第四节 质量监督检验领域
质量监督检验领域的工作随着我国社会主义市场经济的不断发展，已成为维护社会主义市场经济秩序的一个重要部分，肩负综合管理、行政执法和安全监察三大职能，在国民经济和社会发展中发挥着越来越重要的作用，其做好依法行政工作具有重要意义。
一、质量监督检验领域依法行政取得的成绩
质量监督工作虽然历史悠久，但严格地讲，直到1998年国务院组建国家质量技术监督局时，“质量技术监督”一词才出现。自从党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略后，质量监督工作不断加强依法行政的要求，至2013年，已取得很多重要的成就。
（一）不断完善质监法律体系，提高立法质量
目前，我国已经初步形成了由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、国家质量监督检验检疫总局等国务院相关部门制定的部门规章、地方人民代表大会和地方政府制定的地方性法规和规章等多层级的质量法律体系。
（1）法律层面。总共约10部，其中主要是《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国计量法》《中华人民共和国标准化法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国进出口商品检验法》《中华人民共和国进出境动植物检疫法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国农业技术推广法》《中华人民共和国特种设备安全法》《中华人民共和国安全生产法》等。[1]
（2）行政法规层面。国务院颁布实施的质量方面的行政法规近15部，包括《工业产品质量责任条例》《工业产品生产许可证条例》《食品安全法实施条例》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》《乳品质量安全监督管理条例》《计量法实施细则》《标准化法实施条例》《特种设备安全监察条例》《认证认可条例》《棉花质量监督管理条例》《进出口商品检验法实施条例》《进出口货物原产地条例》《进出境动植物检疫法实施条例》《国境卫生检疫法实施细则》《缺陷汽车产品召回管理条例》等。
（3）部门规章层面。国家质检总局颁布实施的质量方面的部门规章达169件，包括质量管理、产品质量监督、进出口商品检验、出入境动植物检疫、国境卫生检疫、计量监督管理、标准化监督管理、认证认可监督管理、特种设备安全监察、食品生产加工监督管理、棉花纤维制品监督管理等方面。
（4）地方性法规和地方政府规章层面。全国31个省、自治区、直辖市以及具有立法权的较大市颁布实施的有关质量方面的地方性法规、地方政府规章共200余件。
（5）其他。我国政府同外国政府和国际组织签订双边、多边质量方面的条约（协定、备忘录）、公约近百个。主要有《建立世界贸易组织的马拉喀什协议》中的《装运前检验协议》、《原产地规则协议》、《实施卫生与植物卫生措施协议》（SPS）、《技术性贸易壁垒协议》（TBT）等。
（二）以技术为依托，以质量为中心，充分履行行政执法职能
随着经济建设、科学技术和贸易的发展，质量监督检验的领域越来越广，内容越来越复杂，方式也在不断革新。直至2013年，我国逐步形成了以技术为依托、以质量为中心的模式，在依法行政过程中不断改进工作方法。
（1）以技术为依托。质量技术监督工作必须用科学的数据说话。作为衡量质量重要依据的标准，2013年以来标准化和计量继续发挥巨大作用。标准的内容是技术先进、经济合理、安全可靠。它规定的要求都是经过大量调查研究，取得科学数据，总结国内外实践经验后才确定的。
（2）以质量为中心。早在2011年，国务院副总理王岐山主持召开质量工作座谈会时就明确指出：“质量是基础，安全是底线，抓好质量工作是永恒的主题。”他强调：“要坚持科学发展，以人为本，走质量强国之路。”这也为“十二五”时期的中国质量工作提出了目标要求。为此，国家质量监督检验的相关部门始终围绕质量做工作，在质量监督检验领域取得重大突破。
（3）充分履行行政执法职能。行政执法，就是依据法律法规，对法律法规的执行情况开展监督检查并依法查处产品质量、标准、计量、特种设备等方面的违法行为。2013年，围绕质检中心工作和“3·15”、“质量月”、首届中国质量奖等重大活动，针对恒天然毒奶粉事件、汽车三包质疑、水龙头铅含量超标、退运美国输华转基因玉米、国五汽油标准等社会关注的热点事件，质检总局积极筹备、主动回应、妥善处理，取得了良好的效果。
（三）加强政府信息公开，让依法行政透明化
2013年，质检总局根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求继续编制《政府信息公开工作年度报告》，并发布在其官方网站上。从公布内容来看，此次报告比以往信息量更大、可读性更强。这对于加强行政执法的透明度来说无疑是一大进步。
（1）加强平台建设，充分发挥政府网站在信息公开中的作用。2013年全年网站共上传信息54320条，总点击数约13.2亿次，总页面浏览量约3.3亿次。针对以产品质量提升促经济转型、中国国境卫生检疫、出口质量安全示范区政策、缺陷汽车产品召回、出入境人员携带物检疫政策等社会关心的热点问题开展了多次网上在线访谈。在第十二届中国政府网站绩效评估结果发布暨经验交流会上，质检总局网站在参评的全国73家部委类网站中，连续五年保持总分排名第二，“在线办事”位列第一，“信息公开”位列第二。[2]
（2）进一步健全舆情收集和回应机制。2013年，质检总局进一步加大网络舆情监测工作力度，重要舆情形成监测报告，及时转请相关地方和部门关注、回应。通过网上发布消息、组织专家解读、召开新闻发布会、接受媒体专访等形式及时予以回应，解疑释惑，澄清事实，消除谣言。据统计，全年已对10个法规及技术规范向社会公开征求意见，提高了质检法规立法工作的公众参与度。
（四）创新依法执政方式，努力构建社会共治
社会共治是提升产品质量的根本保障。2013年，质检总局进一步加大对行业组织的规范力度，强化行业自律，通过“庙”来管“和尚”，引导全社会关注质量、重视质量，形成崇尚质量、自觉守法的良好氛围。
首先，充分发挥消费者的维权监督作用。多年来，国内查获的许多质量问题大案要案，大多来自消费者的投诉举报，这充分体现了人民群众参与质量维权监督、推动质量社会共治的作用。其次，充分发挥社会组织的引导服务作用。商会、协会、中介组织等社会力量，在提升质量中积极履行社会监督、参谋助手、咨询服务和宣传教育等重要功能，促进行业规范发展，从而推动质量提升。最后，充分发挥新闻媒体的宣传舆论作用。敢于曝光质量问题和质量案件，使违法者受到谴责，变成“过街老鼠、人人喊打”；宣传推广优质产品和服务，宣传推广先进的质量管理模式和方法，“点亮一盏灯，照亮一大片”。在这方面，质检报刊社要加强与中央主流媒体的合作，充分运用新媒体手段，加大舆论监督和宣传引导力度。
二、质量监督检验领域推行依法行政进程中存在的问题
应该说，2013年质量监督检验领域依法行政工作取得了很大进步，但是随着依法治国和建设法治国家进程的加快，对照依法行政要求，其仍然存在以下问题：
（一）法治观念淡薄，影响依法行政
如今，以习近平为总书记的党中央提出：要大力加强法治建设、依法治国；一定要把我国建成法治国家，把政府建成法治政府。但是与依法治国的目标和要求相比，真实的依法行政却还远远不够，仍然存在一定的距离。在质量监督检验领域，行政人员法治观念淡薄、依法办事能力偏弱的情形尚未根本扭转；有法不依、执法不严、违法不究的情况依然存在，且有时在有的地方还很严重；不当或违法的行政行为不能得到及时有效的制止、纠正，行政不作为、懒作为、乱作为的问题也还明显存在；行政相对人仍易遭受权益侵害并且不能得到及时有效的法律救济。
（二）违反程序乱作为现象依然存在
虽然国家正在大力推进依法治国、建设法治国家进程，但现实中依然存在公然违法的行政行为。在质量监督检验领域主要表现在：第一，不是自己职能范围内的事情见有利可图就争着去处罚，比较突出的是在棉花执法中《棉花质量监督管理条例》规定执法主体是纤维检验机构，但一些县局稽查部门也争着执法。第二，乱用行政强制措施，在没有确凿证据的情况下，擅自扣押物品，有些导致严重后果。第三，重复检查。各级各类检查经常撞车，产生社会影响恶劣的事件。第四，无效检查。有这么多监督检查而质量问题仍大量存在，重要原因之一是检查、处理、整改工作不到位，未形成一种有效的控制机制，使行政检查的效果大打折扣。
（三）缺乏权力运行的有效制约和监督机制
一是权力往往过分集中于主要领导干部手中，少数主要领导干部凌驾于组织之上，搞一言堂。二是权力边界不清晰。有的政企不分、政事不分，存在“既当裁判员又当运动员”现象。有的部门之间职责交叉，有好处就抢，有责任就推。三是权力配置和结构不尽科学，决策权、执行权和监督权之间有的没有形成相互制约。如有的部门和岗位权力过大，一个处几个人就有管着几千万元、几亿元甚至数十亿元资金的权力，并且随意性比较大。四是权力运行过程不够公开透明，暗箱操作和“潜规则”问题突出。五是权力缺乏法制约束。有的权力不是依法设立，或者不是依法行使，有的领导干部常常因为程序违法而使工作陷于被动。
三、完善质量监督检验领域依法行政的建议
完善质量监督检验领域依法行政的问题不是仅凭质量监督检验领域部门自身就能够解决的，实际上这些问题的解决取决于经济的发展、相关政策的调整以及整个社会执法环境的改善。
（一）加强普法和法制教育，全面提高行政人员的法律素养
在法律培训中，要使其牢固树立“公民的权利是无限的，政府的权力是有限的”，“行政机关的权力是有限的，除非法律授权”，“无授权则无行政”等行政法治基本观念。要改变原来重权力轻义务、重管理轻服务、重行政效率轻行政程序的观念。确保每个行政机关工作人员在内心深处都用法律准绳来自我指导和自我约束，实际上是都由法治精神来引导自己更加严谨、严格、规范地履行职能职责，使每一项具体的行政活动都能依法进行，使每个行政相对人都能充分感受到政府行为的高度法治性。
（二）规范行政行为，约束行政乱作为
首先，要健全责任追究体制，要求主要领导不仅要抓好本职业务工作，还要对本单位出现的不作为乱作为行为负全责。监察和政工等部门要组织、协调和实施对不作为乱作为行为的责任追究，增强齐抓共管合力。其次，要建立行政不作为乱作为的惩戒机制。对行政不作为乱作为等损害公民权益的行为，要视情节给予责令书面检查、通报批评、诫勉谈话、停职检查、调整工作岗位、待岗培训、免去领导职务、责令辞职、辞退等组织处理，严格按规定追究党纪政纪责任，对触犯法律的要及时移送司法机关处理。最后，要完善行政不作为乱作为责任追究机制。建立一案双查、倒查追责制度，对查处的行政不作为乱作为，除追究直接责任人的责任外，还应当追究该相关单位主要负责人的领导责任，真正做到行政权力延伸到哪里，行政问责就落实到哪里。
（三）明确岗位责任，建立有效的执法监督机制
明确监理制度，实行依法行政评议考核制，质量监督检验领域的各项工作都严格依法履职，是行政执法工作规范化的基本保障。对各执法工作岗位要实行岗位责任制，实行错案追究制度，并严格履行。另外，要实行严格的执法监督。执法监督既有上级机关对下级机关的监督，又有领导对部属的监督。各级质量技术监督机构应成立行政执法督查小组，对本单位行政执法情况实施督查，个案监督采取随时督办，及时发现问题和解决问题，把依法行政始终贯穿于各项业务之中。
（撰稿人：陈栋）
注释
[1]统计数据主要来自国家质量监督检验检疫总局网站。
[2]参见《质量监督检验检疫总局2013年度政府信息公开工作报告》，见中央政府门户网站，http://www.gov.cn/xinwen/2014-03/25/content_2645445.htm，最后访问时间，2014-12-20。