第三节 我国对船舶污染造成的海岸带海洋生物多样性破坏进行管辖之现状

《海洋环境保护法》是为了保护和改善海洋环境，涵养海洋资源，防治海洋污染损害，维护海洋生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展而制定的法律。2017年1月4日主席令第81号《全国人大常委会关于修改〈中华人民共和国会计法〉等十一部法律的决定》对《海洋环境保护法》进行了修改。此次修改详细规定了保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害的监督管理、法律责任。该法的适用范围包括我国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架和管辖的其他海域，即即使发生在我国管辖海域以外，但是若造成我国管辖海域污染或产生威胁的，也应适用该法。

当前与《海洋环境保护法》配套的单行行政法规有1983年《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、1990年《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2018年修正）、1990年《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、2006年《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（2018年修正）和2010年《防治船舶污染海洋环境管理条例》（2018年修正）。其中，《防治船舶污染海洋环境管理条例》延续了《防止船舶污染海域管理条例（已失效）》的内容，明确提出“预防为主、防治结合”的原则。最重要的变化是将“防止污染”改为“防治污染”，代表了立法思想上的重大转变。针对不同海域或污染来源的不同，单独制定行政法规，增加了《海洋环境保护法》的可操作性和执行力度，同时也标志着我国的海洋环境保护的法律体系已经形成并渐趋完善。

但是如前文所述，我国历来是海洋大国，拥有18000多千米的大陆岸线和14000多千米的岛屿岸线，根据《联合国海洋法公约》可以主张300多平方千米的管辖海域，海岸带海洋生物资源丰富，同时也存在生物多样性不断灭失的趋势。随着海岸带海洋生物资源多样性保护工作的不断推进，我国一方面积极与国际社会进行合作，参与和签署多项全球性公约和区域性公约；另一方面加快进行国内立法工作的进程，将《联合国海洋法公约》所涉及的优秀制度和法律规定尽快与国内法并轨，以期及时有效地进行海岸带海洋生物资源多样性保护工作。目前，我国已参与和签署的国际公约和条约主要有《联合国海洋法公约》《生物多样性公约》《生物多样性公约关于获取遗传资源和公正和公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》《控制和管理船舶压载水和沉积物国际公约》《国际油污损害民事责任公约》《设立国际油污损害赔偿基金公约》《国际燃油污染损害民事责任公约》等，本书将在后面章节中对其中几个主要公约进行详细阐述，在此不做赘述。

关于对船舶污染造成的海岸带海洋生物多样性破坏进行管辖的立法问题，可以说，我国近几年来颇有成效，主要体现在《海洋环境保护法》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》两部法律法规上。同2000年4月1日起施行的《海洋环境保护法》相比，2017年新修正的《海洋环境保护法》在船舶污染方面作了如下修改：

1.旧法第70条由“进行下列活动，应当事先按照有关规定报经有关部门批准或者核准：（一）船舶在港区水域内使用焚烧炉；（二）船舶在港区水域内进行洗舱、清舱、驱气、排放压载水、残油、含油污水接收、舷外拷铲及油漆等作业；（三）船舶、码头、设施使用化学消油剂；（四）船舶冲洗沾有污染物……”改为新法第70条第2款“船舶进行散装液体污染危害性货物的过驳作业，应当事先按照有关规定报经海事行政主管部门批准。”

2.第73条第1款由“违反本法有关规定，有下列行为之一的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正，并处以罚款：（一）向海域排放本法禁止排放的污染物或者其他物质的；（二）不按照本法规定向海洋排放污染物，或者超过标准排放污染物的；（三）未取得海洋倾倒许可证，向海洋倾倒废弃物的；（四）因发生事故或者其他突发性事件，造成海洋环境污染事故，不立即采取处理措施的。”改为“违反本法有关规定，有下列行为之一的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令停止违法行为、限期改正或者责令采取限制生产、停产整治等措施，并处以罚款；拒不改正的，依法作出处罚决定的部门可以自责令改正之日的次日起，按照原罚款数额按日连续处罚；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）向海域排放本法禁止排放的污染物或者其他物质的；（二）不按照本法规定向海洋排放污染物，或者超过标准、总量控制指标排放污染物的；（三）未取得海洋倾倒许可证，向海洋倾倒废弃物的；（四）因发生事故或者其他突发性事件，造成海洋环境污染事故，不立即采取处理措施的。”

2010年3月1日施行、2018年3月19日修正的《防治船舶污染海洋环境管理条例》的最大的亮点便是由“防止污染”原则变为“防治污染”原则，并且条例主要围绕“预防”和“治理”两个方面，拓宽了条例适用的范围，实现了船舶污染管理工作的“事后到事前”“片面到全面”的华丽转身，主要修正了以下几个方面内容：

1.加强行政监管机关对于防治船舶污染及其他海洋活动污染海洋环境的职责，规定由国务院交通运输主管部门主管、沿海设区的市级以上地方人民政府切实承担起建立健全防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境应急反应机制，制订防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境应急预案的责任，并进一步建立健全污染海洋环境的监测、监视机制，加强对船舶及其有关作业活动污染海洋环境的监测、监视。

2.增加防治船舶污染的管理规定，将从源头上加强对船舶的监管。

3.完善船舶污染事故应急处置机制和调查方面的具体规定，并依据不同级别的事故等级，制定相应的事故应急指挥工作组和工作方案，明确规定事故报告的程序和内容。

4.完善船舶污染赔偿方面的法律规定，明确赔偿责任的划定和免责情形，促进船舶油污损害强制保险制度和污染清除作业协议制度、船舶油污损害赔偿基金制度等事故发生后的相关赔偿制度的立法工作。

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[1] 周龙：《论海洋生物多样性的法律保护》，载《人民论坛》2016年2月（中）。

[2] 张湘兰：《海商法论》，武汉大学出版社1996年版，第198页。

[3] 焦欣欣：《浅析船源污染的沿海国管辖权》，载《法制与社会》2008年3月（中）。

[4] 《联合国海洋法公约》第1条。

[5] 何卫东：《跨界海洋环境损害国家责任论》，武汉大学出版社2000年版，第27页。

[6] 在本书中，本章所指“管辖海域”仅局限于海岸带区域。

[7] 高健军：《中国与国际海洋法》，海洋出版社2004年版，第114页。

[8] 《联合国海洋法公约》第194条第1款。

[9] 《国际防止船舶造成污染公约》第4条。

[10] 其中船舶日常排放是指在海上航行的船舶蓄意或者由于疏忽而向海洋排放油类或其他有害物质所造成的污染，如排放船舶生活污水、船舶垃圾、油轮压舱水和清舱水，以及船舶散装有害液体物质的污染；船舶事故性排放是指船舶在海上航行过程中发生海难事故时所造成的污染。

[11] 张留丽：《论沿海国对船只污染的管辖权》，中国政法大学2011年硕士学位论文，第13～14页。

[12] 《联合国海洋法公约》第211条（2）（5）。

[13] 有些将其解释为只归因于国际法的国际习惯原则和规则；有的认为应理解为对生效的相关国际公约中体现的原则和规则的不同程度的接受和国际海事组织制定的规则和标准……这种不明确性无论如何都会削弱公约的有效性，并且造成国家自由决定在何种程度上他们将受到国际规则和标准的约束。

[14] 张留丽：《论沿海国对船只污染的管辖权》，中国政法大学2011年硕士学位论文，第17页。

[15] 《联合国海洋法公约》第206条。

[16] 《联合国海洋法公约》第204条。

[17] 张留丽：《论沿海国对船只污染的管辖权》，中国政法大学2011年硕士学位论文，第21页。