第一章　中非发展合作研究的现状

第一节　中非发展合作的源流

一、新中国早期的对外援助实践

中国对广大发展中国家的支持始自新中国成立之初：面对美国强大实力的“遏制”和马歇尔计划式的经济援助在广大发展中国家的展开，新生的共和国出于意识形态和地缘政治的双重考量，在国内极端困难的情况下，仍然为朝鲜和越南等国抵抗帝国主义和殖民宗主国的正义斗争提供了全力支持。这些新中国早期的援助活动虽然难以归类于现代的发展援助，却有力地支持了周边国家争取民族独立解放的运动，同时也抵制了国际反华、反共势力颠覆新生共和国的企图。与此同时，中国对非洲国家的民族独立和建设也给予了力所能及的援助，典型的代表就是为1958年新独立的几内亚提供的中国援建项目。^[1]60年代中苏交恶之后，中国迅速扩大了对外援助的范围，支持亚非拉国家人民“反帝反殖反霸”的独立诉求，开始大规模为非洲新独立国家提供经济和技术援助。需要注意的是，无产阶级国际主义是根植于60和70年代中国对外援助行动之下的理论与意识形态底色，也是支撑这一段时间里中国援助达到历史高点的根本因素。新中国的第一代领导人出于冷战意识形态对峙的考虑，认为中国支持非洲社会主义或者革命运动是对“国际主义事业的贡献”^[2]，而“对外经济、技术援助工作，是一项严肃的政治任务，也是我国人民对兄弟国家和民族民主国家的人民应尽的国际主义义务”^[3]。这一时期“无私的对外援助”是新中国在当时的历史背景下所采取的外交手段，“无产阶级之间和无产阶级对被压迫民族解放运动的相互支持是无产阶级国际主义的直接体现”^[4]。被誉为中非友谊丰碑的坦赞铁路，就是为了支持南部非洲人民“摆脱帝国主义、殖民主义、种族主义的控制和讹诈”而建设的。^[5]

由于这一时期中国和非洲的经济发展水平都比较低下，双方之间的经贸往来有限，主要以中国对非洲的无偿援助为主，而援助方式主要是物资援助和“交钥匙”项目的援建。“交钥匙”是指中国按照非洲国家提出的需要，提供绝大部分设备、人工和技术支持来建设所需项目，建成以后无偿交给非洲国家政府；同时，中国提供技术培训，保证受援国只需要“转动钥匙”就能够开始生产。^[6]早期的成套项目主要包括马里糖厂、马里雪茄（香烟）厂和坦桑尼亚友谊纺织厂这样的生产性项目，以及坦赞铁路这样的大型基础设施项目。1964年，周恩来总理出访加纳，在首都阿克拉发表了里程碑式的《中国政府对外经济技术援助的八项原则》，平等互利和不干涉内政成为中非关系发展的指导原则，至今仍然具有指导中非经贸和发展合作的重要意义。总体来说，改革开放之前的中国对外援助活动为新中国的外交成功提供了巨大的助力，抵制了西方的颠覆压力，营造了一个相对平稳的国际和地区环境，对于中国政府赢得和台湾当局的外交争夺战，并最终依靠非洲友好国家的支持票恢复联合国合法席位有着重大的意义。考虑到友好国家在新中国夺回联合国合法席位过程中所作出的巨大贡献，以及坦赞铁路工程的开工，中国对外援助的规模和预算自1971年底开始极速扩大。在1971—1978年间，中国的对外援助支出达到了1950—1970年总和的159%；尤其是1971—1975年的支出达到了该时间段总和的78%^[7]，对外援助规模在短期内出现了急速增加的局面。

以对越南和阿尔巴尼亚的援助项目为代表，中国的对外援助项目耗费巨大，超越了中国当时的发展阶段，在一段时间里给国民经济带来了较大的负担。从1971年到1975年，对外援助支出竟然占同期财政总支出的5.88%，其中1973年达到了惊人的历史高点：占当年全国财政总支出的6.92%。^[8]据唐晓阳统计，坦赞铁路修建的总费用达到了10.94亿元人民币，资金全部为中国提供。其中，除了9.88亿元的无息贷款，中国还追加了1.06亿元的无偿赠予。为了支持坦赞铁路的建设，自1972年到1975年的四年间（坦赞铁路建设时期）中国财政收入总赤字达到了12.4亿元，“中国政府其实自己在背债支援非洲修路”^[9]。为了遏制对外援助大肆铺张的局面，国务院召开了五次对外援助工作会议，强调“勤俭办外援，防止铺张浪费”，开始逐步调整对外援助政策。^[10]之后，对外援助的预算水平自1979年降至1%以下，再没有回到60和70年代的高水平。^[11]另外，“文化大革命”结束之后，越南和阿尔巴尼亚这两个中国曾经的主要受援国出现了明显的反华倾向，中国不得不在1978年撤回了援助专家，终止了对两国的援助行动。^[12]“而对于非洲‘社会主义兄弟’的支持也难脱‘输出革命’之嫌，不符合逐渐寻求缓和东西方关系的中央政策大方向。”^[13]在经济和政治的双重压力下，中国的新领导层开始扭转之前“革命挂帅”领导一切的外交方针，自20世纪70年代后期起逐步收缩了对非援助的规模。

二、改革开放和中国对外援助体制的改革

新中国早期的对非援助工作虽然取得了相当的成果，但是也暴露出了很多的问题。其中，最为严重的就是在计划经济思维指导下，完全以国内行政管理手段管理对外援助项目，不顾经济成本和当地实际情况。^[14]结果就是，这些早期援建项目自身的可持续性逐渐降低，部分出现难以为继的局面。在大型基建方面，以坦赞铁路为例，部分是为了解决地处内陆的赞比亚的铜矿资源外运的问题。1970—1975年，我国援助坦桑尼亚、赞比亚修建了著名的坦赞铁路，将赞比亚铜矿区与达累斯萨拉姆港连在一起，该项目迄今仍然是中国最大的援非项目之一，发挥着巨大的无形效应。^[15]但是，坦赞铁路的设计与建设却没有考虑从坦桑尼亚回程运量的问题，以及返回赞比亚的火车没有货物和乘客乘坐、只能空驶的问题；而且铁路设计运力为200万吨每年，远高于沿线群众乘坐火车出行的实际需求。坦赞铁路自1977年投入运营以后，虽然出现了短暂的运力高峰127万吨，但是随后迅速下滑，到了2007—2010财年只完成了52.3万吨的运输量，实际乘客数量也逐年减少，导致坦赞铁路公司连年亏损，入不敷出。^[16]坦赞铁路年运量从最高峰的127万吨下降到2011/2012财年的30万吨，到2014/2015财年只有9万吨。^[17]坦赞两国政府把铁路当作“中国人的礼物”，缺乏为铁路运营维护追加投资的强烈意愿，也没有维护铁路机车和路轨的能力。长此以往，中国最初提供的102台内燃机车和2000多节车厢逐年破损，可以正常使用的数量越来越少；同时，铁路路轨年久失修，火车基本上只能以步行的速度前进；坦赞铁路公司多次破产或濒临破产，只能不断寻求中国政府的帮助，导致其实际上只能依赖中国政府新的贷款和技术支持勉强维持运营。而位于坦桑尼亚经济首都达累斯萨拉姆的中坦友谊纺织厂则是生产性援建项目的另一个例子：中国援建的友谊纺织厂在1968年建成以后即赠予坦桑尼亚政府所有，属于全资国有企业，中方提供了六年技术支持。^[18]作为该地区最先进的全流程纺织企业，友谊厂的产品远销整个非洲，其品牌也成为质量的象征。但是，随着全球生产技术的提升，友谊厂的技术和管理水平迅速落后，而坦桑尼亚政府作为企业的拥有者却不愿意追加投资来更新换代，导致产品的竞争力严重下滑，出现了越生产越亏损的不利局面。同坦赞铁路一样，坦桑尼亚政府也只能不断地向中国寻求帮助，而中国政府在多次追加投资以后仍然无法让纺织厂扭亏为盈，企业经营愈发困难。^[19]

改革开放以后，中国基本上不再增加对外援助项目，在非洲多以对原有项目的维护为主，以针对台湾当局“支票外交”的应急反应为辅。在国内援助管理体制上，与改革开放主题相一致，中央政府开始实行承包制度，并且于1983年颁布了《对外经援项目承包责任制暂行办法》。在此之前，根据国内“对口支援”经验，各地方省市政府承担起对外援助的责任。而在该办法颁布之后，对外援助的责任则转移给其所属的各国际经济技术合作公司。^[20]这一改革措施不但大大减轻了国家和地方财政的负担，而且各地方对外经贸公司也有了开拓市场的利益驱动，同时表明中国开始尝试在对外援助中实行互利共赢的新模式。这一时期纷纷从各省市对外经贸和商务系统独立出来的经济技术合作公司，后来逐渐成为承担中国对外援助和海外承包经营业务的主体，深刻影响了中国的国际发展合作实践。其中一些对外经贸公司经过多次改革和多年经营，已经成为具备国际竞争力的知名国际承包商，如中江国际（原江苏外经公司）、湖南国际、安徽外建、河南国际等。

面临原有的在非援助项目的经营困难，中国在多次尝试单纯的资金支持未果之后，也开始转换思路，寻求其他的改革方案。以坦赞铁路公司为例，就笔者了解，自80年代以来已经接受了三次中国政府技术援助支持，出现了“中国技术工人在，企业就能够盈利；中国技术工人撤走，企业就亏损”的现象。为此，中方曾经提出参与公司管理经营，却未获得外方同意。^[21]如今，中国已经基本放弃了对于大型基建项目采取成套项目援建模式，转而使用贷款的方式来规避风险，并且希望积极介入企业生产经营以保障项目的可持续性。此外，还有一些影响较小的困难项目被逐渐放弃了。而对于一些作为中非友谊象征的项目，中国选择了债务转化为股份、建立合资公司和积极参与运营等方式寻求解决方案。以友谊纺织厂为例，在其出现多次工厂关停和公司破产之后，中方在20世纪80年代后期就提出了将该企业私有化的建议，遭到了坦方的拒绝。中方转而引导中国企业加入友谊厂的运营，并最终选择当初参与纺织厂援建的江苏常州某纺织国有企业承接了中方贷款的债务，将其转化为新企业的股份，并获得了新的友谊纺织公司的控股地位。中企控股的“新友谊厂”于1997年成立，依靠中国进出口银行1亿美元商业贷款进行设备翻新和员工调整，工厂经营局面焕然一新，甚至提振了长期低迷的坦桑尼亚纺织业。但是，坦桑尼亚政府仍然把新友谊厂看作“毛主席和尼雷尔（坦桑开国总统）的儿子”，一心“吃援助”而不关心工厂的经营。从2009年起，因为股东方矛盾、劳资矛盾、政企矛盾和供求矛盾等，新友谊厂经历了多次停产事件，有时甚至酿成罢工事件。^[22]长期来看，坦赞铁路和友谊纺织厂为中非友谊和非洲发展作出了历史性的贡献，虽然出现了这样那样的问题，但是二者却提供了对非援助与合作的宝贵经验教训。从两个项目的发展轨迹着眼，也能够看出中非发展合作从单向援助向互利合作转化的大趋势。有香港学者将这一趋势称之为“市场化援助之路”，笔者虽然不同意这一说法，但是对于市场经济规律的尊重的确是中国外援体制改革的重要经验。^[23]

通过总结对非援助的经验教训，20世纪90年代中期以后，中国进行了对外援助体制的全面改革，并且开发出了新的金融发展工具来推进中非发展合作。原有的无偿援助和低息贷款仍然存在，并且量力而行地免除最不发达地区国家到期债务；原有的援非医疗队在得到保持的同时，开始了联合建设医疗设施的尝试；新的援非青年志愿者项目在共青团中央的主持下开始执行，并且与国家汉语办公室推出的孔子学院项目相结合，扩展了中非之间在青年和人文领域的合作。1994年，中国进出口银行和国家开发银行先后成立，代表着新的中国特色对非开发金融模式开始形成。通过政策性银行来融资，国家财政只提供补贴，不但扩大了对非开发资金的规模，而且加强了社会资本的参与，减轻了政府财政负担。中国进出口银行开始提供偿还期长、利息率低的政府优惠贷款，其最主要的对象就是非洲国家。通过以优惠贷款支持原有的大型工业生产和基础设施成套项目为主，并将原本的“援建”模式改变为企业承包的方式，中国提高了援助资金的使用效率，降低了企业经营风险。在这一时期，中国经济通过改革开放理顺了生产要素的价格关系，出口外向型经济快速发展，并且与高储蓄率一起促成了中国经济的超高速发展。伴随着经济的发展，特别是在世纪之交加入了世界贸易组织之后，中国逐渐开始为对外援助和开发金融赋予新的目的。不同于2010年以后以对外直接投资为目的的“走出去”，中国企业在20世纪90年代“走出去”的最初动力是为了解决国内经济高速发展带来的资源和能源问题。在充分利用“两个市场，两种资源”的号召下^[24]，大批中国企业特别是资源开发型企业开始走出国门，在全世界范围内为中国工业生产寻找资源和能源。而在企业走出去这一过程中，对外援助被赋予了“润滑剂”的角色，力求在海外扩展业务的过程中提供额外的竞争力。

三、新世纪的中非发展合作

如果说中非发展合作经历了以无偿援助为主的20世纪50、60和70年代，及以收缩调整与深化改革为主的80、90年代，那么自21世纪初，中非发展合作就进入了全面发展、独具特色而又震惊世界的新时代，也是本书研究的主要时间段。这一新时代的最显著标志，就是中非合作论坛机制（Forum of China Africa Cooperation，FOCAC）。诞生于2000年的中非合作论坛每三年举办一次部长级会议，理论上由中国和非洲国家交替举办。迄今为止，中非合作论坛还举办了两次领导人峰会，分别是2006年的北京峰会和2015年的约翰内斯堡峰会。历次论坛和领导人峰会上，中国都会公布最新的对非政策方针，尤其是下一个三年内对非发展资金的支持额度。论坛间隔期，中非双方还会保持金融、经济、发展和人文领域的高级别磋商。2006年中非合作论坛北京峰会因时任国家主席胡锦涛和非洲41个国家的领导人共同出席，引发了全世界的关注，被西方国家认为是体现中国对非洲的重视和在非洲影响力的重大事件。自2009年开始，中非合作论坛还开始制定行动计划^[25]，一方面保持论坛的延续性，为下一次论坛峰会的议程形成提供支持；另一方面敦促各国政府采取实际行动来实现论坛的成果。在2009年中非合作论坛沙姆沙伊赫外长会议上制定的《行动计划》，就特别关注基础设施建设，引发了中非基建合作的热潮。

2015年底举行的中非合作论坛约翰内斯堡峰会尤其具有划时代的意义。多年以来，中非合作论坛机制最为人诟病的一点就是被认为是“剃头挑子一头热”^[26]：过多依赖中方的推进，而在非洲方面缺乏相应的应对机制，导致多次论坛的计划没有得到充分实现。这其中当然有着很多的现实困难，毕竟50多个非洲国家作为合作一方的国际协调远比中国作为主导方的国内协调要困难得多。而约翰内斯堡峰会的意义就在于这是第一次非洲各国积极参与、积极筹划、积极对接，主动提出具体和可行要求的中非合作论坛峰会，从某种意义上预示着中非合作论坛这一国际非正式机制正式开始有效运行。南非作为峰会主办国和金砖国家新开发银行的成员国，克服了经济下行的压力，担负起代表非洲和中国接触的任务，获得了中非双方的普遍赞誉。^[27]自此，南非成为中非经济合作的主要承担方；埃塞俄比亚则因为在非盟中的特殊地位成为中非政治合作的主要承担方；中国、南非和埃塞俄比亚逐步形成了协调一洲和一国的三角合作格局，影响极为深远。中非合作论坛引发了世界的关注和传统援助国的焦虑：2014年底，美国就在华盛顿特区召开了首次美非峰会（U.S Africa Summit）；日本2015年也扩大了“东京非洲发展国际会议”（Tokyo International Conference for Africa Development，TICAD），并在会议上承诺了更多的对非援助资金。这些都被认为是传统援助国试图制约中非发展合作和中国在非洲影响力的尝试。

经过了半个世纪的尝试、挫折、调整和高潮，中国逐渐形成了自己的对非发展合作模式，即：利用金融手段，协调各类资源，在不过多增加国家财政压力，并且促进中国自身发展的同时，发挥中国的特长，来促进非洲的发展，从而实现“互利共赢，共同发展”^[28]的总方针。如林毅夫所言，就是利用“中国有什么”和“中国了解什么”，将贸易、投资和发展合作结合在一起，与非洲实现“互通有无”^[29]。从中国方面来说，维护和推进这一合作模式的主要工具就是“官方开发金融”（official development finance，ODF）。当代的中国对非开发金融工具包含着以下几种资金形式：预算援助、无息贷款、优惠贷款、优惠出口买方信贷、股权投资类开发金融，以及使用政府资源促进对非洲国家生产性领域投资的各种金融支持。中国对非提供的ODF，既包括援助，但又不局限于援助；中非发展合作的方式，更是与ODA模式有着较大的差异，不可混为一谈。

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注释

[1]张浚。不附加条件的援助：中国对非援助政策的形成。外交评论，2010（5）：20-34。

[2]黄严忠。国内因素以及中国在非洲的医疗卫生项目//中国在非洲的全球卫生与对外援助政策论文集。华盛顿：美国战略国际研究中心CSIS，2011；石林。当代中国的对外经济合作。北京：中国社会科学出版社，1989：44。

[3]石林。当代中国的对外经济合作。北京：中国社会科学出版社，1989：31。

[4]刘昌乾。试析中国外交中的国际主义理念：基于对外援助的分析。北京：中国人民大学，2010。

[5]唐晓阳。中非经济外交及其对全球产业链的启示。北京：世界知识出版社，2014：20。

[6]石林。当代中国的对外经济合作。北京：中国社会科学出版社，1989：42。

[7]石林。当代中国的对外经济合作。北京：中国社会科学出版社，1989：61。

[8]石林。当代中国的对外经济合作。北京：中国社会科学出版社，1989：68。

[9]唐晓阳。中非经济外交及其对全球产业链的启示。北京：世界知识出版社，2014：65。

[10]石林。当代中国的对外经济合作。北京：中国社会科学出版社，1989：61。

[11]张郁慧。中国对外援助研究。北京：中共中央党校，2006。

[12]石林。当代中国的对外经济合作。北京：中国社会科学出版社，1989：65-67。

[13]BRAUTIGAM D.The dragon's gift:the true story of China in Africa.Oxford Press,2009:52.

[14]黄严忠。国内因素以及中国在非洲的医疗卫生项目//中国在非洲的全球卫生与对外援助政策论文集。华盛顿：美国战略国际研究中心CSIS，2011。

[15]陈晓晨。寻路非洲：铁轨上的中国记忆。杭州：浙江大学出版社，2014：27-28。

[16]石林。当代中国的对外经济合作。北京：中国社会科学出版社，1989：607-612；唐晓阳。中非经济外交及其对全球产业链的启示。北京：世界知识出版社，2014：68。

[17]陈晓晨。寻路非洲：铁轨上的中国记忆。杭州：浙江大学出版社，2014：31，35；坦赞铁路运量大幅下滑。［2018-05-08］http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201512/20151201212841.shtml.

[18]石林。当代中国的对外经济合作。北京：中国社会科学出版社，1989：158-159。

[19]祖晓雯。非洲员工暴力讨薪“中非友谊象征”艰难转型（2016-03-19）［2016-06-20］。http://news.sohu.com/20160309/n439841944.html.

[20]黄严忠。国内因素以及中国在非洲的医疗卫生项目//中国在非洲的全球卫生与对外援助政策论文集。华盛顿：美国战略国际研究中心CSIS，2011。

[21]石林。当代中国的对外经济合作。北京：中国社会科学出版社，1989：607-612；张哲。中国输出：坦赞铁路今昔。南方周末，2009-09-22；李理。外交部承认坦赞铁路经营惨淡：高层决心改革。大公报，2015-05-19。

[22]陈晓晨。寻路非洲：铁轨上的中国记忆。杭州：浙江大学出版社，2014：177-181；唐晓阳。中非经济外交及其对全球产业链的启示。北京：世界知识出版社，2014：175-176。

[23]孔永乐。中国及西方对非洲援助的义与利。二十一世纪，2011（2）。

[24]石林。当代中国的对外经济合作。北京：中国社会科学出版社，1989：5。

[25]中非合作论坛：沙姆沙伊赫行动计划2010—2012。（2009-11-12）［2016-02-15］。http://www.fmprc.gov.cn/zflt/chn/ltda/dsjbzjhy/bzhyhywj/t626385.htm.

[26]唐晓阳。中非经济外交及其对全球产业链的启示。北京：世界知识出版社，2014：135。

[27]根据对陶博文（南非驻上海总领事）的访谈，上海南非领事馆，2016年3月23日。

[28]习近平在中非合作论坛约翰内斯堡峰会开幕式上的致辞（全文）（2015-12-04）［2016-03-17］。http://news.xinhuanet.com/world/2015-12/04/c_1117363197.html.

[29]LIN Yifu,WANG Yan.China Africa co-operation in structural transformation.Wider Working Paper,2014.