第三节　教育行政执法领域

深入推进教育行政执法体制机制改革，是破解当前教育管理面临突出问题的有效途径，是适应建设法治政府、服务型政府要求的必然选择，也是推动教育行政部门转变职能、依法行政，建设政校分开、管办分离的新型管理体制的关键因素。但目前看，教育行政执法的体制机制尚未健全，存在着诸多问题。

一、当前教育行政管理体制和方式存在的问题

随着教育改革的不断深入，大量传统公办学校之外的办学主体、教育活动不断出现：民办教育蓬勃发展，中外合作办学及涉外教育形式多样，非学历培训和网络教育领域不断拓展，市场化的教育服务快速增长，教育公共管理的范畴和领域不断扩大。但是，教育行政管理的体制和方式没有随之做相应的调整，教育管理的重心和力量仍然主要集中在对公办学校的管理上，没有形成统筹学校教育、社会教育与终身学习的“大教育”管理格局。这种状况带来了两方面的问题：

一方面，对于新出现的由各种教育主体、服务活动构成的社会化教育服务领域，教育行政管理存在着严重缺位，重审批、轻监管的问题在各级教育行政部门普遍存在。对于实践中已出现的各种非法教育活动，如非法举办高等学历教育、成人高校非法招生、非法举办涉外教育机构、非法举办幼儿园及培训机构、非法发布招生广告等，各地教育部门普遍没有专门力量进行监督、纠正。教育违法活动在个别地方甚至出现泛滥的情况，对教育秩序和教育形象造成了严重影响，也引起了中央领导的重视，国务委员刘延东就曾经对假“洋文凭”问题做过专门批示。2011年甘肃发生的幼儿园校车事件，也反映出当地教育部门对于民办教育机构的监管存在着严重缺失。同时，面对公办学校出现的违规办学、师德失范、行业歪风等问题，教育行政部门的监管和督查能力也明显不足。近年来，中小学违规补课、乱收费、违反素质教育规定增加课业负担等问题，虽然社会高度重视、人民群众反映强烈、教育部也不断出台相关文件，但是受管理手段的制约，文件的执行力不强，问题仍未根本缓解。

另一方面，对于公办学校，教育部门仍然主要依靠行政指令实施直接管理，管得过多、管得过死的状况没有得到实质性改变。多数地方教育部门仍未摆脱管办合一的观念，依法管理和服务的意识相对薄弱。公办学校依法自主办学的空间不足，难以按照建设现代学校制度的要求，健全内部治理结构，实现真正意义的依法治校。同时，由于对公办学校的办学活动缺乏有效的监督和管理手段，落实学校办学自主权的改革实践也会遇到相当大的阻力。如2011年发生的中央财经大学非法招生的案件，就反映出在对公办学校办学活动的监管方面也存在着相当大的空白。

二、当前教育行政执法的状况与影响因素分析

行政执法是实现立法宗旨，发挥法律法规作用的最为关键的环节，也是依法行政的重要组成部分。但是，真正意义上的教育行政执法，即依据教育法律法规或者政策规定，对违法违规的学校或者其他教育主体，实施行政处理、行政处罚或者采取行政强制措施，以有效制止、制裁违法行为的，在全国绝大多数地方都是空白。各地教育行政部门至今基本没有实施过教育行政处罚，基本处于不执法的状态。在监管教育主体，制裁教育违法活动，维护学校、教师、学生的合法权益方面，“不愿用、不敢用、不会用、用不好”教育行政执法手段，是各地教育部门的普遍状态。因此，虽然目前教育法律法规已经比较健全，行政执法的依据也比较充分，但是由于缺少实际行政执法的保障和支撑，在大多数教育部门、学校和社会的观念中，教育法律缺乏权威性，是明显的“软法”。《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确提出要“继续推进行政执法体制改革，合理界定执法权限，明确执法责任，推进综合执法，减少执法层级，提高基层执法能力，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题”。在推进依法行政、建设法治政府的大背景下，教育作为关系民生的重要社会公共管理领域，教育行政执法的现状与教育管理的需要、行政管理体制改革的趋势、国务院的要求相比，是严重不适应的。

形成这一状况，教育法律法规的规定相对滞后甚至已不符合实践的需要是重要的影响因素。现行的教育法律法规对法律责任的规定都相对薄弱，相对忽视了行政执法主体、执法手段和违法行为的具体规定，在实践运用中存在一定的障碍，影响了教育部门开展行政执法的信心。

缺乏综合性教育行政执法机制和专业化的执法队伍，是影响教育行政执法的关键因素。教育法律规定虽然存在一定问题，但是通过法律解释和具体适用，仍可以为教育执法提供依据和支撑，关键是各级教育部门都缺乏足够的专业化的执法队伍和执法人员。目前，全国除了个别的省市实现了在市县一级设立政策法规机构，个别地方设立了专门的教育行政执法机构外，大多数的市县级教育行政部门都没有专门的法制工作机构或者执法机构负责研究教育法律的适用、监管教育违法活动、对管理相对人依法实施管理。虽然目前很多地方的教育部门，按照政府法制办的统一要求，将法定的教育行政执法职责在各个处室之间进行了分解，但是由于教育行政执法要面对管理相对人，除了要遵守教育法律法规外，还要遵守《行政处罚法》《行政强制法》等一系列行政法的规定，必须严格按照法定的职权、程序进行，专业性、规范性很强，没有经过专门培训是难以完全胜任的。因此，执法职责分散，教育部门内部缺乏专门研究和实施行政执法的职能部门，难以形成执法的合力，事实上增加了教育部门对开展行政执法的畏难情绪。而据统计，在县一级政府，各部门依法设立的行政执法队伍一般都有十多支，文化、卫生、食品安全等领域都有专业的执法队伍。

教育行政执法还实际存在着职权分离，难以有效应对体制外违法情形的问题。以2014年发生的对哈尔滨理工大学MBA考试作弊案的处理为例，教育部直接介入处理，根据省级教育部门调查的事实结论，最终给予学校核减招生规模的处罚，并报请国务院学位委员会撤销了该校MBA的学位授予权。对违法行为最为有力的制裁措施是取消学位授予资格，但实施的主体并不是教育部，教育部只是核减了该校的招生计划（还要会同发改委）。这样的情况造成了教育执法面临尴尬局面，没有建立对社会化教育活动的日常监管，对于违法行为由于执法程序不畅、监管缺位、处罚困难，只有在严重情形出现后，才能借助公安、工商等执法力量，予以处理。近期发生的幼儿园“喂药事件”，此前的校车事件，都在一定程度上反映了这一问题。

三、教育行政执法体制机制的改革实践及启示

针对教育管理体制和行政执法中存在的问题，一些地方已自觉开展了教育行政执法体制机制的改革实践。通过调研，以下改革创新模式，具有破解教育行政执法问题的积极意义：

第一，设立教育督导事务中心。上海市教委设立教育督导事务中心（教育行政执法事务中心），探索以委托执法的方式，相对集中行使教育行政执法权。该中心作为上海市教委设立的全额拨款事业单位，受教委委托承担组织实施教育督导、规范中小学办学行为、查处非学历培训、规范涉外教育等职能。中心成立以来，承办了一批在上海有较大影响的教育违法违规案件，处理各类学校违规办学案件100多件，采取明察暗访、约谈学校领导、行政告知等方式，对各级各类学校的大量办学行为实施了监管和指导。该中心还积极与工商、税务、公安、物价等部门合作，建立联合监管机制，有效提高了执法效能。

第二，设立教育监察大队（教育行政执法大队）。浙江义乌市教育局设立教育监察大队、重庆市梁平县设立教育行政执法大队推进教育执法专业化。两地教委统筹安排了专职执法人员，实现了机构合法化、人员专职化、手段现代化。机构成立后，充实了教育系统的执法和安全稳定队伍，明显提升了执法能力。

有关实践经验的启示如下：

第一，建立专业化教育执法机构和队伍，是保障和提高教育法律法规和政策执行力的根本途径。《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于加强法治政府建设的意见》都强调，要适当下移执法重心，提高基层执法能力。上述实践表明，设立专门的执法机构，充实基层执法力量，才能够从根本上解决教育管理事务中一些事项没人管、管不好的问题，特别是对于量大、面广、情况复杂的民办教育机构，依法实施监管是必不可少的手段。只有按照属地管理的原则，明确基层特别是县一级的执法职责，形成分级负责的体制，才能形成有效的管理机制。但是，目前县一级教育行政部门的人员编制十分紧张，以现有人员难以实施日常监管。采取设立专门执法事业单位的做法，有效充实了执法力量，保证了教育行政执法的效率和效果。

第二，建立专业化教育执法机构和队伍，有利于协调各相关方面的执法力量，形成执法合力，有效应对教育违法现象。当前教育领域的管理事项愈发广泛，除了非法办学、非法补课办班等明显属于教育法律调整范畴的事项，其他如校车、校园周边环境治理、学校食堂、营养餐等与学校和师生利益相关的事项，教育部门也需要建立管理机制，否则一旦发生事故，教育部门难辞其咎。但对这些事项，单独依靠教育部门难以有效管理，特别是在需要强制执行、采取果断措施时，教育部门的力量就显得薄弱（甘肃校车事件发生之前，县教育部门已发现问题，但没能有效制止），迫切需要加强与其他执法机构的联系，建立联合执法机制。建立以教育部门为主导的执法协调机制，可以显著增强教育部门与其他执法机构的联系。同时，专门教育行政执法机构的建立，也有利于统筹和协调其他执法部门对学校的执法行为，为学校提供相应的支持与服务，避免学校受到不当干预。

第三，建立专业化教育执法机构和队伍，在教育部门内部相对集中行使行政执法权，符合国务院行政体制改革要求，是必要的、可行的，有利于提高行政效率，提高教育部门依法行政、运用法律实施管理的能力。相对集中行政执法权，可以打破教育部门内部的条块分割，使学前、基础、职业、高等以及民办教育等不同教育领域存在的乱招生、乱办学等带有共性的问题，有统一的管理主体，避免因为职能分割、职权分散而出现的职责不清、相互推诿、怠于执法等问题。建立综合执法机制，形成对学校的统一监管机制，也会有效减少各种检查对学校办学活动的干扰。

第四，建立从上至下的教育行政执法职能机构，是充分发挥行政执法作用，促进教育行政管理方式转变的必要条件。需要借鉴有关部门的经验，如卫生部设有医疗服务监管局、文化部设有文化市场司（该司下设文化市场综合执法办公室）、国土资源部设有执法监察局，建立从上至下的完整执法体系，形成以属地管理为主、层级分工的执法机制。

四、推进教育行政执法体制机制改革的思路与建议

（一）改革目标

按照建设法治政府、服务型政府的总体要求，结合教育管理的实际与需要，在教育行政部门内部相对集中行使行政执法权，形成从上至下的教育行政执法体系和工作网络，建立健全对非学历教育、涉外教育、民办教育，以及学校办学和管理过程中违法违规行为的有效行政执法机制，健全法律法规、政策落实情况的督查机制，切实提高教育行政部门的行政执行力，推动部门内部决策、执行和监督相分离，强化依法监管能力、增强服务能力，推进政校分开、管办分离。

（二）改革思路

以建立健全从上至下的教育行政执法机构和队伍为核心，形成教育部统筹指导、省级教育行政部门组织实施、市级教育行政部门综合协调、县（区）级教育行政部门具体执行，以县域管辖为主的教育行政执法体制，着力充实和加强县（区）教育行政部门的基层执法能力，大力加强与相关部门的联合执法机制建设。

（三）改革举措

1.健全机构、完善体系

建议在教育部增设执法监督司，将目前分散在不同司局的学校管理、高校监督、涉外监管和非学历教育监管，以及校园周边治理、校园安全管理等职能，按照教育法律、法规、规章、规范性文件中的执行性、监督性要求，相对集中、统一行使。这样既可以改变目前有共性的管理职能如学校监管、校园安全因司局职权限制被分段落实的状况，也可以有效提高管理的效力和行政执行力。督导机构负责监督政府，专业指导；监察部门管人，实施内部监察和专项检查；执法监督司管事，管教育机构、教育外部主体和事务，形成日常监管、职责明确、分工合理的教育行政管理体制。

如果此目标难以实现，建议设立教育行政执法督查中心，作为“参公管理”的直属事业单位，协助有关司局，负责教育行政执法的统筹协调，加强对教育行政执法范畴、规律和法律适用的研究与指导。

同时，以执法监督司或者执法督查中心为核心，全面指导和推动地方各级教育行政部门特别是县级教育行政部门，通过内设机构调整或者增设相应机构，建立相应的行政执法机构。

2.调整职能、转变方式

在各级教育行政部门内部建立决策与执行相分离的机制，明确业务部门负责制定政策、规则，其中涉及对学校和其他外部行政管理相对人的监督和管理的内容，交由行政执法机构统一行使，尽快建立一支专业化的教育行政执法队伍。

3.健全制度、明确职责

通过梳理教育行政执法事项和职责，明确各个层级教育行政部门的执法权限和管辖范畴，健全与教育行政执法相关的各项制度规范，完善行政执法监督机制，形成有效的制度保障和制约机制。

（撰稿人：王大泉）