第三节 我国司法解释工作中存在的主要问题及成因

经过60多年的发展，我国司法解释制度已经趋于成熟，在法治建设中发挥着重要作用。随着法律体系的形成和依法治国的全面推进，我国的司法解释制度也面临着新情况、新问题，有的问题还受到法学界一些学者和社会有关主体的质疑。具体而言，主要有以下几点。

一、司法解释与立法解释的界限模糊

全国人大常委会的有关决议和《人民法院组织法》确立了立法解释与司法解释并存的法律解释体制以及“二元一级”的司法解释格局。2000年施行的《立法法》第45条规定，法律解释权属于全国人大常委会，法律规定需要进一步明确具体含义的由其解释。然而，在实践中，所有的法律都由全国人大常委会作出立法解释显然不现实，由此形成立法解释与司法解释界限划分模糊，解释方式雷同的局面。尽管法律上已经规定了两者的界限，但是法律所表述的“进一步明确界限”与“具体应用”在实践中难以把握。2015年《立法法》修改，对司法解释问题第一次作了规定，虽然在一定意义上对司法解释的对象提出了限制性的规定，即主要针对具体法律条文的适用问题进行解释，但并没有解决立法解释和司法解释的范围与界限问题。几十年来，司法解释不仅在数量上远远多于立法解释，而且有立法化倾向，尤其是司法解释中的“解释”“规定”这两种形式具有明显的一般性、抽象性和立法化特征。有的司法解释已超出法律本义，有僭越立法权之嫌。例如，《最高人民法院关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》，其内容就不是针对《刑法》第294条界定黑社会性质组织的刑法规定用语的解释，而是加入“保护伞”等刑法条文中没有规定的内容。司法解释立法化的原因之一是立法解释机关没有充分行使立法解释职权；另一个重要原因则是对立法解释与司法解释的划分界限模糊不清。尽管已经规定了两者的界限，但是正如一些学者指出的，“进一步明确界限”与“具体应用”两者实质上很难作明确的区分。[3]

二、司法解释的法律地位不明确

司法解释制度作为一项具有中国特色的重要司法制度，其规定散见于前述决议、法院组织法、监督法等法律中，缺乏专门而系统的法律规定。尽管“两高”制定了对司法解释予以详细规定的规范性文件，但由于法律效力层级不高，以致产生了在司法工作中普遍有效还是在本系统内部有效的争议。《最高人民检察院司法解释工作规定》第5条明确规定：“最高人民检察院制定并发布的司法解释具有法律效力。人民检察院在起诉书、抗诉书、检察建议书等法律文书中，需要引用法律和司法解释的，应当先援引法律，后援引司法解释。”《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第5条也宣布：“最高人民法院发布的司法解释，具有法律效力。”其第27条规定：“司法解释施行后，人民法院作为裁判依据的，应当在司法文书中援引。人民法院同时引用法律和司法解释作为裁判依据的，应当先援引法律，后援引司法解释。”实践中也存在对高级人民法院、军事法院关于某个具体应用法律问题的答复、批复、函等对某一具体的个案具有法律效力的情形，而实际上，它对同类案件同样的法律问题具有普遍的适用力与约束力。这些似乎都表明司法解释具有普遍效力。但从法律上来看，2015年《立法法》对“两高”的司法解释权及其行使的界限和备案审查制度作出了规定，确立了司法解释在《立法法》上的地位，但对于司法解释的效力问题仍未作出明确规定，在这种情况下，各种争论只能继续下去。

三、司法解释的启动机制和程序有待完善

司法解释的启动存在一定的随意性，不少是为应急而临时启动的，缺乏或没有执行立项、论证、审核、备案等程序，尤其在配合各类专项整顿和治理活动中更为明显，影响了司法解释的质量，损害了法律的稳定性和法治的权威性。突然的临时立项每年都较为普遍地存在着，导致本应更为常态化的年度立项工作程序的价值大打折扣。因为年度立项工作要经过法院审判委员会讨论，且是对整个年度的司法解释工作进行系统化的平衡安排，临时立项过多，势必会破坏司法解释工作的整体计划，往往也会缺乏与其他部门的沟通协调，甚至出现司法解释打架，影响法律统一适用的问题。同时，在司法解释起草过程中存在各部门之间竞相起草或者相互推诿、沟通不畅的问题。特别是对于竞相起草的问题，有的部门甚至在没有调研论证的基础上抢先立项，导致司法解释无法按照立项计划完成，甚至推迟几年也无法完成。目前较为普遍存在的部门负责、个人承办的做法，也在一定程度上影响了司法解释的质量。

四、个别司法解释的质量有待提高

实践中，有的司法解释的内容过于抽象，缺乏具体解释对象；有的司法解释过于追求系统化、条文化；有的司法解释条文甚至存在对法律条文简单重复的问题。社会主义法律体系形成后，这种过分追求全面性、系统化的司法解释就显得有些不合时宜了。不少司法解释起草的问题导向不突出，导致司法解释条文针对性不强，对下指导作用大打折扣。绝大多数司法解释都是基于现实的迫切需要，在深入调研论证和充分征求意见的基础上制定的，质量和效果都比较好。但是，个别司法解释确实存在一些质量问题。例如，个别司法解释对同一问题有不同解释，互不协调，甚至冲突；司法解释条文不够明确具体，缺乏可操作性，甚至自身还需要进一步被解释的现象在不同程度上依然存在。

五、司法解释主体“一级二元”体制需进一步探索改良

最高人民法院的司法解释权在1954年通过的《人民法院组织法》和后续的有关法律解释的立法中都有明确规定，且在1981年之前，最高人民法院独自行使司法解释权，对此各方并没有异议，也符合我国法律实践，符合司法的基本规律。随着经济体制改革的全面推进，对外开放进一步扩大，经济关系频繁变动、错综复杂，法律缺失和滞后问题日益突出。1981年颁布的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》明确规定：“凡属于法院审判过程中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释……”这就打破了我国原有的“一元一级”司法解释格局，形成了由最高人民法院和最高人民检察院两个机关分别进行司法解释的局面。[4]从司法解释的效力上来看，其具有法律效力，即使处于法律之次要地位，仍具有在案件裁判上的依据效力。但最高人民检察院只是公诉机关，而不是裁判机关，其制定的司法解释显然并不具有对法院裁判的法律效力，因而其司法解释只能是伪解释，或者是不完全解释。另外，近四十年来，由于“两高”对司法解释的认识不一致，导致司法解释相互冲突，难以达成共识，解释无法及时出台等问题越发突出。检察院作为法律监督机关，自身又有权制定具有法律效力的司法解释，显然会出现自己监督自己的局面。