第三节 公文处理工作责任

在公文处理活动中,不同层级、不同类型的工作人员承担着各自不同的具体工作任务以及与之相匹配的责任。明确公文处理工作责任及其归属,有利于提高公文处理工作的质量和效率。

一、公文处理工作中的主要责任

党政机关公文处理工作责任,主要包括六个方面,即(1)政治责任;(2)法律责任;(3)纪律责任;(4)安全保密责任;(5)质量责任;(6)时效责任。落实好这六项责任,才能保证各级党政机关及其领导干部、工作人员积极主动、独立负责、协调一致、规范高效地开展公文处理工作。

(一)政治责任

所谓党政机关公文处理工作的政治责任,就是党政机关及其工作人员从讲政治的高度,对本机关、本职公文处理工作的高度重视、热爱负责的精神,是党政机关及其工作人员做好公文处理工作的前提和动力。公文处理工作的成功进行不能仅仅依靠法律和制度的规定,思想境界、道德因素和责任心对实现公文处理工作目标发挥着基本的支撑作用。

党政机关公文处理工作的政治责任,来源于党政机关公文概念、公文处理工作概念的本质要求。党政机关公文是建设中国特色社会主义法治国家,实现中国特色社会主义利益的重要而基本的工具。这种政治性的天然规定,直接决定了公文承担的社会责任是所有文章中最重、最高、最深刻、最权威而且最广泛的,这是公文的核心价值所在,也是公文区别于其他体裁的文章(特别是文艺作品)最核心的价值特征。

(二)法律责任

所谓党政机关公文处理工作的法律责任,就是党政机关及其工作人员从讲法律的高度,在开展本机关、本职公文处理工作时,严格依法承担法定义务或契约义务,正当享有和行使政治和法律权利、权力,依法实施领导、履行职能和处理公务所遵循、所体现的法治精神,这是党政机关及其工作人员做好公文处理工作的“红线”。

党政机关公文处理工作的法律责任,如同政治责任一样,也是来源于党政机关公文概念、公文处理工作概念的本质要求。这种法律性的强制规定,是公文实用价值的最高体现,把政治责任转化成为全社会普罗大众都认可的现实行为关系准则,直接关系到广大人民群众最现实的切身利益。

如果说政治责任作用于内,那么,法律责任作用于外,内外结合,才能确保党政机关公文处理工作责任得到依法、有力、有序、有效的落实。

(三)纪律责任

在党政机关公文处理工作过程中,有许多制度性的详细规定,属于工作纪律范畴,组成了党政机关公文处理工作的纪律责任。纪律责任具体规范了党政机关及其工作人员的工作行为,确保政治责任、法律责任在人为操作中得到实现。

(四)安全保密责任

这一点规定很多,也很明显,不再赘述。

(五)质量责任

“公文传播”理论揭示了一条客观规律,即“公文质量本身是公文传播效果的根本所在,公文质量来源于公文处理工作质量和公文内容所涉工作事项的质量”[16]。2012版《条例》第五条,规定了公文处理工作的总原则,其中包含了质量要求;第七条,对各级党政机关办公厅(室)提出了要保障提升业务质量的要求;第十六条,对公文内容所涉及的工作事项的责任处理提出了要求;第十九条,对公文起草质量提出了要求;第二十条,对审核把关提出了要求;第二十一条,对不满足质量要求的公文提出了处理措施;第二十四条,对签收的条件提出了要求,对初审不符合规定的公文提出了处理措施;第二十五条,在复核、登记、印制、核发环节提出了明确的质量要求。这构成了公文的质量责任。公文质量,如同公文安全保密一样,无论怎样强调都不过分。公文质量和安全保密是公文处理工作的坚实基础,质量有缺陷,安全保密有隐患,只能是成事不足,败事有余。

(六)时效责任

2012版《条例》中,明确涉及时效责任的条文有:第四条、第五条、第九条、第十三条、第十四条、第十九条、第二十四条、第二十五条、第二十七条、第三十三条、第三十六条、第三十七条、第四十二条等。

这些规定和要求,充分说明了公文处理工作的时效责任。请注意,“时效责任”不是“实效责任”。对于公文作者、公文执行者、公文相对人,在谈到“实效”问题时,往往强调的是公文处理工作结果好与更好的当下性、程度性。时效责任,包含了对实际效果的责任要求,同时还特别强调两个方面:一是公文处理工作必须在一定的时间限制内完成,往往可以适当提前,一般不允许延误;二是公文处理工作结果必须放到一定的历史时段里考察,注意突破“公文的历史局限性”。强调“时效责任”,是为了强调公文责任的历史性和可追溯性,即公文作者、公文执行者必须对公文处理工作的历史结果负责。

如图1-1所示,公文处理工作责任,必须落实到各个责任节点,形成环环相扣、互动支撑的责任落实体系。需要强调的是,公文处理工作作为“一系列相互关联、衔接有序的工作”系统,要求各个环节之间加强统筹协调,精密配合,下一个环节要对上一个环节保持自觉的批判精神,上一个环节要主动为下一个环节着想,这样才能相互创造有利条件,确保质量责任、时效责任落到实处。没有真正自觉的批判精神,就没有真正的依法执政、依法行政、依法办事。

二、机关领导的公文处理责任

机关领导的公文处理责任居于机关公文处理责任体系的顶层,顶层设计不科学、不规范、不制度化,必然影响整个公文处理责任体系的建立和有效运作。

机关领导在公文处理工作中的责任主要包括:(1)高度重视机关公文制度的建设、完善和执行,加强组织领导,强化队伍建设,[17]率先垂范,自觉遵守和维护党政机关公文制度,推进机关公文处理工作科学化、制度化、规范化[18]。(2)运用公文,实施领导,履行职能,处理公务。[19](3)主持、指导重要公文起草工作。[20](3)审批签发以本机关名义制发的重要公文并承担其行政或法律后果。[21](4)阅处重要来文并指示处置原则方法,以便有关人员、单位能够按照指示及时、准确、安全、有效地办理。[22](5)直接承办最重要的来文。[23](6)审定公文处理工作方面的重要计划、规章和标准,确定对公文处理工作系统的重大改革方案,指导解决公文处理活动中带有根本性的随机事件等。[24]

机关领导的公文处理工作责任重点应该放在抓组织设计、运行和成长上,使之与不断发展的战略需求相适应,其本质是在实施领导、履行职能、处理公务的过程中进行决策,并承担相应的决策责任。

例1　根据中共历次全国代表大会数据库,考察当时国内外背景、大会中心议题、主报告人及其报告,辅以《中国共产党大辞典》等文献资料,佐以世界史上政党(政府)重大会议方面的研究,可以得出一个结论:会议决策质量决定发展道路,会后执行质量决定现实结果,两者均有赖于领导人履行好公文处理责任。

例2　第十三届全国人民代表大会第一次会议产生了新一届中央人民政府,根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》,2018年6月25日,国务院修订出台《国务院工作规则》,第九章对“公文审批”作出了具体规定。

三、综合办公部门负责人的公文处理责任

一般地,各级党政机关综合办公部门就是办公厅(室)。

2012版《条例》明确表述“办公厅(室)”的条文有:第七条、第十六条第二项、第十七条、第二十条、第二十二条、第二十九条、第三十七条、第四十一条、第四十二条等。

综合办公部门是公文信息流通的中枢,其负责人对公文处理工作负有全面而具体的多种责任:(1)亲自动手撰拟、执行部分重要公文;(2)审定签发以本部门名义制发的公文并承担其行政或法律后果;(3)亲自审核重要发文;(4)经机关领导明确授权代为审定签发以机关名义制发的公文;(5)阅处或经机关领导明确授权代为阅处部分公文并指示处置原则、方法,必要时报领导批示并组织执行;(6)直接拟办和承办重要公文;(7)按照国家公文制度和机关领导要求,制订机关公文处理方面的计划及实施方案,组织制定公文处理方面的规章制度、标准并督促检查实施情况,组织规划公文处理流程,建立公文处理质量与效率保障体系,协调机关内外的行文关系,指导解决机关内公文处理中的一般随机事件,指导下级机关的公文处理工作。

综合办公部门负责人的公文处理工作责任一般体现在正常的公文处理活动流程中,其中最重要的是如何建立健全机关公文制度,采取更加完善的技术手段,更有力的措施,不断强化工作人员的责任心并提高其业务能力,从而不断提高机关公文处理的执行力,保障机关公文处理的质量和效率,使得政令畅通、令行禁止,为领导机关服好务、为基层服好务、为群众服好务。

例1　国务院办公厅主要职责之一:协助国务院领导同志组织起草或审核以国务院、国务院办公厅名义发布的公文。[25]

例2　北京市人民政府办公厅职能之一:协助市政府领导同志组织起草、审核以市政府、市政府办公厅名义发布的公文。[26]

四、业务部门负责人的公文处理责任

业务部门负责人的公文处理责任主要包括:(1)亲自动手撰拟、执行部分重要公文;(2)审定签发以本部门名义制发的公文并承担相应的行政或法律后果;(3)审核由本部门承办、以机关名义发出的公文;(4)阅处由本部门直接办理的公文并确定具体处置方案;(5)直接拟办和承办重要公文;(6)协调与其他部门间的行文关系;(7)督导本部门的公文处理工作,控制其质量,确保工作效率,向机关首长或综合部门反映有关情况,解决部门内部公文处理活动中的矛盾和问题等。业务部门负责人肩负“独当一面”的重要责任,应该按照机关领导的公文处理责任来要求自己。

五、公文处理机构负责人的公文处理责任

公文处理机构又可以称文书部门或专职文秘机构,它是在综合办公部门或业务部门内部下属的专门承担(或主要承担)公文处理任务的组织,具体称谓有多种,如文书处(科、室)、文电处(科、室)、秘书处(科、室)、核文处(科、室)、机要处(科、室)等。这类机构负责人在公文处理中的主要责任是:(1)草拟由领导交办的公文;(2)审核公文;(3)拟办、承办部分公文;(4)具体协调解决机关内部、外部有关公文处理的一般性具体矛盾关系;(5)具体组织控制各部门公文的流程;(6)以多种渠道了解公文处理的具体情况,直接指导解决或提请领导解决有关具体问题;(7)根据授权提出公文处理工作的计划及实施方案,设计公文处理的制度、标准和规程,规划公文处理流程;(8)具体指导下级机关的公文处理工作。

例如　国务院办公厅秘书局:(1)秘书一局。办理国务院全体会议、国务院常务会议等会务及国务院领导同志内事活动、政府信息公开、文电收发运转和国徽印鉴管理、信息、档案、公文核稿、文印、机要通信和机要文件交换、办公厅保密、《国务院公报》和《国务院大事记》编辑等方面的工作。(2)秘书二局。办理发展改革、工业和信息化、财政、人力资源和社会保障、国土资源、环保、住房和城乡建设、交通运输、铁道、水利、农业、商务、银行、审计、国资监管、海关、税务、工商管理、质量监督、检验检疫、统计、林业、旅游、气象、证券、保险、电力监管、扶贫、供销、贸促及港澳经济等方面的文电、会务和督查调研工作。(3)秘书三局。办理教育、科技、国防、外事、政法、民族、监察、机构编制、民政、文化、卫生、人口计生、广电、新闻出版、体育、知识产权、宗教、参事、机关事务管理、港澳台侨、法制、地震、自然科学基金、妇女儿童、残疾人工作等方面的文电、会务和督查调研工作。联系全国人大、全国政协、军队、宣传、统战等方面的工作。承办国家科技教育领导小组的日常工作。[27]

六、专(兼)职文书人员的公文处理责任

在各级各类机关中总需要有一部分专门或主要承担公文处理工作的人员,一般称其为文书人员、文秘人员或机要人员。专(兼)职文书人员的主要责任包括:(1)分类集中承担一部分公文处理任务,特别是其中具有管理性质的任务,如收发、启封、登记、注办、摘编、用印、立卷归档、清退、销毁、保管、提供借阅利用、组织传阅、催办、查办、印制、分发、对外传递以及审核公文等;(2)组织公文的具体运转过程;(3)公文起草;(4)辅助设计公文处理的制度、标准和规程等。

例如　秘书科科长职责:本职位在主管主任的领导下进行工作。(1)制订本科工作计划、目标;撰写工作总结;负责本科任务分配、检查考评、考勤、培训等日常管理工作;共同完成年度工作任务。(2)组织起草、校核以政府及办公室名义制发的各种公文;负责组织起草政府工作要点、工作总结和政府工作报告等。(3)保持并加强与党委、人大、政协办公室,政府各委、办、局及区直属单位办公室文秘工作人员的联系,搞好工作业务协调。(4)协助组织领导政府系统文秘人员的业务培训和经验交流会。(5)接受并做好领导交办的其他工作。

七、一般业务人员的公文处理责任

在各职能部门工作的一般业务人员在公文处理中的主要责任就是按规定的时限阅读处理来文,提供拟办意见,具体承接办理公文,解决有关问题,起草、审核、执行部分公文,确保公文安全保密等。