法程序，近年来劳动和社会保障领域行政执法的制度化、规范化、程序化水平不断提高。

1.劳动就业

按照《劳动法》和《就业促进法》的要求，积极促进劳动就业，城镇新增就业稳定增长。2013年实现城镇新增就业1310万人，比2012年多增44万人。[2]2014年前三季度，就业形势基本稳定。1—9月，全国城镇新增就业人数1082万人，同比多增16万人，三季度末城镇登记失业率为4.07%。[3]

与此同时，各地采取多种措施促进就业：一是在重点群体就业上，突出保护残疾人就业权利，维护女职工的就业平等权，努力消除就业歧视。二是为高校毕业生创业就业提供便利条件和环境，出台并实施促进就业创业的税收优惠政策，加大就业见习和职业培训力度。三是清理不必要的职业资格认定项目。2014年国务院分两批取消了58项中央部门设置的职业资格许可和认定事项，要求各地对自行设置的570多项职业资格负责清理。目前，准入类的职业资格还有84项，对于其中不符合要求的将继续清理。[4]

2.工资收入分配

按照《劳动法》和《最低标准工资规定》的要求，最低工资标准的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府确定，并要求最低工资标准发布以后，各地应该根据实际情况适时进行调整，每两年至少要调整一次。人力资源和社会保障部数据显示，2011年全国有24个省份调整最低工资标准，平均增幅为22%；2012年全国有25个省份调整最低工资标准，平均增幅为20.2%；2013年全国有27个省份调整最低工资标准，平均增幅为17%。2014年全国调整了最低工资标准，如表2—8所示。

表2-8　2014年全国各地区月最低工资标准情况表[*]

3.劳动人事争议

（1）近年来，随着社会经济快速发展和企业不断转型升级等综合因素影响，劳动争议案件总量增多。自2008年以来，全国各级劳动争议调解仲裁机构年均处理劳动人事争议案件150万件左右（2012年151.2万件，2013年149.7万件，2014年前三季度108.4万件）。[5]

（2）劳动争议案件总量持续增多，大体呈现如下特点：一是集体劳动人事争议增多，10人以上集体劳动人事争议同比大幅增长。劳动者因企业停工、倒闭或关闭、大规模裁员、老板欠薪逃逸引发争议，以集体形式提请劳动争议仲裁，导致重大集体劳动争议案件明显增多。二是劳动争议案件类型集中，主要涉及劳动报酬、社会保险、解除和终止合同三大类。三是劳动争议案件主体集中，多发生于私营企业。四是劳动争议案件发生地区集中。广东、北京、江苏、浙江、上海、山东6省市的劳动争议案件量占全国案件总量的近60%。

（3）针对近年来劳动人事争议案件呈现出的特点，人力资源和社会保障行政部门采取如下措施：一是加强基层调解仲裁组织建设。2013年人力资源和社会保障部制定了基层调解工作规范，广泛建立基层调解仲裁组织，基层调解组织组建率达60%，地（市）级和县级仲裁院建院率分别达到81%和71%。仲裁结案率保持在90%以上。[6]二是强化调解仲裁机构的专业人员的合理配置和充足的经费保障。2012年2月，人社部会同中央编办、财政部颁布实施《关于加强劳动人事争议处理效能建设的意见》，指导各级仲裁机构按照《意见》提出的有专业的人员、有充足的经费保障、有齐全的办案设施的目标，积极推进各级仲裁机构实体化、专业化建设。

4.劳动保护和职业安全

（1）安全生产监管部门按照《劳动法》和《安全生产法》的要求，依法履行法定监察职责，保护劳动者的合法权益。2013年全国事故总量、重特大事故量都大幅度下降。全国较大以上的事故起数和死亡人数分别下降17.3%和18.1%，重特大事故同比减少了10起，下降16.9%。[7]

（2）依照法定授权制定规范性文件，依法查处违法生产企业并严肃查处事故。2013年10月2日国务院办公厅颁发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》。全国共查处非法行为48.4万起，治理纠正违规违章作业135.1万起，依法吊销各种证照4.9万个，取缔关闭非法企业1.96万家。整顿关闭煤矿700余处，金属、非金属矿山5000余座，关闭转产和搬迁危化企业855家，关闭退出烟花爆竹生产企业308家。全国重大事故查处结案的时间平均每起比过去缩短了127天，并且在第一时间全文发布事故调查报告。[8]

5.社会保障

2013年，各级人力资源和社会保障部门继续推进《社会保险法》和社会保障“十二五”规划落实，加强社会保障制度建设，提升社会保险经办机构管理服务水平，各项工作取得了新的进展。

（1）社会保险制度不断完善，参保人数进一步增多，覆盖面不断扩大。2013年，城镇职工基本养老、城镇职工基本医疗、失业、工伤、生育五项保险参保人数持续增长，覆盖人群进一步扩大。五项社会保险基金总收入合计为32900.9亿元，同比增长13.8%；五项社会保险基金总支出合计为26521亿元，同比增长19.6%。[9]

（2）社会保险待遇水平进一步提高。企业退休人员基本养老金连续9次调整，月人均水平达到近1900元；城乡居民基本养老金月人均达到81元；城镇居民医保补助水平提高到人均280元；失业保险金月均发放水平达到759元。[10]

（3）社会保险基金监督管理机制不断健全。不断强化对社会保险基金的依法监督和管理，开展对社会保险基金运行的社会监督试点工作，清理、取消部分行业和企业自行管理的社会保险项目。

（4）社会保险经办管理服务进一步加强。社会保险经办机构依法进行社会保险的支付，进一步提升管理服务，为社会保险的支付提供便捷的服务；修订了社会保险费申报缴纳管理规定；进一步实现跨地区转移接续职工养老保险关系和异地就医结算工作。

三、劳动和社会保障领域依法行政存在的问题

劳动和社会保障领域的法治建设和依法行政一方面取得了很大的进展，另一方面也存在不少的问题，与社会大众对劳动和社会保障工作的期待以及依法行政的目标之间仍有差距，主要表现为以下方面：

首先，相关法律体系不够完善，配套法规、规章和规范性文件尚未健全，地方立法质量不够高，执法的依据不够完善。一是法律法规的修订不够及时。如《劳动法》作为劳动和社会保障领域的基本法，已经颁布实施20年，由于社会形势发生了很大变化，有些条文已经不合时宜，但目前仍未启动修改程序。二是在许多领域立法仍然空白。如没有制定统一的劳动基准法，关于工资、工时、休息休假的法律规定不够科学合理，不利于行政执法，亟须完善。三是地方立法质量不够高，一些地方存在超越权限立法和没有授权立法的情形，有些地方立法与上位法之间存有抵触。

其次，行政执法质量不高，执法队伍不够健全。在一些地方和部门，行政执法随意性突出，执法权限不清晰；执法标准不统一，存在选择性执法，同事不同罚现象在一些地区仍然存在，违法不究、执法不严的现象仍不同程度地发生；基层执法力量较为薄弱，执法人员数量与执法对象比例严重失调，尤其是劳动监察领域，经费不充足，工作强度大，高素质人才进不来、留不住。

复次，行政权力界限不清晰，权力内容、方式不够具体，分工不够明确，政府行政干预过多，建设服务型政府有待进一步加强。一是由于法律对于部门职责的范围和分工规定得不明确和具体，各部门争权和互相推脱现象仍然存在。作为保护劳动者权益重要方式之一的劳动监察，在一些地方并没有真正起到及时发现用人单位违法行为、保护劳动者安全劳动的作用。二是政府行政干预过多，没有合理调整好政府与市场的关系。例如，在劳动力市场领域，政府主要的职能是进行宏观调控，创造就业机会，建立公平的就业环境，消除就业歧视，无须干预过多，但现实情况是存在大量不必要的职业资格许可和认定项目。

最后，劳动争议解决机制不够完善。目前劳动争议呈现多发趋势，但是我国劳动争议解决机制并没有发挥出简便、快捷、低成本的优势，没有及时有效地解决劳动纠纷。究其原因：一是案多人少的矛盾突出，基层办案基础设施不健全，调解仲裁经费没有保障。《劳动争议调解仲裁法》第五十三条规定，劳动争议仲裁委员会的经费由财政予以保障，但这一规定在很多地区没有得到落实。二是基层调解仲裁人员法律素养不高，专业能力不强，裁量标准不统一，同案不同结果现象仍普遍存在。三是劳动争议处理周期过长。我国现行法律规定劳动争议实行“一裁两审”，仲裁期限为45天，一、二审期限分别为6个月、3个月，一个案件走完上述程序将花费1年甚至更长时间，不利于及时有效解决劳动争议，维护劳动者的合法权益。四是仲裁和诉讼衔接不够顺畅，主要体现在：（1）受案范围不统一。最高院出台的有关解决劳动争议的司法解释规定与现行法律规定相冲突，造成与仲裁机构受案范围上出现差异。（2）法律适用不统一。法院审理劳动争议案件依据法律法规、参照规章，一般不采用规范性文件，造成部分案件判决与仲裁裁决出现矛盾。（3）执行难。很多法院在执行判决、仲裁裁决时，发现企业已经被工商部门注销登记，导致仲裁裁决无法执行。

四、完善劳动和社会保障领域依法行政的建议

第一，进一步加强劳动和社会保障领域立法及制度建设。一是完善劳动和社会保障领域法律体系，严格按照法定权限和程序制定发布劳动和社会保障法规、规章和规范性文件。在制定法律过程中，对于涉及多部门、属于公民切身利益的可能引起较大争议的立法事项，按照十八届四中全会的决定，应引入第三方评估机制，提高公民参与程度，实现科学立法、民主立法。二是加强立、改、废工作，修改相互矛盾的法律规定，及时废止不相适应的法律法规，发挥法律的引领作用。建议尽快修订《劳动法》，使其与《劳动合同法》《劳动争议仲裁调解法》在有关内容上相衔接。三是注意避免法律之间、法规之间、规章之间以及不同位阶法律文件之间的冲突，不仅实现形式上的统一，还要注意内容上的协调一致，形成科学合理、紧密联系的劳动和社会保障领域的法律体系，为依法行政奠定良好的法律基础。

第二，加强执法队伍建设，提高执法质量。一是在扩大基层执法队伍的同时，还要提高基层执法人员的法律修养和专业素质，尤其是劳动监察执法人员和基层劳动争议仲裁员；二是减少行政执法的随意性，避免选择性执法，防止出现同事不同罚的现象，维护社会公平正义；三是各级政府应当加大对劳动和社会保障部门依法行政的支持力度，保证执法经费来源，改善执法条件和环境。

第三，准确界定部门职责，转变政府职能。一是准确界定人力资源和社会保障以及相关部门的职责定位、权限范围和重点工作任务，强化劳动安全国家监察职能，建立权威的劳动监察体系，避免劳动监察流于形式，及时发现和处罚用人单位的违法行为，预防劳动争议的产生。二是尊重劳动力市场运行规律，减少过多的行政干预，坚持放权，实行市场主体意思自治原则，取消不必要的行政许可，转变政府职能，提高服务型政府依法行政水平。

第四，强化对行政权力的监督和制约。一是不仅强调外部监督，还要同时强化内部体系的监督。强化劳动和社会保障部门全系统内部层级监督，建立行政执法监督制度和依法行政考核制度。二是大力推行政务公开、信息公开。劳动和社会保障工作关乎公民的切身利益，应加强信息的公开，以方便社会公众的查阅与监督，实行阳光执法。

第五，继续完善劳动争议解决机制，充分发挥劳动争议调解仲裁制度的简便、快捷、低成本的优势，及时有效维护劳动者的合法权益。一是注重基层调解组织建设，推动企业建立劳资沟通协商机制建设；二是统一裁量标准，修改相关法律法规的规定，形成一套体系上协调一致、内容上科学合理的法律体系，实现劳动仲裁和诉讼的顺畅衔接；三是在法律规定的时限内，积极依法解决劳动人事争议，及时有效维护劳动者合法权益。

（撰稿人：林嘉　赵艺璇）

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注释

[1]参见尹蔚民：《在传达贯彻党的十八届四中全会精神党组扩大会议上的讲话》，见人力资源和社会保障部网站，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/bld/ywm/ldjh/201410/t20141027_142810.htm，最后访问时间，2014-11-28。

[2]参见《2013年人力资源社会保障工作进展情况和下一步工作安排》，见中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/xwfb/2014-01/24/content_2574818.htm，最后访问时间，2014-11-28。

[3]参见《2014年三季度人力资源社会保障工作进展情况和下一步工作安排》，见http://rc.gxg.gov.cn/zxdt/show.php？itemid=363，最后访问时间，2014-11-28。

[4]参见《人社部11月再取消一批职业资格》，见人力资源和社会保障部网站，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201409/t20140912_140159.htm，最后访问时间，2014-11-28。

[5]数据根据人力资源和社会保障部网站整理，最后访问时间，2014-11-28。

[6]数据根据人力资源和社会保障部网站整理，最后访问时间，2014-11-28。

[7]参见《国新办就2013年安全生产工作和2014年重点工作情况举行发布会》，见http://www.china.com.cn/zhibo/2014-01/09/content_31116078.htm。

[8]参见《国新办就2013年安全生产工作和2014年重点工作情况举行发布会》，见http://www.china.com.cn/zhibo/2014-01/09/content_31116078.htm。

[9]参见《2013年人力资源社会保障工作进展情况和下一步工作安排》，见中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/xwfb/2014-10/24/content_2574818.htm，最后访问时间，2014-11-28。

[10]参见《2013年人力资源社会保障工作进展情况和下一步工作安排》，见中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/xwfb/2014-10/24/content_2574818.htm，最后访问时间，2014-11-28。

[*]资料来源：人力资源和社会保障部网站，http://www.mohrss.gov.cn/ldgxs/LDGXqiyegongzi/LDGXzuidigongzibiaozhun/201503/t20150305_153182.htm。