第二节 以生态系统为基础的海岸带综合管理
从管理体制来看，我国目前的海岸带管理体制实行以部门管理为主的方式，部门划分过细。以《海洋环境保护法》规定的涉海部门为例，环保、海事、海洋、渔政、军队环保等部门都具有相关职权。除此以外，和海岸带管理有关的农业、水利、建设、交通、林业、规划等部门也有着盘根错节的权力交织，这非常容易导致各行政部门之间区段分明、各自为政现象的出现，给海岸带综合管理在实务操作中带来深远而难以处理的症结。“海洋部门不上岸、环保部门不下海、管排污的不管治理、管治理的管不了排污”这句话已不仅仅是茶余饭后的一个笑谈，而是阻碍我国海岸带综合管理的一块绊脚石。本书认为，这一切和以往进行海岸带综合管理时进行职权划分的出发点或主导思想脱不开干系。我国海岸带综合管理太偏重于进行行政职权分割，而不是从生态系统整体性的角度进行综合管理。进入后现代社会以来，各国已经积极开始转变海岸带综合管理的指导思想，逐步纳入以生态系统为基础，改善区域海洋管理的政策理念，并取得了很大成效。以美国为例，美国海洋政策委员会和民间私立性组织皮尤海洋委员会于2002年提出了以生态系统为基础，改善区域海洋管理的政策理念，标志着其海岸带综合管理进入了区域海洋管理阶段。随后美国“在全国范围内建立起了八个区域渔业委员会来管理全国的渔业资源，并尝试着以生态系统为基础对海洋资源进行管理”。[12]其他国家也相继根据本国国情进行相关改革，如澳大利亚海洋管理的核心内容是《区域海洋规划》的实施，加拿大《海洋战略》的实施也是通过建立“大型海洋管理区”和“沿海管理区”来进行的。[13]
生态系统管理以生态学尤其是生态系统生态学理论为原理，一方面强调生态系统结构和功能的重要性，健康的生态系统是社会和经济得以持续发展的基础；另一方面强调人类是生态系统的重要组成部分。从宽泛意义上讲，“各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的，有必要作为一个整体来加以考虑”。[14]因而受人类活动影响至深的海岸带区域整体上就是一个大生态系统。生态系统管理的方法就是将社会、经济的需要纳入生态系统之中，综合协调社会、经济和生态目标，将人类活动和资源维护综合起来，维持生态系统健康的结构和功能。在此基础上使社会、经济和生态目标得以持续，实现三者的可持续发展。但是，如果在进行海岸带综合管理时按照传统的职能部门进行划分的话，将增大综合管理和协调行动的难度，出现我国现有的部门之间权责交叉、职权不明等情况。因此，如何在海岸带生态系统的整体性和社会实践的可行性之间找到一个平衡点来对海岸带区域作出恰当区划，对海岸带综合管理的有效实施至关重要。“区域海洋管理是一种以生态系统为基础的管理方式，它通过综合考虑一个相对封闭的海洋生态系统中各种因素的相互作用，来实现对海洋和海岸资源的可持续管理。”[15]推至海岸带综合管理上来，其基本思路是根据海岸带各海洋生物资源的自然属性差异将之划分为不同区域，从该海域生态系统的特点和整体保护需要出发，对各种有影响的人类活动加以综合协调和干预。从这个意义上说，生态系统管理的对象包括三个组成部分，即人类社会—经济状态—生态系统。海岸带是典型的社会—经济—生态复合系统，海岸带综合管理的根本目标是实现海岸带的可持续发展，就本书论题而言，既要实现海洋生物资源的最佳持续利用——社会和经济目标，同时也要保护海岸带海洋生物多样性和关键生境——生态系统目标。由此可见，海岸带综合管理的理念与生态系统管理的理念十分接近，都是在维持可持续的生态系统的同时，支撑可持续的经济和社会，实现生态系统与社会经济系统间的平衡。开展海岸带综合管理需要以生态系统管理为基础，因为：[16]
1.海岸带综合管理应以生态学为科学依据，而采用生态学的方法能够使生态学作为海岸带综合管理的科学依据得以体现；
2.生态系统管理与海岸带综合管理具有十分类似的概念和目标，都以实现人类社会、经济和自然的共同持续发展为根本，都强调人类是生态系统的重要组成部分，强调将人类活动纳入生态系统之中进行管理；
3.海岸带综合管理的主要不足是管理工具和科技支撑力量不足，生态系统管理可以为实现海岸带的可持续发展提供一种管理思路和运行框架，并且生态系统管理具有明确的管理过程，可操作性强，可以很好地与海岸带综合管理规划的具体实施过程相结合。
也就是说，以生态系统为基础进行海岸带综合管理，可以从国家、区域的整体利益出发，既能实现多部门、多产业的融合，又能协调沿海地区经济开发活动与海洋环境保护之间的冲突，还能推进海岸带资源可持续的多样化利用，实现海洋生物多样性。但是，在此也必须强调，本书认为海岸带综合管理应以生态系统为基础，并不意味着生态系统管理方法可以取代海岸带综合管理方法，这是由于生态系统管理仅以维护生态系统的结构和功能为重点，不能满足提高人民生活质量的需求。出于生态环境是社会经济发展的前提和基础，因此，生态系统管理应当作为海岸带综合管理的基础，以更好地实现海岸带综合管理的目的。