第二节 科学的党政机关公文观

正如恩格斯在《资本论》英文版序言中所指出的,“一门科学提出的每一种新见解都包含这门科学的术语的革命”[11]。2012版《条例》作为纲领性文件,之所以把党政机关公文处理工作推到了一个新的历史起点上,其中很重要的一点,就是它的概念体系实现了革命性的变革,建立了科学的党政机关公文观。公文概念必须反映公文本质。要推动公文理论创新和实践创新,必须正确、深刻、全面地理解公文概念,牢固树立科学的党政机关公文观。

一、什么是科学的党政机关公文观

党政机关公文概念反映了党政机关公文的特有属性,揭示了党政机关公文的本质规定。在本章第一节中,我们已经分析了2012版《条例》、1996版《条例》、2000版《办法》三个文件对“公文”概念界定的异同及其变化的重大意义。我们对党政机关公文总的根本的看法,构成了党政机关公文观。由于人们的社会地位不同,为人处世不同,处理党政机关公文的出发点不同,观察、提出、分析、研究和解决问题的角度不同,就形成了不同的党政机关公文观。正确理解党政机关公文概念是运用公文治国理政的重要前提。树立科学的党政机关公文观,正确理解和掌握党政机关公文概念,贯彻党政机关公文本质要求,才能正确运用党政机关公文治国理政。

很多人的公文观进入一个误区。往往把公文仅仅看作一个语言文字表达问题,似乎一说公文就是“写”字当头。普通人员往往羡慕所谓的“秀才”——我怎么写不出来这么漂亮的文章啊?!你们是怎么写出来的?我怎样才能提高自己的公文写作能力啊?领导干部往往交代“三言两语”,甚至只是给个“命题”“问题”,所谓的“秀才”往往就要点灯熬神、夜以继日、笔耕不辍,小眼睛睁成大眼睛,大眼睛又变成眯眯眼,拈断了胡须,染花了头发,扯秃了脑门,敲破了键盘。写出来之后,领导干部稍有满意,就说:“嗯,写得还不错。”“这个地方写得很好!”一旦稍不满意,就说:“怎么还没有写出来啊!”“这是怎么写的?!”“这写的都是什么啊!”所以,长期以来,一直存在这样的现象:不是把公文处理工作停留在简单的事务层面,就是将其等同于雕琢语言文字,甚至把公文看作可以随意操纵的工具,招之即来,挥之即去,为所欲为。

2012版《条例》对党政机关公文的定义,说明了党政机关公文在党政机关实施领导、履行职能和处理公务活动中的特殊地位和重要作用。我在培训中常说,就像日常百姓家庭开门有“七大件”——柴米油盐酱醋茶,党政机关开门也有“三大件”——开会、办文、做事情。开会的重点,就是开材料,开目的、思路、举措的深度交流碰撞,开各方利益的博弈,开民主集中之后的决策,开思想和行动的统一,这一切在最后往往需要依靠会议材料来承载和体现。办文的重点,就是把好党政机关公文的质量关、运转关和执行关,精心制作是前提,高效运行是保障,有效落实是结果。做事情的重点,就是执行,就是变现,要的就是结果,做事情的书面依据和凭证在很大程度上就是公文(包括有关批示、指示等)。所以,公文处理是各级党政机关履行组织职能、维护组织运行、发挥组织作用所必须开展的重要活动,是各级领导干部和工作人员依法履职、开展公务活动、实现特定目的所必然承担的重要责任,与人民群众的切身利益息息相关。

科学的党政机关公文观认为,党政机关公文是中国共产党和人民政府带领全国人民,为实现中国特色社会主义利益而采取的有效治理国家的重要而基本的工具,这是党政机关公文的本质灵魂所在,命根活力所在,使命责任所在。党政机关公文并不仅仅是语言文字表达问题,更是我们在做文、做事、做人的辩证统一中,坚持中国共产党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,加快建设法治国家,依法执政、依法行政,开展公务活动,求实创新,有效治理国家的问题。为了实现这个伟大崇高的目标,我们必须设计好、打磨好、运用好这个工具。在各级党政机关、各级领导干部和广大工作人员,乃至广大人民群众心目中,牢固树立科学的党政机关公文观,彻底扭转“中国公文学自创立以来,不论是在理论上,还是在实践上,一直囿于写作范畴,对文、事、人、国的辩证关系和复杂实践缺乏系统研究”的不利局面。如果我们总是公心做文,创新做事,自觉做人,那么,中国特色社会主义事业必将得到更好更快的发展。

例如　某市某区,一个民营企业家A,做了一个房地产项目。区国土部门将项目有关文件报到区政府,区政府领导批示同意后,转区政府办秘书科行文,拟送市政府有关部门审批。A到了区政府办秘书科,在科里等了小半天时间。秘书科科长B开完会回来,看到了,问:“你有什么事情吗?”A赶紧把自己介绍了一下,然后说,我那个项目批文是否到科里了,能不能尽快帮我出一下。B查了一下制发文件登记本,说,文件刚从领导那里转到我科,我们大概还需要3天至4天,才能制发这个文件。A赶紧再次请求B尽快行文。B耐心地向A介绍了一下区政府办秘书科行文流程,并说,3天至4天已经是比较快的了,还有别的文件也需要制发呢。A说,科长,你不知道,批文早一天拿到,我的成本就会少出很多;在你这里早一天,在其他环节都尽量早一点,这样高效率地转下来,我就省大钱了,利润无形之中就会提高很多。这番话让B感到很惊讶,因为在这之前,B还从来没有考虑过这样的问题,也没有哪个企业家与他这样坦率深入地交流过。这件事情,促使B对公文有了很多新思考、新认识和新体会。

问题:

(1)A亲自到区政府办秘书科跑批文,对不对?

(2)B按照流程制发公文,对不对?

(3)B对公文的新思考、新认识和新体会可能有哪些?

二、什么是公文处理

科学的党政机关公文观,必然要求牢固树立与之匹配的、正确的党政机关公文处理观。

2012版《条例》第四条规定,“公文处理工作是指公文拟制、办理、管理等一系列相互关联、衔接有序的工作。”第五条规定,党政机关公文处理工作总的要求是,“应当坚持实事求是、准确规范、精简高效、安全保密的原则。”第十八条规定:“公文拟制包括公文的起草、审核、签发等程序。”第二十三条规定,“公文办理包括收文办理、发文办理和整理归档。”第二十四条规定,收文办理主要程序是:签收、登记、初审、承办、传阅、催办、答复。第二十五条规定,发文办理主要程序是:复核、登记、印制、核发。这些概念构成了公文处理的概念体系,与1996版《条例》、2000版《办法》的有关规定比较如下:

2012版《条例》关于公文处理工作的概念体系有三个突出的优点:

一是整体逻辑层次更加清晰准确。详见表1-2。

二是公文拟制更加强调程序规范。在“起草”环节强调,“一切从实际出发,分析问题实事求是,所提政策措施和办法切实可行”;“深入调查研究,充分进行论证,广泛听取意见”;“机关负责人应当主持、指导重要公文起草工作”。将1996版《条例》中的“校核”统一为“审核”,有关环节、岗位、人员的责任得到进一步突出和强化,在“审核”环节强调,“需要发文机关审议的重要公文文稿,审议前由发文机关办公厅(室)进行初审”。在“签发”环节强调,“重要公文和上行文由机关主要负责人签发”(2000版《办法》只对上行文作此规定);“党委、政府的办公厅(室)根据党委、政府授权制发的公文,由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发”。

三是公文办理的环节得到整体优化。在“收文办理”中,将“审核”改为“初审”,对2000版《办法》第三十二条到第三十六条进行整理,明确其轻重,厘清其逻辑,将“拟办”“批办”“承办”进行简化,并入“承办”,并增加了“传阅”“答复”两个环节。“发文办理”的环节由8个[12]减少为4个[13],其中,“起草”“审核”“签发”3个环节列入“公文拟制”,“用印”并入“印制”。同时,将“发文办理”的“分发”[14]改为“核发”,要求“公文印制完毕,应当对公文的文字、格式和印刷质量进行检查后分发”。

三、什么是文种

(一)公文文种的划分

在本章第一节中已经初步列举了有关文件中涉及的公文文种变化。

1996版《条例》、2000版《办法》、2012版《条例》分别对党的机关公文文种、国家行政机关公文文种和党政机关公文文种进行了界定。如表1-3所示:

从主要文种的概念表达上看,2012版《条例》整合了1996版《条例》、2000版《办法》的有关规定,将开头语统一为“适用于”,措辞更加准确、简洁、规范,界定更加明确,条款顺序更加合理。具体调整情况如下:

一是优化收入1996版《条例》中才有的文种。(1)“决议”,将“重要”改为“重大”;(2)“公报”,将“公开发布”改为“公布”,将“事件”改为“事项”。

二是优化收入2000版《办法》中才有的文种。(1)“命令(令)”,将“依照有关法律”删除,将“行政措施”改为“措施”,增加“批准授予和晋升衔级”;(2)“通告”,增加“在一定范围内”,将“社会各有关方面”删除;(3)“公告”“议案”没有修改。

三是优化收入1996版《条例》、2000版《办法》中都有的文种。(1)“决定”,将2000版《办法》中的“重大行动”删除,将1996版《条例》、2000版《办法》中的“安排”改成“部署”;(2)“通知”,将1996版《条例》中的“发布党内法规、任免干部、传达上级机关的指示”删除,将1996版《条例》中的“下级机关办理和有关单位共同执行或者周知”、2000版《办法》中的“下级机关办理和需要有关单位周知或者执行”改为“下级机关执行和有关单位周知或者执行”,将1996版《条例》中的“转发上级机关和不相隶属机关的公文、批转下级机关的公文”、2000版《办法》中的“批转下级机关的公文,转发上级机关和不相隶属机关的公文”改为“批转、转发公文”,逻辑顺序也进行了调整,同时将2000版《办法》中的“任免人员”删除;(3)“通报”,将1996版《条例》中的“、交流重要情况”、2000版《办法》中的“或者情况”改为“和告知重要情况”;(4)“报告”,将1996版《条例》中的“提出建议”删除,将“答复”改为“回复”;(5)“批复”,在1996版《条例》基础上改加“事项”,与2000版《办法》一样;(6)“函”,将1996版《条例》“机关之间”删除,强调“不相隶属机关”,与2000版《办法》比较,除了标点符号从逗号改顿号的变化,其他完全一致;(7)“纪要”,将文种名称中的“会议”删除,将2000版《办法》中的“传达”删除,将1996版《条例》中的“会议主要精神”、2000版《办法》中的“会议情况”改为“会议主要情况”;(8)“意见”“请示”没有本质修改。

总计优化收入1996版《条例》中的11个文种,删除了3个文种;优化收入了2000版《办法》中的全部13个文种。1996版《条例》中的“指示”“条例”“规定”被删除后,不再作为党政机关公文的主要文种,失去了作为主要文种独立成文的地位,在实际操作中,一般只能以“关于印发……的通知”形式出现,如《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发<党政机关公文处理工作条例>的通知》(中办发〔2012〕14号,2012年4月16日)。需要注意的是,《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第四条规定:“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。中央纪律检查委员会、中央各部门制定并发布的党内法规,称规定、办法、细则。”[15]2012版《条例》关于文种的规定,删除“条例”“规定”,与此有很大关系。优化整合之后,15个主要文种的排列顺序也发生了变化,相对而言更加合理。

(二)公文文种的本质要求

党政机关公文文种的本质要求是什么?有很多同志回答说,为了使公文具有稳定的性质、特定的用途,并且方便使用者准确了解这些性质和用途,有利于正确、有效、快速地处理公文,就非常有必要对常用的每一种公文都赋予一个能概括表明其性质、用途的统一规范的称谓,这种称谓就叫文种。这种回答,还没有抓住文种的本质。不理解文种本质的人,即使把2012版《条例》中的15个文种的定义记得很准确,仍然可能会下达错误的文种起草指令,具体起草时选择错误的文种,审核把关时判断不出文种是否正确。

一个文种意味着一种办事模式,不同的办事模式,就要选择相应的文种,不管对文种怎么进行分类,不管对文种怎么进行选择,最终目的是要通过公文做成事、做好事,实现公文的特定意图及其所代表的特定利益,这就是党政机关公文文种的本质要求。

四、公文的主要特点

广义公文的本质是为实现中国特色社会主义利益而采取的有效治理国家的重要而基本的工具。公文来源于开展国家治理活动,依法执政、依法行政和依法办事的应用需要,是人们对开展国家治理活动过程中产生的思想情感进行语文表达的外在形式,这种形式受到特定组织、制度和体式的规范要求。具有直接的法定作用价值,这是公文的价值所在,也是公文区别于其他体裁的文章(特别是文学艺术作品)最重要的价值特征。这就要求我们在研究、写作、处理公文时必须体现其价值需求。

公文的主要特点有六个方面,包括公文的行政性、作者的法定性、格式的规范性、处理的程序性、作用的权威性、美的特殊性。

(一)公文的行政性

所谓公文的行政性,是指围绕公文处理全流程所形成的,直接反映国家治理活动与治理关系的各种行政意识和行为的表现,必须符合公文制度所代表的国家治理制度和治理组织机构的根本要求。公文处理工作的成功进行不能仅仅依靠法律和制度的规定,思想境界、道德因素和责任心对公文处理的廉洁、高质和高效发挥着基本的支撑作用。由此必然需要公文处理人员培养出一套与其职能相配套的身份意识和责任意识,必然要求公文处理系统的合法、为民、务实、高效和清廉,以及精益求精、持续改进的思想作风和工作作风。“合法”指公文处理系统在实施公文处理时必须依照法律、法规、规章和制度的规定进行,对于没有规定的则不能作出违反规定精神的决定和行动,这与依法行政之“合法行政”是一脉相通的。“为民”指公文处理系统在实施公文处理时必须从“三个代表”重要思想和科学发展观出发,全心全意为人民服务,担当起应该担当的责任。“务实”指公文处理系统在实施公文处理时必须解放思想、实事求是、与时俱进,把理论与实践、文件与实情,上级与下级、领导与群众,历史与现实、未来等相对因素紧密结合起来,走务实主义的科学发展道路。“高效”指公文处理系统在实施公文处理时必须坚持能马上处理的马上处理,不能马上处理的要抓紧时间处理,绝不能把一天能处理完的任务拖到一周乃至更长时间去处理,放松对自己处理时限、质量、效率和效益的要求。“清廉”指公文处理系统在实施公文制度时必须预防和惩治腐败。

(二)公文作者的法定性

公文作者与公文的撰稿人不是一个概念。公文作者是公文撰稿人所在的机关或机关的法定代表人,公文撰稿人是受公文作者委托具体承担公文写作任务的人员。公文作者的法定性,得到国家法律的保护,决定了文秘写作公文时,换位思考是模式化思维的重要方面,即公文撰稿人必须在思想认识上尽力换位成为公文作者,站在发文机关及其法定代表人的角度去写作处理公文,必须遵循国家治理的基本模式和规律。

(三)公文格式的规范性

党政机关的公文,具有党和国家规定的统一规范格式,为了更方便、有效地办理事务,公文形成了自身特有的办理程序和写作格式。另外,多数常用文种在结构、用语等方面,也有着约定俗成的程式。公文处理工作人员必须按法定职责、权限、程序和格式写作、印制、处理公文,不得违反。这是公文区别于其他文字材料的显著标志。

(四)公文处理的程序性

公文制发不是个人自由随意的写作,代表的是机关或机关领导的公务活动,受到公文作者的制约。一份正式的公文从准备起草到印制成文,要经过严格规范的公文处理程序才能成其为公文,否则,即使把文稿写出来,也不能生效成为公文。公文办理人员,必须严格按规定程序办理,不得擅自减少和超越规定程序;必须恪尽职守,不得无所作为、越权作为、越位作为、错位作为。

(五)公文作用的权威性

公文是国家治理的重要工具,反映了国家权力和意志,对制、受双方都具有强制作用,或强制贯彻、执行、传达,或强制阅读、办理、复文等。公文作者管辖范围内的所有单位和个人必须不折不扣地贯彻执行,不允许有任何反对的表示。如果对某些条文有不同意见,只能用合法的方式和程序向上级领导机关反映,在上级机关未改变决定之前,必须遵照执行。对于这一点,可参考《公务员法》第五十四条的规定:“公务员执行公务时,认为上级的决定或者命令有错误的,可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见;上级不改变该决定或者命令,或者要求立即执行的,公务员应当执行该决定或者命令,执行的后果由上级负责,公务员不承担责任;但是,公务员执行明显违法的决定或者命令的,应当依法承担相应的责任。”违背公文所规定的内容,就意味着不服从国家治理,理所当然地要受到相应的制裁,轻则受纪律处分,重则要承担法律责任。制发机关的职权范围越大,公文的权威性就越强,作用的范围也更广。就公文的权威性而言,下级机关要小于上级机关,行政机关要小于立法机关。

机关公文作用的权威性除了机关自身的职权范围以外,还受到一些因素的制约,包括:一是时间因素,即公文必须在规定的时间内研究、酝酿、起草、审批、发出、执行和产生效用,这是公文的时效性,否则,一旦时过境迁,公文的实用价值也会随之丧失。所以,公文的研究、写作、传递和办理,都要求迅速及时。二是范围因素,即公文在一定职权范围内才有效,超过其制发机关权力范围的公文可以说是必须纠正或者撤销的公文。三是内容因素,即公文内容必须在符合现行法律、法规、政策,符合上级机关现行决策意图和规定,符合公务活动客观规律和实际情况的基础上,才是有效可行的。四是形式因素,即公文的形式必须符合公文格式的要求,特别是要符合公文生效标志。对于不符合规定规范的公文,受文机关可不予理睬或退回。

(六)公文美的特殊性

一般认为公文无所谓美与不美的问题,这实际上既是对美也是对公文的一种误解甚至偏见。应该说,公文美不美,反映的是对公文价值的认识问题。所谓价值,如马克思所说,“是表示物的对人有用或使人愉快等等的属性”。文章是一种特殊的物,其写作过程是人以语言符号为基本工具表情达意的精神生产活动,公文处理过程的特殊性在于它所承担的社会责任的特殊性,即处理公文是为了满足国家治理的需要,实现特定利益目标,其传达的公务信息发挥着领导指导、准绳规范、联系沟通、宣传教育、商洽协调以及凭证依据等作用,直接作用于日常思想、工作和生活,具有广泛的社会实用价值,因此公文承担的社会责任是所有文章中最重、最高、最深刻、最权威而且最广泛的。我们在前面已经谈到,具有直接的法定作用价值,这是公文的价值所在,也是公文区别于其他体裁的文章(特别是文艺作品)最重要的价值特征。当我们由衷地赞叹某篇公文“写得真好”“干得真漂亮”的时候,实际上暗含了一个命题,即公文的实用价值和它的审美价值具有直接的同一性,而公文作者、受众首先感受和第一关注的是其实用价值。这就决定了公文的美与文艺作品的美具有明显不同。任何一种实用目的都可能成为文艺作品的创作动机之一,而且其艺术价值即使在实用动机未能实现的情景下仍然能够相对独立地存在,也就是说对于文艺作品而言,其艺术魅力要比实用动机的成败宽广得多,或者说文艺作品解读的效果是实用性客观上为审美性服务,文艺作品审美性与读者自身及其所代表的现实功利性之间的距离是其审美价值得以存在和变化的前提,这就解释了为什么“一千个读者有一千个哈姆雷特”的艺术谜题。但是,公文却不可能也不能如此,它必须首先使自己所具有的实用价值达到最大化,在此过程中散发出美的光辉,从而更好地推动实用价值的最大化,也就是说公文的审美性是为实用性服务的,即公文的实用价值和它的审美价值所具有的直接同一性程度越高,越让人感到美不胜收。公文是人类语言创造物中实用美和艺术美高度统一的典范。

五、公文的重要作用

公文的重要作用主要体现在如下六个方面。

(一)公文的领导指导作用

党政机关、企事业单位、社会团体等,都在特定的范围内担负着组织、指挥、管理、服务的职责,而实施这些职责的基本工具之一,就是广义公文。大到国家机器的运转,小到一个企事业单位内部工作有秩序的开展,都跟广义公文的组织、指挥和管理作用密切相关,离开了公文的这种作用,工作很可能陷入混乱状态。因此,我们应该意识到,广义公文的研究、酝酿、起草、定稿过程,实质上就是指挥管理工作的筹划和实施过程。一般来讲,直接的上级领导机关的公文对其下级机关发挥具体的领导作用;上级业务指导机关的公文对下级职能机关发挥业务指导作用;属于双重管理的单位,则相关的直接上级机关的公文都发挥领导作用。

(二)公文的准绳规范作用

广义上讲,大到国家的宪法、重大决策部署,小到办理某一具体事务的规定、办法、方案,在制定出来后,一般都要通过公文形式予以颁布实施。我国政治架构通过党委、人大、政府、政协以及检察院、法院等的合理分工与有效运作,把党和人民的意志上升到国家意志,通过国家治理活动利益工具论意义上的广义公文体现出来。所以,建设法治国家,推进国家治理现代化,必然要加强公文的合法性、权威性,充分发挥其准绳和规范作用。

(三)公文的联系沟通作用

信息交流是公文的基本功能,一方面是上情下达,一方面是下情上传,另一方面是不相隶属单位互通情报,最终目的都是要通过加强联系和沟通,把国家治理主体、治理机制和治理效果有机统一起来,提升国家治理活动的整体性、协调性、稳健性和可持续性。

(四)公文的宣传教育作用

公文得到有效执行,首先在于公文能够被理解和接受,所以公文发挥作用的过程,必然是一个宣传教育,提高认识,凝聚力量,统一思想,统一行动的过程。

(五)公文的商洽协调作用

很多工作,单凭一个单位很难顺利完成,往往需要相关单位给予配合、帮助。这样,地区与地区、单位与单位、团体与团体、人与人、人与组织之间,就需要加强联系,互相协商,互相帮助,协调工作。公文实现这一功能的主要文种是“函”,它可以在没有隶属关系的机关之间起到商洽、协调的作用,使公文所涉及的各方利益主体能够形成一个有机的整体,协同处理、协作完成某项公务,实现特定利益目的。

(六)公文的凭证依据作用

上级发布的下行文,是下级机关开展工作的依据;下级上报的公文,是上级决策的依据;一个机关自己制作的公文,是自己履行职能、开展工作的真实记录和凭证。在日常工作中常会遇到这样的情况:对一个具体的事务该如何处理没有把握,就查找相关的公文,看上级或有关职能部门在这方面有哪些规定,然后按照规定行事。对某次会议的有关情况不够了解,就查找那次会议的纪要,即可获得清晰可靠的材料。这些都是公文依据和凭证作用的具体表现。因此,许多重要的公文,都需要归档保存很长时间,以便需要时能够便捷、准确地予以查找利用。