第一节 对福利紧缩的研究

“福利紧缩”这一表述是在20世纪80年代末进入福利国家比较研究领域的（Mishra，1990）。伴随着英国撒切尔夫人和美国里根总统相继在两国实施激进的福利削减改革，“福利紧缩”逐渐引起了研究者的关注。Paul Pierson在1994年出版了《拆解福利国家》（Dismantling the Welfare State？）一书，并于两年后发表了《福利国家的新政治学》（The New Politics of the Welfare State）一文，奠定了他在福利紧缩研究中的重要地位。

在“福利紧缩”这一概念的界定上，存在两派观点。一派观点认为只有当福利削减产生了制度性的重大变革，福利国家在福利削减后不再属于原来的福利国家体制时，才是福利紧缩（Lindbom，2001）。另一派观点将福利国家视为社会权利（social rights）的供给者（Korpi and Palme，2003），认为福利国家削减只要是导致社会权利的吸引力下降或者慷慨程度下降都可以定义为福利紧缩（Green-Pedersen，2004）。本书采取第二种观点。

一 福利紧缩的背景和原因

“二战”后福利国家扩张，保障范围逐步扩大，保障项目逐渐齐全，保障水平逐步提高，带动了福利支出的膨胀。而福利支出的膨胀则需要以高税收为财政基础，相应地带动了工资的上涨，增加了劳动力成本和生产成本，进而阻碍了经济增长，形成高失业和高物价。20世纪80年代以来，关于福利国家危机的研究占据了社会福利研究的主流，福利国家开始自我检讨，非福利国家模式的国家也积极关注福利危机，并从中吸取教训。福利紧缩正是在福利危机背景下产生的与福利扩张相反的发展趋势。

经济学视角下对福利紧缩的研究主要集中在讨论福利制度的消极作用以及福利国家危机与福利紧缩的关系上。福利制度的消极作用集中体现为福利支出增长快于经济增长可负担的水平，加剧了财政赤字。其作用机制有如下五点（吕学静，2007；周建明，2005；王云龙等，2010）：其一，福利制度具有刚性，一旦建立后待遇水平容易上升，当福利水平超越了一国经济的承载能力时，高税收和高福利就会造成劳动力成本上涨和产品竞争力下降，长期失业增加，并且拖累经济发展。其二，高水平的福利制度对人口流动具有吸引力，经济全球化的趋势下，不发达地区的人口会更多地流向发达地区，客观上加剧了福利国家的财政负担。全球化以自由市场为理念反对政府干预经济，一个直接的结果就是政府开支面临削减压力（朱天飚，2006）。其三，福利制度一方面向公民提供保护，另一方面可能造成“福利陷阱”，固化领取福利者的生活状态，难以在提供收入保障同时提供激励机制方面实现平衡。其四，在财政收入一定的情况下，福利开支所占比重较大会限制其他项目公共支出，从而产生社会开支和非社会开支的冲突。其五，英国的福利制度最终成为社会保险和资格审查制度的结合体，后者占据重要地位。社会福利基于缴费原则，但是属于弱缴费—待遇关联，体现在缴费与收入挂钩，而待遇水平一致。“当经济状况恶化的时候，就会有越来越多的人对政府向没有缴费记录或者没有缴费能力的人提供慷慨的福利表示不满，从而形成福利削减的政治压力。”（贡森、葛延风，2012）

在福利国家危机和福利紧缩的关系上，有两派观点。一派观点指责福利国家危机导致了福利紧缩。福利国家本身开始被视为经济和社会问题而不是解决问题的手段。如经济合作与发展组织的专家认为（OECD，1990），“福利国家危机突出表现为高失业率、社会保障财政赤字、某些社会政策加剧通货膨胀不利于经济发展，等等”。另一派观点认为，造成福利危机的因素是多方面的，不能完全归咎于福利制度，还受到其他外部环境的影响。如国际劳工组织的专家就不赞同将社会保障危机完全归咎于社会保障制度本身，他们认为：“社会保障的危机不是社会保障结构的危机，而是经济基础由于运营不良而受到侵蚀所造成的危机，社会保障既非经济危机的起因，也非经济衰退的起因。”（国际劳工局，1988）

二 福利紧缩改革的过程

自“二战”后“黄金时代”以来，福利制度一直被视为发达工业化民主国家的重要特征。福利制度因其广泛和深刻的影响力，一直占据着发达民主国家政治争论和社会冲突的中心，在当今政治中的中心地位不容置疑。福利紧缩是一项不同于福利扩张的新的政治课题，需要用新理论和方法来解读。以前的政治是改善社会保障、增加福利开支的政治，容易得到选民支持；而新政治是紧缩政治，意在减少福利开支，会受到选民和利益团体的强烈反对（朱天飚，2006）。皮尔逊突破了传统的“福利制度理论”的分析方法，提出了福利制度新政治学。在分析了OECD国家的整体情况并完成了德国、瑞典、英国和美国四国的案例研究后，皮尔逊指出总的来说，福利削减改革在范围和程度上十分有限（Pierson，1994）。

新政治学视角下对福利缩减的解释建立在两个支柱构成的框架内（Pierson，1994，1996，2001）。第一个支柱是紧缩改革的不受欢迎性。正如新政治学的学者们所称，福利国家在几乎所有的西方民主国家中都受到了选民普遍而有力的支持。其普遍性体现在随着福利国家扩张福利制度惠及了选民中的大部分人。有力的支持来自两方面的力量。其一是维持福利国家的个人利益高度集中。无论是养老金领取者，还是慢性病患者或者长期失业者，在福利制度面前都有着非常明确的共同利益，即收入保障。这与主张实行福利紧缩的支持者形成了鲜明的对比，他们是分散的群体，并且目标也不够明确。福利紧缩能带给他们的好处是不确定的，并且他们也缺乏共同的利益基础。其二是反对福利削减者是在捍卫已有的福利，而支持福利缩减者在当时并没有已有的福利。新政治学的研究者通过对心理学和选举的研究表明选民对利益受损和利益获取的反应大不相同，对损失的反应要比对所得的反应强烈得多（Pierson，1996）。因为对福利制度有着广泛而有力的支持，政治家们要推行福利缩减就变成一项具有政治风险的提议，因为选民会“用脚投票”，强大的利益群体也会聚集起来反对。在新政治学的视角看来，这将导致福利缩减的政治学与福利扩张的政治学非常不一致（Pierson，1996）。

第二个支柱是制度黏性（institutional stickiness）。有两个不同的因素能强化选举困境，从而加大制度变革的难度。第一个因素是政治制度中的否决点（veto points）。否决点指的是在政策制定过程中，适当的行为体联盟可以阻止某项特定立法。否决点反映的是特定领域里反对政府决策的潜在威胁。当宪法结构中存在否决点，则外部群体对制定政策的影响力就更大，这种情况下，政府通常会接受谈判，做出让步（皮尔逊，2004）。第二个因素是路径依赖（Pierson，2000）。简单地说，路径依赖的意义是，对已经存在的政治制度进行改变通常很困难，因为存在很大的建立成本，并且对之前制度安排有角色适应性（Pierson，2001）。

在上述两个支柱的解释下，皮尔逊提出了弹性理论，认为福利缩减改革只是在局部的小修小改，没有危机福利制度的根本，社会政策的框架在福利国家仍然保留了下来。这一观点受到许多人的支持（Taylor-Gooby，1995；Alber，1988）。沿着弹性理论进行研究的学者仍然关注福利削减程度的有限性，并且指出福利削减不足可以在很大程度上解释为以下两点原因。其一是福利缩减不受选民欢迎，其二是福利国家本身形成了对福利制度有一定的影响力的新利益团体，如养老金领取者（Lindbom，2001；Pierson，1994，1996，2001；Svallfors and Taylor-Gooby，2002）。另一派利用解释福利国家扩张的权力资源理论（power-resource approach）进行分析，对上述观点进行反驳。该派观点认为福利国家削减在很大程度上可以解释为以阶级为基础的相关角色的权力分配的结果，并表现为政党政治（Allan and Scruggs，2004；Anderson，2001；Richard and Jonas，1998；Korpi and Palme，2003；Timonen，2003）。这两派有一个共同假设，即将福利缩减的政治过程定义为强有力的利益团体的影响机制，包括作为福利制度顾客的新利益团体和以阶级为基础的旧利益团体。执政党是在充分考虑了各个利益团体的权力资源及利益团体与执政党的关系之后，以选民中最强有力的利益集团的利益为出发点决策福利缩减的内容和程度。

三 福利紧缩的表现

Pierson（1994）对英国撒切尔夫人执政期间和美国里根总统执政期间英美两国的福利缩减改革进行了比较，区分了两种福利缩减形式。一种为项目缩减（programmatic retrenchment），另一种为制度缩减（systemic retrenchment）。项目缩减指的是降低福利支出或者待遇水平，以及引入收入调查。制度缩减则包含政治环境的长期变化，使福利国家更易受到未来的攻击。制度缩减可以采取三种形式：一是限制财政收入流向福利制度；二是通过政策改变公众态度，增加公众对私营项目的偏好，降低对公共项目的偏好；三是修正制度形式，改变福利国家决策方式。

四 福利紧缩的结果

米什拉（2003）论证收缩的福利思想是一回事，而成功地实践这一思想则是另一回事。尽管新保守主义大肆宣扬私有化和福利紧缩，但在英美两国，社会福利的总体框架没有受到触动，尤其是在教育和健康领域。里根政府在上台之初承诺减少政府赤字，削减公共支出最终实现预算平衡，但里根执政期间预算赤字上涨到历史最高。类似的结果也出现在英国。撒切尔政府的到来带来了社会支出的上升。就福利支出结构来看，撒切尔政府对维持主流的社会服务（如教育和健康保障）具有政治承诺，但对维持穷人的生活水平则没有承诺。对新自由主义来说，贫困特指绝对贫困，政府的作用限制在消除赤贫上。相对贫困和不平等是自由市场的合意副产品。Pierson（1994）和格伦内斯特（2003）对英国在20世纪80年代撒切尔进行的福利缩减改革进行了评价，总体来看，福利缩减的成效有限，撒切尔政府未能成功地削减流向福利国家的国民收入份额。具体来看，福利缩减在不同领域的改革效果不同。在养老金和住房领域的福利缩减效果最强，在收入支持项目和健康服务领域的福利缩减效果最差，疾病和残疾福利领域的福利缩减效果为中等。祁亚辉（2005）也持类似观点：对福利项目实行私有化改革是英国福利缩减改革的重要组成部分。撒切尔政府主导的福利私有化改革，只在住房领域取得了较为明显的成效。