2.3 中国志愿服务法制化的必要性

从以上分析可以看出，当代志愿服务已不再局限于传统的零星偶发的慈善利他行为，而更多的是有组织、大规模的社会公益活动，其涉及范围之广泛、社会影响之深，远非传统慈善活动所能比拟。可以预见，随着我国公民社会的发展、第三部门的壮大，志愿服务将成为中国公民社会的一个重要组成部分，在公共生活领域发挥其独特作用。

那么，志愿服务事业是否需要用法制来规范？就志愿服务立法层面而言，国内有学者认为，志愿服务是人类互帮互助、相互友爱的美好感情的表达，如果为其赋予法律上的权利义务性，可能会使广大的志愿者因为担心“惹上法律的麻烦”而消减其服务的积极性。因此，在已有相关条例的情况下，志愿服务立法就显得没有特殊的必要。而亦有学者认为，志愿服务法制化是志愿服务发展的一个必然趋势。

志愿失灵理论告诉我们，志愿服务作为一项公民社会活动，亦有其自身的不自足性，面临着资金困境、服务的特殊主义、志愿服务组织的父权主义以及志愿服务的业余性等方面的困境与挑战，而这些问题的有效解决需要政府的法律规范、政策引导、资金扶助和指导监督。但第三部门理论亦启示我们，志愿服务本质上属于第三部门的行动，唯有保持其自主性、自治性，才能保障其弹性、灵活性与创新性等特性。因此，政府与志愿服务之间究竟保持何种关系，才能避免政府在志愿服务发展中的缺位和越位，无疑是志愿服务发展中一个重要的现实问题。在现代法治国家，政府发展志愿服务的职责以及政府与志愿服务组织之间关系的界定等问题，都应该通过法制的形式来确认、规范和保障。境外志愿服务发展的实践也表明，志愿服务法律制度在促进志愿服务发展中起着基础性的作用。例如在我国台湾地区，“志愿服务法”颁布后，就志愿服务立法对志愿服务发展的积极影响问题，学者张英阵等人的调查数据显示，有78.8%的受访志愿者认为志愿服务法有助于志愿服务的发展，且认同度偏高，仅有少数（2%）不认为志愿服务法有利于志愿服务的发展；在志愿服务业务承办人方面，有62.7%认为志愿服务法有利于志愿服务的发展，但亦有10.4%认为它无助于志愿服务的推展，而有点同意与有点不同意者则各占23%和3%；在从事教学与研究的受访者方面，有一半（50%）受访者赞同志愿服务法促进志愿服务的说法，仅有15%不同意，而有点同意与有点不同意的各占20%。而访谈资料也表明，台湾地区“志愿服务法”的颁布实施对志愿服务的积极影响在于，使志愿服务有法可依；使志愿服务运用单位重视提升志愿者素质和督导制度，重视志愿者权益的保障，重视志愿者管理的专业性；政府和民间更重视志愿服务的整合协调机制；协助志愿服务运用单位有明确的计划可以遵循；使志愿服务证更具公信力；激励民众参与志愿服务；使志愿服务运用单位和志愿者之间的权利与义务更加清晰、明确，等等。此外，联合国亦把志愿服务法制化水平作为评估各国志愿服务事业发展成效的一项重要指标，并积极倡导各国通过立法、规划为志愿服务发展提供良好的制度环境。可见，志愿服务法制化已成为全球志愿服务发展的一个重要趋势。

从中国志愿服务发展的实践来看，确如志愿失灵理论所论，有不少现实问题亟待通过法制来规范，例如志愿服务理念不彰、志愿服务协调机制缺失、志愿者合法权益得不到有效保障、志愿服务发展的相关促进措施缺乏以及不能满足国际国内志愿服务交流的现实需要，等等。

2.3.1 志愿服务理念不彰

志愿服务事业的发展繁荣需要志愿者受到全社会的尊重，只有志愿服务活动得到社会各界的褒奖与大力支持，才能在全社会形成浓郁的志愿服务氛围。然而在现实生活中，志愿服务活动常常得不到人们的理解。广东省青年志愿者现状调查数据表明，志愿者在开展志愿服务时遇到的最大困难就在于社会各界对志愿服务不够了解，以致产生种种误解。这些误解包括：志愿服务就是“学雷锋运动”，是政治性活动；志愿服务应该由政府组织包办，群众不必参与；志愿服务是消遣活动，没有多大意义等。此外，社会上甚至还出现一些企业假借招志愿者找短工，把志愿者当廉价劳动力的现象。这些现象严重挫伤了志愿者的积极性和参与热情，极易造成志愿服务力量的流失。但是，志愿精神的弘扬、社会志愿服务意识的培养，仅靠个体和民间组织的力量是不够的，需要社会各界的，尤其是政府和媒体的大力支持。这项宏大的社会工程显然需法律制度的确认和保障，以法律的形式明确政府、媒体以及社会各界在弘扬志愿服务理念、推广志愿服务方面的义务。事实上，志愿服务法制化本身就是政府重视志愿服务事业的一个昭示，志愿服务法制的制定和宣传也是弘扬志愿服务精神的一种形式。此外，通过法律设立志愿服务月、志愿服务周或志愿服务日，加强志愿服务文化建设，实现志愿服务宣传的节日化、长期化，显然具有其他宣传形式无法比拟的社会效果。

2.3.2 缺乏统一有效的志愿服务协调机制

如上文所述，在目前中国存在的“自下而上发起，自上而下推广”、“自上而下发起，自上而下推广”和“自下而上发起，自下而上推广”三种志愿服务发展模式中，除了社区志愿者和青年志愿者两大志愿服务体系外，还有其他志愿者队伍，如环保志愿者、扶贫志愿者、支教志愿者、科技志愿者、巾帼志愿者、党员志愿者等。为整合政府和民间各种志愿服务力量，共同促进志愿服务的发展，在政府层面，有些省（区）、市建立了官方志愿服务协调机构，如杭州市、成都市等地各级政府设立了志愿服务工作委员会，江苏省各级政府设立了志愿者行动协调委员会，广州市各级政府设立了发展志愿服务事业指导委员会，等等；在社会层面，各地则纷纷成立了（青年）志愿者协会（或联合会）。从实践中来看，这些志愿服务协调机制在整合政府各部门资源，联系各种社会志愿服务力量，统筹规划、协调指导与组织管理地方志愿服务活动方面确实发挥着重要作用；但遗憾的是，全国只有小部分省（区）、市建立了志愿服务协调机构，而地方（青年）志愿者协会（或联合会）也大多挂靠在共青团或民政部等单位，与很多政府选择模式社团一样，存在着官办色彩浓、社会代表性不足等问题，难以充分动员社会力量投入志愿服务。而在全国范围内和大部分没有建立志愿服务协调机制的省（区）、市，各志愿服务体系在志愿服务的宣传推广、制度建设、项目设计、人员招募、组织管理以及表彰激励等方面几乎各自为政，各行其是，缺乏有效的统筹协调，志愿服务组织之间缺乏服务信息与资源共享的机制与平台。显然，缺乏统一的协调机制已经成为志愿服务发展的体制性桎梏，以北京市为例，相关调查数据显示，86.5%的志愿服务组织和87.1%的志愿者赞成建立一个统一的志愿服务协调组织机制。而志愿服务协调机制是通过志愿服务法律创设的。因此，为促进全国范围内志愿服务事业的发展，应加快志愿服务法制化进程，通过国家志愿服务立法和地方性志愿服务立法，创设全国性和地方各级的志愿服务协调机制，为推进志愿服务的全面协调发展奠定体制性基础。

2.3.3 志愿者的合法权益保障不力

志愿服务活动范围广泛，不少志愿服务如抢险救灾还具有很强的风险性，会危及志愿者的生命财产安全。例如，2002年，环保志愿者冯勇在可可西里遇难；2008年，“感动中国”候选人熊宁在自愿赴青海省玉树救助雪灾群众时，于2008年3月10日不幸遭遇车祸身亡；在汶川地震救灾中，57岁的志愿者胡开华累死在灾民安置点。至于志愿者在志愿服务中受到身体伤害的情况更是不胜枚举。以北京市为例，有关调查数据显示，在1753名受访志愿者中，有11%的志愿者受过身体伤害，13.3%的志愿者受过精神伤害。在志愿者保险方面，近五成（48.5%）志愿服务组织从未为志愿者办理过保险；22.6%的志愿服务组织只为部分服务项目的志愿者办理过保险，仅有不足一成（9.9%）的志愿服务组织为所有服务项目的志愿者办理过保险。这种情况下，如果没有志愿服务组织，那么针对志愿者的人身伤害甚至死亡，由谁来补偿？如何补偿？或者即使有志愿服务组织，如果没有办理人身保险，由于志愿服务的无偿性，志愿者与志愿服务组织之间的关系不属于劳动关系、雇佣关系的范畴，不受劳动法及相关法律法规对劳动者合法权益保障条款的规范，志愿者又能向谁求偿？也就是说，在现行法律中，除了颁布地方志愿服务法规的省（区）、市外，全国范围内和部分尚未颁布志愿服务法规的省（区）、市还没有规范志愿者和志愿服务组织关系的相关法律规范。由于志愿者和志愿服务组织之间的权利义务关系缺乏明确法律规定，致使一些志愿服务组织很容易推卸或逃避责任，志愿者的合法权益就难以得到有效的保护。

窥一斑而知全豹，北京市志愿服务发展水平一直走在全国前列，其志愿者权益保障水平尚且如此，一般省（区）、市的志愿者权益保障问题就更显突出。如果志愿者在志愿服务中的合法权益得不到有效的保障，势必会影响志愿者的参与热情，阻碍志愿服务事业的持续健康发展。

2.3.4 志愿服务发展的促进措施缺乏

基于志愿服务的公益性，志愿服务较发达的国家和地区大都通过相关制度和法规明确要求社会各界积极支持志愿服务事业的发展。一些国家和地区在志愿服务立法中还单列“志愿服务促进措施”一章，集中规定促进志愿服务发展的相关措施，在政府层面，主要是确认政府在志愿服务发展中的法律规范、政策辅助、规划指导、资金支持、宣传表彰等职责。其中，资金支持是一个很重要的方面。志愿者是无偿奉献，不图报偿的，但是组织和开展志愿服务是有成本的。在中国，政府选择模式下的志愿服务组织如中国青年志愿者协会以及地方（青年）志愿者协会，他们的绝大部分资金和项目都来源于政府或者受到政府的有力支持；但还有许多社会选择模式的志愿服务组织如自然之友等，其官方色彩较弱，资金主要来源于服务性收费和一些国际基金会资助，有时很难保障资金的有效供给；至于民间草根性志愿服务组织，常会因资金短缺而陷入困境。以河南为例，由于志愿服务项目运作资金匮乏，大多数志愿服务经费来源都很不稳定，部分志愿者提供服务还需要自己出资，经费问题已经成为制约志愿服务发展的重要因素。国外志愿服务组织活动经费大都由政府资助，例如美国志愿服务活动经费的47%由基金会资助，日本则通过立法明确规定，将邮政储蓄利息的30%抽出来设立志愿服务专项基金。我国台湾地区也通过立法规定志愿服务主管机关和志愿服务运用单位应编列预算或结合社会资源推动志愿服务发展。

在社会层面，志愿服务促进措施则主要体现为新闻媒体对志愿服务活动的宣传；赋予志愿者免费或打折进入公立景区、娱乐场所等社会福利；对绩效良好的志愿者应发给服务绩效证明书；表现优良的志愿者给予奖励，或将志愿服务及相关奖励列入升学、就业之部分成绩；以及折抵兵役等方面。而这些措施只有通过法律的形式来确定和宣示，才会有良好的社会效果。值得欣慰的是，不少现行地方志愿服务立法中已有相关条款来促进志愿服务的发展。

2.3.5 国际国内志愿服务交流的需要

随着志愿服务事业的深入发展，跨区域性大型志愿服务项目会越来越多，以北京市为例，相关调查显示，有五成的志愿服务组织到外地开展过志愿服务，其中32.8%的志愿服务组织每年都有一次以上的服务在外地开展。我国台湾学者林胜义在谈及志愿服务发展时认为，志愿服务无国界，未来志愿服务发展，无论服务理念或志愿者人力的输入、输出，都将打破国家或区域的界线，促使志愿服务的国际交流日趋频繁与快速。随着世界经济一体化进程的加速、中国国际地位的提升和国际交流的日渐频繁，中国志愿服务必然会越来越多地参与国际合作，越来越多的外国志愿服务组织和个人也申请到中国开展志愿服务。加强志愿服务法制化，可以规范国内外志愿者的招募、培训、组织、评估与激励等志愿者管理活动，使中国与国际志愿服务接轨，可以满足组织大型国际赛会志愿服务的要求，也可以推进大陆与港澳台地区志愿服务的交流与合作。因此，健全的志愿服务法制不仅是规范国内跨区域志愿服务活动的需要，也是中国志愿服务走向国际化的内在要求。

此外，随着志愿服务事业的发展，随意招募志愿者、变相利用志愿者等不规范的志愿服务组织活动，滥用或擅用志愿者名义等有损志愿服务形象的事情时有发生。以北京市相关调查为例，23%的志愿服务组织反映偶尔或经常被他人冒用组织名义从事志愿服务活动，这给组织声誉造成了不良影响。但关于谁能组织志愿活动、谁能招募和管理志愿者、谁能使用志愿者等问题，很多地方都缺乏明确的法律规定，显然，这不利于志愿服务的规范有序发展。而这些问题都需要通过法律来规范和确认。在现代社会，人们不仅期望能发挥法律的规范和保障功能，亦希望能发挥其激励和促进功能，通过法律来推进社会发展进程。