第四节 李权时的《中国中央和地方财政：中央、省、地方政府财政关系研究》

李权时(Li Chuan-Shih,1895—1982)，字雨生，浙江镇海人。1918年毕业于清华学校，后即赴美国留学，1920年获经济学学士学位，1921年获芝加哥大学硕士学位，1922年获哥伦比亚大学财政学博士学位。博士论文为《中国中央和地方财政：中央、省、地方政府财政关系研究》，该文被列入哥伦比亚大学“历史、经济和公法丛书”第99卷，1922年出版。回国后主要在上海从事高校教学和经济学研究工作。曾担任中国经济学社的理论刊物《经济学季刊》主编、上海银行公会主办的《银行周报》社总编等。1932年任南京国民政府审计部审计。李权时在政治上有不足取之处。他曾于1942—1945年与当时的经济学家周作民、张素民、董修甲等一起加入过汪伪政权，出任过汪伪“全国经济委员会”委员及“上海市政咨询委员会”委员。1945年离开上海，去了香港，曾在香港华侨工商学院任教授、经济系主任，1950年返回上海。1956年，他再次离开上海，任东北人民大学(吉林大学)经济系教授。1957年他被划为“右派”,1979年平反。李权时是民国时期有重要影响的经济学家，与当年在北京大学任教的马寅初并称“南李北马”。

北洋政府时期，中国一些政治家提出联省自治的政治改革方案，试图通过各省自治，建立联邦制国家。这一政治改革方案得到了湖南、四川、云南、贵州、广东、广西、浙江、奉天等省地方实力派的广泛响应，掀起一场颇具声势的政治运动。当年在美国留学的李权时非常关注国内的这一政治态势，他说：“受欧美政治民主浪潮的影响，当今中国正经历省和地方自治的阵痛。”他认为，“如果没有中央和省政府以及省和地方政府之间收入的划分，那么中国的自治运动是不可能成功的”。他认为，他的博士论文就是“试图解决这一紧急的、在过去十年二十年已经吸引了有良知同胞的注意的政治财政问题的”。

李权时的博士论文共分七章。

第一章为“中国1912年前后的中央、省和地方政府组织：特别是财政方面”。该章主要介绍中国不同层级的政府组织，特别重点介绍其财政管理机构。该章分为两部分。第一部分介绍中央政府的一般组织，包括皇帝、军机处、内阁、六部，其中特别介绍了六部之一的户部的内部组织体系，同时还介绍了清末预备立宪以来中央官职的变动情况，包括新设立的机构(如总理衙门、学部、商部)和对旧机构的改组(如户部的权力扩大，包括国债的分配、控制和管理以及银行和其他金融机构的管理)。在介绍户部时，著者介绍了清政府为保持满族统治地位的满汉官缺制度：“户部有两位主官——尚书，其中一位为汉人，一位为满人，四位副主官——侍郎，其中两位为汉人，两位为满人。”著者认为，清末的机构改革一方面打开了新的局面，另一方面也存在一些问题，如部门间缺乏协调。例如财政部门的改革就存在过度集权、缺乏经验和人才、任命人生地不熟的官员及征税不规范等问题。第二部分介绍省和地方政府的一般组织，如总督和巡抚、省级财务官(藩司)、省级民事官员(布政司)、粮道、府、县等。

李权时认为，清朝中央管理与财政制度的一个很大的特点就是政府中的制约与平衡——从各部门之间到各部门内部都存在满汉制约平衡，其带来的后果就是部门间缺乏协调与合作，不同省份的税收混乱也因此而来。而由于中国幅员辽阔，中央对地方财政的管辖仅仅是名义上的。预备立宪之后，中央集权被削弱，满汉制衡随之消失，但在李权时看来，权力部门尤其是财政部的内部结构，仍然存在不少问题。从地方来看，李权时认为清朝的地方财政缺乏效率，究其原因有四：(1)中央在行政上管得过死，过度集权。(2)地方官员任期较短，管理经验的优势荡然无存。(3)官员们时常需要去管理他们不熟悉的地方。(4)缺乏给予地方财政官员的管理激励。

第二章为“过去与现在的财政关系：中央、省和地方政府”。内容包括两个方面：一是1912年以前的财政关系；二是1912年以来的财政关系。

关于中央与省1912年以前的财政关系，作者从实物与现金两个方面做了介绍，作者指出，由于货币经济的不发达，中国古代以朝贡的形式由地方向中央提供实物贡献的方式比较普遍，后来“随着四分之三世纪以来中国与西方的频繁交流，随着中国国内外商业贸易和货币经济的发展，贡金开始统一为货币支付”。地方对中央的财政支持包括六个方面：一是对皇室的贡献(内务府)，如广东省1907年的贡献量为941824两，1908年的贡献量为788170两；二是因国防和军事开支而对兵部的贡献，如广东1907年和1908年的贡献量分别为1383410两和2389458两；三是对户部的贡献，如广东1907年和1908年的贡献量分别为210910两和499900两；四是支付中央其他各部门的管理开支，如广东1907年和1908年的贡献量分别为507672两和821531两；五是支付赔款，如广东1907年和1908年的贡献量分别为2928396两和3049281两；六是中央政府应支付的对外负债，如广东1907年和1908年的贡献量分别为4594571两和4636632两。以上是地方对中央的直接贡献，另外还有另一种类型的间接的贡献，即跨省区的援助，名义上是各省互相帮助，实际上是缓解户部的困难。

关于1912年以前省与地方政府的关系，著者认为“省与地方的财政关系非常简单，后者是前者的财政代理”。

李权时认清代各种类型的财政的特点有三：一是各级政府间财政上的“共产主义”(communism)。他以田赋为例加以说明。田赋是帝国的主要收入，州、县、府、道、省俱唯此是赖，有余则“解归中央”。因此，田赋实际上分为两部分，一部分为本级政府的存留，以应付本级政府的开支，一部分为上解，将多余部分上解上一级政府。这种体制流弊甚大，造成各级政府财政上“尔抢我夺”的局面：“地方政府尽可能多征于百姓少解于省，省级政府亦然，尽可能多收于地方政府而少解于中央政府”。二是各省解款。“凡收入超过支出的省份，必须将多余部分解归中央”，“其类似于德国的‘入邦捐输’(Matricular Contribution)”。这种制度会带来三个恶果：富裕省份瞒报收入，多报支出；除户部以外的中央各部纷纷向富裕省份索取津贴；富裕省份财政支出倾向于浪费。三是中央协款。“凡收不抵支的省份可奏请中央补助或由皇上命令直接从富裕省份划拨。”这一制度会引起两个严重后果：一是贫困省份一味求援助，严重依赖其他地区；二是发达省份为了不被其他省份分走成果，经常谎报税收。

关于中国1912年以来的财政关系，李权时主要从以下几个方面做了阐述：一是重建旧的财政制度，这方面收效甚微；二是财政集中方面的努力效果不彰；三是民国初年地方自治的实践展开，随之而来的是政府间事权的划分与财权的分配方面的讨论和政策制定；四是地方财政权力有限，如缺乏发行市政债券的权力，中央从政治控制方面、财政控制方面及行政控制方面等对国内贷款及国外贷款加以控制。

第三章为“将地方财政从国家财政中分离出来的努力”。该章内容分为两部分：“1912年以前的努力”和“1912年以后的努力”。

关于1912年以前财政分权改革的努力，李权时着力探讨了清末预备立宪期间的地方财政分权问题。甲午战争、八国联军入侵和日俄战争强烈刺激了清政府，从20世纪初开始，清政府开始进行政治改革，其中的内容之一是实行地方自治，而“随地方自治而来的是地方财政从国家财政中分离的问题”。在此影响下，清末开始设立新的财政机关统筹财政改革，各种有关财政分权的讨论及政策计划纷纷被提出。1910年还推出了实现省和地方财政从中央财政中分离出来的预算。其中省和地方预算额为37703364两，中央预算额为260740996两。

关于1912年以来的财政分权改革，李权时介绍了江苏都督程德全财政分权的建议及财政部财政调查委员会于是年10月拟定、次年11月正式颁布的《划定国家税地方税法(草案)》，该草案是中国历史上一个有关分税制的法律文件，李权时从五个方面对草案做了评析：一是明晰“国家”与“地方”的定义，地方的职责只包括地方自治的事务，不包括中央和国家在地方的办事机构的职责；二是每一个省的政府层级及其每一层级政府的职责范围必须确定，而这“依赖于省级系统的国家立法来实现”；三是国家与地方管理权力与功能范围必须清晰，如“外交、国防、司法等类事务不属于地方管理范围，应该属于国家管理职责，警察、教育、交通、农业、商业金融等类事务部分属于国家，部分属于地方管理”；四是国税厅应在各省设立许多分支机构负责征收国家税收；五是每个省设立财政专员负责一般和特殊的国家收入、监督省收入。

此外，李权时还介绍了民国初年推行联省自治的省份，如湖南、浙江、广东在财政分权改革方面的一些动向。如李权时指出，“广东是第一个废除军政府，发展地方自治的省”，“广州市1921—1922年的预算是中国第一份市政预算”，他预言，全国性的地方自治运动“将推动解决中国纠结的中央与地方关系，地方在税收问题上不受干扰只是个时间问题”，“省与地方财权必然从中央分离出来，至少是部分分离”。

第四章为“先进国家的中央—地方财政制度及其对中国的借鉴”。前面三章都是对中国财政史、财政思想史的介绍，这些内容对于西方学者来说可能比较陌生，但对于国内学术界来说，大多是常识性的。该章对于西方发达国家中央—地方财政制度的介绍，也许在西方学者看来大多是常识，但对于中国当时的学术界来说不少内容都是比较新的。介绍外国财政制度的目的是为中国中央与地方财政分权提供借鉴，按照李权时自己的说法，就是“取其精华，去其糟粕”。

在该章中李权时介绍了法国、日本、德国、美国和英国五个国家的中央—地方财政制度。

李权时认为，“法国的政治制度的特点是中央集权，与之相伴随的是其财政制度财政上的中央集权”，“法律对地方财政的控制体现在对税收的种类和数量的控制上”，同时，中央又赋予地方部分财权。中央与地方的另一重要关系体现在偿债基金及存款和贷款方面，地方拥有这些权力，但这些权力受到中央的约束，中央与地方在法国历史的发展过程中经历了长期博弈，其复杂的关系经历了一个动态变迁过程。

李权时指出，“日本是一个采纳了法国地方财政管理制度的国家，实行的是法式集权与官僚体制”。在日本，“中央政府征收土地税、收入税、营业税、矿业税、证券交易税、中成药税，地方政府则在以上各种税收中征收附加费”。像法国一样，“日本农村地区不征税，其收入主要来自捐献和补助金”。此外，日本地方可以发行两种债券，“一种必须由中央批准，一种无须由中央批准”。

李权时认为“德国的财政制度虽然与法国和日本有所不同，但与两者极为相似。之所以有差异，是因为德国是联邦制，而法国和日本是单一制”。李权时以普鲁士为例介绍了德国的中央—地方财政制度。在德国，“省级收入必须先上交州政府”，“地方财政资源及管理能力极为有限，不得不向上一级政府提出援助申请”。第一次世界大战以后，新德国的财政制度进行了改革，虽然“最重要的税收资源仍然掌握在中央政府手中”，但“中央政府税收按一定比例分配各州”。

李权时认为美国财政体制与法、日、德三国迥异，“是上述三国的一个反面极端的例子”。美国是一个联邦制国家，州一级拥有广泛的权力，“设立类似联邦的参议院和众议院的两院制立法机构，具有独立于统治者的司法权”，州以下的县则实行地方自治。与政治体制相适应，美国的财政体制实行的是“联邦政府和州政府的收入彻底分离，联邦政府以间接税作为财政支柱，辅以个人所得税、企业所得税和遗产税。州政府的收入主要依赖一般财产税”。在美国，“州与地方的财政关系相对复杂，两者之间的税收资源仅部分分离，且各州的情况也不相同”。美国中央和州对地方也有补贴，“但补贴并不表示上级的控制，而是完全的分权与分离”。

李权时认为英国的财政体制介于法、德、日集权制和美国分权制之间。“为了避免官僚主义和无政府状态，英国保留了两者的长处，财政体制具有有效率、自由和自治的特点。”英国中央政府与地方政府的财政关系主要体现为两个方面：一是中央政府给地方政府提供补助金；二是地方税税率与地方债的发行受中央政府的控制。

李权时认为西方先进国家各国财政体制不同，法、日、德财政制度的特点是有效率，但缺乏地方自治；美国财政体制的特点是地方自治高度发达，但无政府主义带来争吵、纠纷和浪费；英国财政制度的特点是既保持了地方自治，又维持了高度发达的中央控制。那么“中国能从五国财政制度中学到什么呢”？李权时认为在财政制度方面，“中国可以从法国、德国和日本学到效率；可以从美国学到自治；可以从英国学到效率与自治的折中”。

那么，中国究竟应该采取何种中央与地方财政划分的体制呢？李权时认为，作为一个疆域辽阔的大国，其管辖之难，远非英、法、德、日可比，故四国财政体制可供中国借鉴者甚少，最可供中国取法者唯有美国。

第五章和第六章为“调整中央、省和地方财政关系的一些基本建议”，其中第五章主要从政治体制的角度立论，第六章主要从财政体制的角度立论。这两章是作者的观点，反映出作者对于中国政治体制和财政体制改革的取向。

李权时认为“政府财政与政府结构和组织密切相关，没有有效率的政府结构与组织就不可能有有效率的政府财政。为了调整中国中央、省和地方的财政关系，整个国家的政治制度的重组的基本建议首先必须得到关注”。他分别介绍了分权主义者和集权主义者的政策建议。他认为“没有一种制度是完美无缺的，中央控制仍然有必要，而且关键要看中央控制的过程和结果”，但由于“中国地域太辽阔，中央集权化管理不现实，也不利于民主。因此地方自治应该成为政治改革的目标”。关于中国的政治改革，他提出了若干具体的主张。关于地方政府层级的划分，他认为中国最优的地方政府层级应该分为三级：省、县、市(镇、乡)。其中省一级应该有足够的权力乃至立法权；县一级权力应该通过地方政府法的立法予以确认；市(镇、乡)实行完全的地方自治，成立自治政府。中央政府不要干预地方事务，地方政治代表应由各地选民选出。

关于中国的财政体制改革，李权时认为地方自治的准则是准许财政自主权，“每一级政府都有其收支系统，中央和省、省和地方政府应划分其收入，中央与省的财政分权要彻底，而省与地方政府的财政分权只是部分分离。每一级政府都应该知晓什么收入是可用的，什么收入是不可用的”。李权时对于中央与省以及省与地方政府收入的具体划分，提出了自己的建议。比如关于国税与省税、地方税的划分，他主张“凡属普遍性质和范围的间接税，如关税、盐税、烟酒税、印花税等，应属中央”，其他间接税如“茶税、糖税、渔业税、产销税亦应划归中央”;“各种营业税(如矿税、牙税牙捐、当税当捐、商税)应划归省与地方”，直接税如田赋、所得税、遗产税等亦应划归省与地方。在中国，田赋自古以来就是国家财政的主要来源，但在中国未来的财政分权化时代，李权时主张将田赋划归省与地方，他分别从财政上、学理上和行政上三个方面进行了论述。

地方分权以后，各地经济发展水平的差异，必然带来财政的不平衡，为此必须实行财政补助。关于财政补助，李权时提出了六点建议：明确补助的方向；专门负责，直达地方；制定补助条件；避免分配不公；尽量低投入高产出；分配细则、监管规则和补助总量要定期修改。

关于财政管理，李权时亦提出了若干建议，如加强中央的必要管理，中央对于省级税率和借款时间都应有限制，无中央批准，省与地方不得借外债；建立省级和地方财政管理部门，负责财政收支管理；派出巡视员负责财政监督，审查账目归地方专员负责；建立预算制度。

李权时最后提出了中国制度进步的路径。他认为中国通过革命的方式虽然在制度改革方面取得了一定的进步，但“进步的代价是高昂的”，他认为“演化是比革命更好的方法，为了改变中国旧的没有效率和科学性的制度、组织和机构，必须具有坚定的改革精神”。

第七章为“租界、外国居民与中央政府的财政关系”。李权时鉴于中国当时半殖民地半封建的特点，最后分析了租界与中央政府的财政关系，指出中国在租界既不能对外国产出和外国居民征税，也不能对中国货物征税。他预期中国寻求独立、自由和主权的道路仍然漫长。

1923年李权时将自己的博士论文的主要内容翻译成中文，以“划分中央与地方财政问题”为题，以超长篇幅(33页)发表在《东方杂志》第20卷第15号上。

李权时回国以后继续从事财政学研究，成为近代最负盛名的财政学家之一。他在财政学方面出版了《中国税制论》(1929)、《各国遗产税史要》(1929)、《自由贸易与保护关税》(1929)、《国地财政划分问题》(1929)、《土地税》(1930)、《财政学原理》(上下卷)(1931、1935)、《中国关税问题》(1936)等十余部财政学学术著作。李权时也是中国近代著述最丰富的经济学家。从1927年到1944年，他共出版了35本经济学专著，其中仅1929年一年就出版了13本。另外，他还在各种刊物上发表了数百篇经济学论文，其中，仅在中国经济学社的理论刊物《经济学季刊》上就发表了44篇论文，占该刊发表论文总数(共350篇)的12.6%，名列该刊论文作者发表论文数量之首。