一、权利与权力框架中的行政诉讼原告资格

行政诉讼是一种国家权力监督制约另一种国家权力的机制。这个机制的启动，与其他国家权力的发起存在重要区别，即这种权力奉行“不告不理”原则，不可以主动发起对行政权力的“进攻”，而必须有公民的“抗告”，因而，哪些人可以提起行政诉讼，是行政诉讼首先需要解决的问题。在一定程度上可以说，行政诉讼的启动要件有许多方面，但最为基础，也是最为核心的，无外乎两个方面的要件，一个是受案范围，解决哪些事项归法院管辖的问题，另一个就是原告主体资格问题，解决哪些人有权利提起诉讼的问题。前者解决的是权力与权力之间的关系和边界问题，明确司法权对行政权的监管范围，后者解决的是权力与权利之间的关系问题，明确公民权利挑战行政权力的资格和门槛。因此，研究行政诉讼原告资格问题，不仅需要清楚法律的具体规定及其理解和适用，还需要放宽视野，从权利与权力的框架中进行深入观察。

（一）权利与权力的互动是行政诉讼原告制度演变的内在动力

行政诉讼不是天生就有的，行政诉讼原告资格也不是从天而降的，而是社会发展、人类文明进步到一定阶段的产物，在我国更是如此。行政诉讼本就是个舶来品，包括行政诉讼原告资格制度在内的行政诉讼制度，发展历史并不长。如果以1989年颁布《行政诉讼法》作为中国行政诉讼制度正式建立的标志，二十多年来，我国行政诉讼原告资格制度，经历了一个逐步变迁的过程。这个变迁，从外在观察，是整个行政诉讼制度变迁的一部分；从内在观察，则是权利与权力互动的自然逻辑。

1.权利意识逐步觉醒，权利观念逐步变革，权利认识逐步深化，是行政诉讼原告资格制度演变的直接动因。行政诉讼制度的建立和发展，在于为公民合法权益救济和弥补提供制度上的平台和渠道，内在的动因是公民权利的觉醒，没有公民权利的觉醒，行政诉讼制度不可能建立，现代法治化进程也不可能开启行政诉讼篇章。从一定意义上说，新中国法治化（法制化）进程，就是从公民权利意识和观念觉醒开始的。把公民的权利上升为法律的意志，就是为了更好地为权利提供保护，使权利免受侵害，在侵害时可以获得公正的救济。公民权利易受行政权的侵害，而我国在过去相当长一段时期内公民权对抗行政权的方式都具有传统行政化的色彩，而缺乏现代、理性、文明的制度化路径。正是在此背景下，20世纪80年代末行政诉讼制度应运而生，赋予了行政相对人依法挑战行政权的途径和方式。由于当时行政诉讼制度也是新生事物，全社会对权利以及行政诉讼制度的认识还都处于初始阶段，所以对行政诉讼原告资格的把握也带有时代的烙印，如一般把原告资格限定在直接的行政相对人。随着法治化进程的加快，理论和实务界对公民权利认识的逐步深化和提升，公民权利保护的要求和诉求日益强烈，对行政诉讼原告资格的理解和把握要进一步发展和扩宽。可以说，正是对公民权利认识的不断升华，促进了行政诉讼原告资格制度的发展和变迁。也正是这种变迁和发展，促进了行政诉讼制度的发展，直接推进了行政诉讼保障行政相对法人合法权益职能及作用的发挥。

2.强化行政权力控制的观念日益深化，把行政权力关进制度笼子里的共识日益增强，是行政诉讼原告资格制度发展和演变的重要条件。过去之所以长时间没有行政诉讼制度，固然与制度体系、传统文化、法制进程有关，但也与行政权过于强大、权利不彰有关系。行政诉讼制度建立和发展，固然有权利意识觉醒、法治进程推进的原因，但全社会对行政权力的再认识和警惕性提高，加强行政权力控制的诉求和共识日益增加，是行政诉讼制度不可或缺的条件。原告资格制度，作为镶嵌在行政诉讼制度中的有机组成部分，是调整、界定行政审判职能作用范围和深度的重要标尺。影响行政审判对行政权力的调整范围的，除了受案范围，就是原告资格。因此可以说，随着对司法权与行政权关系定位的认识逐渐深化，受案范围日益拓宽，原告资格也在日益拓展，二者相得益彰，共同促进行政审判调整范围走向深化，使得行政审判经由从无到有，走上了由弱到强、由小到大的发展道路。

3.原告资格制度的每一次调整，不仅是权利与权力互动的产物，更在深层次上把权利与权力的互动推向新的高度。行政诉讼原告资格制度，经历了一个逐渐变化的过程。在1982年《民事诉讼法》试行阶段，只有治安处罚相对人等部分行政管理领域的直接相对人有资格提起行政诉讼。1990年《行政诉讼法》实施后，本着“开口小步走”的稳妥原则，行政诉讼原告资格也基本上限定在行政行为的直接相对人。虽然后来回过头来审视带有“限缩”的味道，但这也是与当时理论和实务对行政诉讼制度、对权利与权力关系的认识以及原告资格制度的定位相一致的。随着实践的发展和对权利与权力关系认识的深化，原告资格逐渐“恢复”到《行政诉讼法》的定位上，这就是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）的贡献，原告资格不再仅仅局限于行政行为的直接相对人，而“恢复”为与行政行为“有法律上的利害关系”的相对人。这一认识得到了理论和实务的广泛响应和充分肯定。尽管是“恢复”，但一定意义上也是进步和发展，这一定位最终被2014年新修订的《行政诉讼法》所基本吸收，又为《行诉解释》所发展。伴着全面推进依法治国的东风，行政公益诉讼又走进了行政诉讼的视野，作为法律监督机关的检察机关也可以直接提起行政诉讼。尽管还是试点，不是正式的制度，尽管检察机关在诉讼程序中地位还很特殊，不能称之为原告，但毕竟在广泛意义上说，仍然可以视为是行政诉讼原告资格的一次巨大拓展和飞跃，必将对我国的行政法治进程和行政诉讼制度发展产生深远的影响。

（二）新《行政诉讼法》对原告资格的继承和发展

原告资格并不是一个法律上的规范用语，但已在诉讼理论和实务中约定俗成，并不存在歧义，即指公民、法人或其他组织就行政争议提起行政诉讼的法律能力。在《行政诉讼法》修改过程中，原告资格问题备受关注，概因该制度直接涉及公民权利的保护范围和司法权对行政权的调整强度。可以说，新修订的《行政诉讼法》关于行政诉讼原告资格的定位，既继承了过去行政诉讼原告资格的基本标准，又在此基础上更上一层楼。

1.继承。修改前的行政诉讼制度，涉及原告资格的规定主要有这样几个关键条文。其中，修改前的《行政诉讼法》主要有三条，第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十四条第一款规定：依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。第四十一条第（一）项规定：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。还有已与修改前的《行政诉讼法》融为一体的《若干解释》，第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。

修改后的《行政诉讼法》，涉及原告资格的主要有两个条文，即第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。核心还在于第二十五条第一款。这一款规定，尽管与修改前的《行政诉讼法》的表述有很大不同，但无疑却是对过去行政诉讼原告主体资格的很好的继承。主要体现在：一是明确规定行政行为相对人可以提起诉讼。行政相对人本来并不是一个法律上的规范用语，只在这次修订《行政诉讼法》中才正式成为法律上的规范用语，这是此次修改《行政诉讼法》在原告资格上的重要文字变化。其实，即使修改前的《行政诉讼法》没有“行政相对人”这个规范用语，但行政相对人提起行政诉讼的资格却一直是几乎没有争议的事实。当然，这里的行政相对人应当是狭义的行政相对人，并不是与行政机关相对应的抽象的、广义上的行政相对人。而且，这里的行政相对人也并非是行政行为的直接相对人，有的间接相对人也具有原告主体资格。只是，这并非行政相对人可以界定的，还需要第二个概念，即利害关系才能来完成对可以起诉的行政相对人内涵的界定。二是对自己合法权益可能受到侵害的可以提起诉讼。这是修改前后的《行政诉讼法》所秉持的共同立场，也是修改《行政诉讼法》过程中争议甚大但基本维持原貌的制度。即，原告必须是认为自己的合法权益受到侵害，不能仅仅以国家利益、公共利益或他人合法权益受到侵害而提起诉讼，诉讼事项必须与自身的合法权益有关系。当然，这里的“侵害”并不一定是实际发生的侵害，也许已实际发生，或许必将发生，也许还是可能发生。三是将利害关系吸收进法律。这是修改后的《行政诉讼法》对修改前的《行政诉讼法》继承和发展的“连结点”，即将过去与修改前的行政诉讼制度不可分割的《若干解释》中关于行政诉讼原告资格“法律上的利害关系”吸收进修改后的行政诉讼，但并没有照搬照抄，只是吸收了“利害关系”的标准，并将之作为界定行政相对人内涵的实质性标准。

2.发展。修改后的《行政诉讼法》对原告资格的表述有很多不同的地方，但关键性的变化是将《若干解释》中原告资格“法律上的利害关系”标准修改为“利害关系”。“法律上的”四个字去除前后到底有何不同？有人认为并无实质的不同，都是法律上值得保护的利益，有没有“法律上的”几个字实质都一样。也有人认为，法律是最严谨的，“法律上的”几个字的修改应当是有深刻内涵的，绝不是可有可无那么轻巧。权威观点认为，这次修改法律，将原告资格由“法律上的利害关系”修改为“利害关系”，实际上扩大了行政诉讼原告资格的范围。这是因为，“过去，与对行政行为作狭义解释相适应，在解释‘利害关系’时，强调权利义务的增减、得失。现在，对行政行为的概念已作了广义解释，行政行为的内涵和外延已经发生了很大变化，这样一来，‘利害关系’就不能再解释为权利义务的增减、得失。只要某个行政行为对某公民、法人或者其他组织的权利义务产生了或必将产生影响，而不论是否为行政行为的相对人，原则上都有原告资格”。[1]

（三）诉的利益是界定利害关系不可或缺的内涵要素

虽然修改后的《行政诉讼法》用了“利害关系”作为界定可以提起行政诉讼的行政相对人的实质性内涵，但是，如何界定“利害关系”又是面临的一个新的问题，因为利害关系本身既是一个开放性的概念，同时也是一个需要再界定的内涵。而界定这个开放性概念的内涵，需要从诉的利益说起。诉的利益，在一定程度上又是潜藏在利害关系之下的原告资格的实质性内核，支配着利害关系和原告资格的解释框架和范围。

诉的利益问题，是诉讼法学理论中的重要概念范畴。行政诉讼中诉的利益，是指公民、法人或者其他组织认为自己合法权益受到侵害并据此寻求司法救济的必要性，属于诉权构成要件和法院裁判的前提条件。诉的利益与原告资格并不是同一的概念，但二者密不可分，诉的利益构成了原告资格特别是利害关系的基础内涵。无救济即无权利，但无利益同样无诉权。也就是说，在当事人欠缺诉的利益时，起诉同样会遭到法院的驳回，起诉不符合条件的理由往往就是不具有原告主体资格。原告主体资格之所以需要诉的利益理论再升华，需要诉的利益理论对利害关系进行再界定，是因为仅仅有利害关系标准还不足以单独对原告主体资格进行充分的阐明。一则，司法权的介入是以当事人的权利受到侵害为条件，这个“侵害”就是诉的利益，如果没有诉的利益，则没有救济的必要，这也是维持法院审判职能正常行使的需要。二则，诉权作为基本权利，既要充分保护，但毕竟是稀缺和昂贵的社会资源，因此还需要防止滥用。如果允许没有诉的利益的人任意提起诉讼，则是对司法资源的浪费。

在我国行政诉讼中，由于诉的利益理论并不是特别发达，在立案登记制度背景下如何规制滥诉问题一直缺乏有效的理论支持和方法论依据。其实，诉的利益理论完全可以大有可为，以之与行政诉讼原告资格架起连接的桥梁。

（四）实务中有关问题的理解和适用

修改后的《行政诉讼法》明确了行政诉讼原告资格的总体标准，《行诉解释》又吸收肯定了过去《若干解释》对许多特定领域和情形下原告资格的标准，如相邻权人、竞争权人等的原告资格问题，等等。但是，由于利害关系是个开放的概念，在具体适用中还需要结合理论上诉的利益和实践中个案情形进行判断。这里，结合具体的案例，梳理两个实践中争议较大的原告资格适用标准。

1.关于原告资格条款的内涵和举证责任问题。实践中，对于修改后的《行政诉讼法》原告资格条款中的法律词汇如何理解以及利害关系的举证责任等，容易存有争议。最高人民法院在案件中对此给出了一定的回应。比如，在张西坤与山东省临沂市蒙阴县人民政府、山东省临沂市蒙阴县国土资源局再审行政案件中，最高人民法院经审理认为，修改后的《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”但这并非意味着任何人都具有提起行政诉讼的原告资格。该法第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本条所说的行政行为的相对人，是指被诉行政行为直接针对的对象。凡属行政行为的相对人，其都有权作为原告针对不利行政行为提起诉讼。所谓与行政行为有利害关系，是指公民、法人或者其他组织虽然不是行政行为的相对人，但其承担行政行为的法律后果或者其合法权益因该行政行为受到实际影响。本案中，再审申请人张西坤的诉求是撤销蒙阴县国土局蒙国土民字〔2004〕1号批复，但根据原审法院查明的事实，该批复涉及的102户居民不包括张西坤，因而其并非该行政行为的相对人。此外，再审申请人亦未能提供证据证明其对该批复中涉及的土地享有权利，因而其与被诉批复亦没有利害关系。因此，再审申请人针对该批复提起诉讼，也就不具备原告主体资格。[2]这个案件的裁判，尽管没有长篇大论，但都是“干货”，不仅厘清了《行政诉讼法》第二条和第二十五条在原告资格问题上的关系，而且还具体解释了何为行政相对人和利害关系，并就势明确了举证责任，对行政审判实践具有较强的指导意义。

2.关于举报投诉原告主体资格问题。司法实践中，举报投诉类案件的原告资格问题也一直备受关注和争议。最高人民法院行政庭为积极回应争议，曾经在涉行政复议案件法律适用的个案答复中，以确认举报人的复议申请人资格的方式，间接对举报人的行政诉讼资格作了确定和明确，认为：“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”[3]此后，此类争议并没有完结，相反随着实践中“打假”类投诉举报案件的日益增多，争议还有越来越大的趋势。对此，最高人民法院发布的第十五批指导案例中，对此给予了明确。其中，指导案例77号，即罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案，最高人民法院给出的裁判要旨是这样的：“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。”[4]《行诉解释》正式以司法解释的方式将这一标专固定下来，《行诉解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出等处理的，属于“与行政行为有利害关系”的情形。由此，举报投诉类案件中的原告主体资格问题得以明确，即只有举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，才与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，也才具备行政诉讼原告主体资格。