第二节 对英国养老金私有化的研究

私有化是20世纪80年代以来尤其是90年代后养老金改革的关键词。许多国家都实施了养老金私有化改革。Mesa-Lago（1998）将养老金私有化划分为三种类型：替代模式、混合模式和平行模式。替代模式指的是逐步淘汰公共养老金制度（Society Security System），用以私有的个人账户为基础的养老金制度将其取代。混合模式指的是缩减公共养老金制度的规模，同时增加补充性质的私有个人账户。平行模式指的是引入私有个人账户制度，让参保者自由选择参加公共养老金制度还是私有个人账户制度。采取替代模式养老金私有化改革的国家有智利（1981）、墨西哥（1997），采用混合模式养老金私有化改革的国家有瑞典（1994）、中国（1997）、匈牙利（1998）、波兰（1999），采用平行模式进行养老金私有化改革的国家有英国（1986）、阿根廷（1994）、爱沙尼亚（2001）。英国养老金私有化改革允许个人公共性质收入关联养老金、积累制的雇主资助性职业养老金和私有性质个人账户之间进行选择（Emmerson，2003），属于平行模式的养老金私有化改革。有学者运用定性研究的方法，以制度目标、计划类型与覆盖、计划的融资、受益资格、年金的管理五个制度环节为维度，建立了企业年金制度的私有化测度模型，对福利国家强制性企业年金领域的私有化程度进行测量和比较。在澳大利亚、英国、瑞典、瑞士、法国、波兰、冰岛、芬兰8个福利国家中，英国的总体私有化程度较高，仅次于瑞典（袁妙彧，2010）。

对英国养老金私有化的研究离不开整体养老金私有化的讨论。因此本小节同时兼顾了针对养老金私有化整体的研究和对英国养老金私有化的研究。此外，还有学者将公共养老金的改革区分为参量改革和结构改革两种，其中参量改革指的是调整现有公共养老金的制度参数，如缴费率、待遇计算方法、退休年龄等，结构改革指的是从公共管理的、现收现付制的DB型公共养老金制度转向包括私人管理的、基金积累的DC型养老金支柱的制度（James and Brooks，2001）。在这里，结构性改革与私有化改革的内涵基本一致，因此，在文献研究中也兼顾了关于养老金结构性改革的内容。

一 是否需要养老金私有化改革

养老金制度是一种经济制度，对宏观经济和微观经济都有影响，并且随着养老金规模的增大、制度覆盖面的扩大，影响力也增大。经济学视角下对养老金私有化的研究集中在是否应该进行私有化改革这一问题上。换言之，是公共养老金和私人养老金之争，是公共养老金和私人养老金对经济发展的影响效果之争。

支持私有化改革的一方在批评公共养老金制度的基础上提出私有化改革的主张。这一方以世界银行、经济合作组织、国际货币基金组织等国际组织为代表，还包括马丁·费尔德斯坦等经济学家。这一方认为公共养老金存在诸多问题，如公共运营体制下的投资收益通常较低，因为政府的投资策略不能获得私人市场上的高回报；政府投资还会使投资以政府目标为导向，或者将投资收益挪作他用，而不是最大化退休者的收益（Iglesias and Plobert，2001）。又如现收现付制不能应对人口老龄化危机、容易增长个人的依赖意识、剥夺了个人的自由选择权等。总之，支持私有化改革的一方认为公共养老金对内不能应对人口老龄化的冲击，对外影响到一国的经济增长和国际竞争力。建议实行传统公共管理养老金方案的国家，采用“多支柱”模式，在公共养老金之外引入私人管理的职业养老金和个人养老金；建议实行完全积累制的职业养老金和个人养老金，积累的养老基金由专业化的投资公司运营。其好处是，可以弥补现收现付制公共养老金保障不足的缺口，增加总体养老金水平，增加一国储蓄，刺激资本需求增长进而促进经济发展。

反对私有化改革的一方以国际劳工组织和国际社会保障协会为代表，还包括约瑟夫·E.斯蒂格利茨等经济学家。奥斯扎格和斯蒂格利茨于1999年以商榷的方式对世界银行在《防止老龄危机：保护老年人及促进增长的政策》一书中的改革建议进行了反思，提出了四个背景观点：（1）区分制度的内在特征和制度实施中的缺陷。在讨论待遇确定型的公共养老金制度和个人账户制度的优劣时，应该区分制度固有因素和制度实施中的引致因素。在制定决策时，不仅仅要考虑理想化的实践结果，更要考虑理想化的结果可能受到政治经济制约因素的影响而无法实现。（2）重视改革的初始条件和转轨选择。在评估养老金改革的成效时，必须考虑制度转型与制度引入的差别，在建立制度之初就选择个人账户制度与将成熟的养老金制度转为个人账户制度将产生不同的社会效应。（3）平衡制度长期成本和短期成本的关系。如果改革将使几代人利益受损而另几代人利益增加时，需要进行代际分析，尽量平衡代际间利益。（4）对福利的最终关注。养老金改革的最终目标是增进社会成员的福利，促进储蓄和经济增长最终服务于福利的目标。评价改革的根本不在于是否增加了储蓄或者资本，而是是否增进了福利。在此基础上，斯蒂格利茨从宏观经济、微观经济和政治经济三个方面十个分论点论证了支持私营的固定缴费制养老金、反对固定待遇型公共养老金的理由并不能站得住脚，私营的固定缴费制养老金并不一定是优于固定待遇型公共养老金的政策选择（霍尔茨曼、斯蒂格利茨，2004）。此外，还又侧重从社会保护和管理成本的角度反对养老金私有化。认为社会保险制度不应成为促进资本市场发展的工具，世界银行的建议会给雇员和养老金领取者带来难以估计的高风险，造成低收入者和妇女面临边缘化的境地，加剧贫富差距。制度转轨产生的转轨成本会使国家背上沉重的财务负担。私人投资所产生的高收益常常被私营公司收取的高额管理费侵蚀（Fultz，2010）。佛朗哥·莫迪利亚尼和阿伦·莫拉利达尔研究指出：许多改革的推动者（如世界银行）和改革的实施国家没有对养老金制度不同要点进行合适比较的情况下推进了养老金私有化，关于改革的讨论缺乏必要的基础，不在一个层次上，体现在：（1）没有将DC计划与可类比的DB计划进行比较；（2）没有对治理或投资政策发展与投资性政策的实体设计相区别；（3）相对于公共投资管理，盲目支持私营管理；（4）没有在清晰界定的市场基准中对被动管理与积极管理进行比较（莫迪利亚尼、莫拉利达尔，2010）。莫迪利亚尼和莫拉利达尔还指出了退休收入主要资源的“私有化”至少有如下四个主要缺点（莫迪利亚尼、莫拉利达尔，2010）。（1）消除了预期确定的由政府担保的这一积极养老金给付体制。（2）把唯一应当分享分担的风向私有化了，养老金私有化相当于把养老资金投入赌博。（3）个人投资组合倾向于以两种渠道增加贫富差距：一是富人的选择空间更大、投资经验丰富，可能接触到更好的建议和工具，以及更低的管理成本。二是个人账户的养老金会消除财富的再分配。（4）可能需要支付比DB模式更高的缴费以及养老金的期权性风险。

1997～2011年曾任世界银行社会保护与劳动部门负责人的著名养老金经济学家罗伯特·霍尔茨曼（Robert Holzmann）在提出了公共养老金系统改革建议近20年后公开发文对改革建议的两个核心理论依据“认错”（王新梅，2018）。Holzmann（2013）指出：“积累制养老金不能解决人口老龄化问题；（积累制下）基金高回报率不能独立于人口老龄化，也不能长期保持；因此应对人口老龄化对养老金财政的挑战无外乎提高缴费、降低给付、推迟领取养老金年龄这三种措施，而与现收现付制和积累制的选择没有必然直接关联。”

二 英国养老金私有化的原因

是什么因素导致了养老金私有化？研究养老金改革的政治经济学领域的学者大致将导致养老金私有化的因素归为三类：其一，经济和人口因素。大多数研究者对经济和人口因素部分解释了实施养老金私有化改革的原因都有共识（胡云超，2005；李珍，2013）。如世界银行（World Bank，1994）就指出，在大多数国家中，实行养老金私有化改革都或多或少反映了应对人口老龄化的世界趋势。实行现收现付制的公共养老金制度在退休人口与工作人口比值增长的情况下面临巨大的财政压力，最终，原定的养老金待遇水平将难以持续，迫使政府增加供款或者降低待遇水平。养老金私有化则可以通过将退休收入与个人收入和储蓄联系起来从而解决这一困境。李珍（2013）指出，“英国养老金私有化改革的最直接的、最重要的原因在于减轻政府财政负担”。Fawcett（2002）也认为，撒切尔政府改革公共养老金的调整机制，实行部分私有化，在很大程度上受经济政策目标的影响，尤其是将削减公共支出视为降低个人税收的必要前提。然而，仅仅依靠经济和人口因素不足以解释养老金私有化（Bonoli，2000；Weaver，2003）。已经进行养老金私有化改革的国家并不是人口老龄化程度最高、养老金负担支出最大的国家。以英国为例，虽然其人口老龄化程度较高，养老负担较重，但意大利、奥地利、法国、希腊等国的人口老龄化程度较之更高，养老负担更重，却没有进行改革。其二，国内政治因素。另一种解释养老金私有化改革的路径强调国内政治对改革决策的影响。在这一派的支持者看来，养老金制度常常被视为现代政治经济制度以及国家治理政策的重要组成部分。其理论解释框架来自对俾斯麦建立首个社会养老保险的理解。俾斯麦之所以在19世纪80年代建立社会养老保险制度，是因为社会养老保险制度可以团结工人阶级，增强其对政府的忠诚度，从而对抗当时兴起的社会主义力量。从俾斯麦时期开始，就有学者认为福利国家政策反映了政府对工业化问题、日益壮大的工人阶级力量（Huber and Stephens，2001）、国际贸易开放性（Cameron，1978）以及已有国内政策（Pierson，1994；Bonoli，2000）的回应。因此，有学者将国内政治的解释框架用来解释养老金私有化的传播。Brooks（2010）假定由于养老金私有化改革通常是极富争议的，越是实行包容性民主制度的国家通过这一改革的过程就越艰难。反之，如果在权力集中度高的专制制度下，则更容易实施激进的变革。这一假设可以在智利的养老金私有化改革的过程中得到验证。实际上，这一假设也可以部分解释英国养老金私有化的产生。虽然英国是民主国家，但其权力体制相对集中，执政党的意志可以较好地转化为国家政策。还有一种从路径依赖角度解释养老金私有化的研究，认为一个国家采取某种政策的可能性很大程度上取决于国内政治力量（Myles and Pierson，2001）。其三，社会学习机制。经济、人口和国内政治因素的解释强调了“平行发展”（parallel development）模式，但是就已经采取了养老金私有化改革的国家（英国、智利、瑞典、波兰、阿根廷、秘鲁、哥斯达黎加、墨西哥、爱沙尼亚）来看，各国的经济人口状况和国内政治因素有着巨大的差异，因此，仅仅依靠经济、人口和国内政治因素来解释改革的原因并不充分。社会学习机制的解释正是在这样的背景下产生的。这一研究主要包括两种机制。一是“非等级”式的社会学习，认为国际组织对养老金改革进程的影响是中等的，解释养老金私有化改革传播的最主要因素是对邻国改革内容和方式非等级式的社会观察。这种解释多用来阐述拉美其他国家学习智利改革模式并在本国进行改革的过程（Brooks，2010；Weyland，2005）。二是“等级式”的社会学习，认为跨国组织在劝导或者授权一国国内利益集团实施养老金私有化改革的过程中发挥了主要作用（Orenstein，2000；Madrid，2003；Hasselman，2006）。英国在1986年引入了私有的积累制的养老金，作为供参保者替换SERPS的一种选择，这一私有化过程几乎没有受到显著的国外因素的影响（Schulze and Moran，2007），尽管撒切尔夫人曾在1981年邀请智利前劳工部长访问英国并就智利的养老金私有化改革展开讨论（Orenstein，2008）。

其他解释。还有一种观点从意识形态的角度解释英国养老金私有化改革的原因，认为英国20世纪80年代的养老金改革在本质上是意识形态主导的。新自由主义思想与当时保守党政府的执政理念高度吻合，养老金私有化改革是践行新自由主义的整体改革的有机组成部分。为了增强改革的合法性，人口老龄化和养老金费用增长的压力被夸大，当作减轻政府公共养老金水平的借口（胡云超，2005）。

三 英国养老金私有化的表现

一般来说，学者普遍认为英国撒切尔政府时期的养老金改革是英国养老金私有化改革的开端。养老金的私有化改革是撒切尔政府私有化运动中的重要组成部分，英国政府1978年立法，允许雇主和雇员从国家补充养老金中“协议退出”，并给予税收优惠，鼓励建立雇主支持的养老金或者个人养老金。这种从传统现收现付的公共养老金向私有的基金制个人账户的改革，被称为养老金私有化改革（李珍、王海东，2011）。

对之后政府是否延续私有化改革的认识。对梅杰政府和布莱尔政府的养老金改革是否延续了私有化改革的路径，大多数研究者也有共识，基本认同梅杰政府和布莱尔政府的养老金改革是撒切尔养老金私有化改革的延伸（陈星，2007；汪建强，2005；祁亚辉，2005），改革的本质是降低公共养老金成本，减少国家养老责任，将养老责任向私营部门转移，强调职业养老金和个人养老金的作用。

20世纪70年代末，英国养老金制度就形成了“贝弗里奇”式低水平养老金和补充养老金的组合体，其中补充养老金可能来自第一支柱的SERPS，或者来自第二支柱职业养老金。撒切尔政府对养老金的改革极大地增强了第二支柱和第三支柱的吸引力，却没能从根本上完全消除第一支柱中补充养老金部分。即使是在接替梅杰政府的新工党政府时期，也没有提议扩大公共养老金，而是关注如何一方面让职业养老金和个人养老金对低收入者更具有可及性，另一方面加强老年最低生活安全网。80年代初，英国已经形成了强大的职业养老金部门，此后的改革都在加强这一核心结构特征。1986～2006年的改革使私有的、资本积累式的养老金更安全、更容易获取（Immergut et al.，2006）。撒切尔政府领导的养老金改革极大地推动了DC型职业养老金和个人养老金的发展，扩大了私人养老金方案的作用，布莱尔政府延续了这一改革（Hughes and Turner，2011）。

郑秉文和胡云超（2004a）指出，撒切尔执政时期英国围绕着市场化进行了一系列改革，包括国有企业私有化，出售公房；削弱工会力量，弱化工资刚性；降低失业津贴，促进再就业等，养老金市场化也是英国整体市场化的一部分。此后的梅杰政府和布莱尔政府都延续了市场化改革的路径。

四 英国养老金私有化的评价

虽然英国1986年养老金改革经常被作为成功的案例，但如果将政府在1986年改革绿皮书中的最初意图与最终的立法结果相比较，就可以发现1986年的养老金改革比起初激进的目标做出了巨大让步：SERPS没有被废除，而是保留了下来。虽然对SERPS的计算基础做出了更改，对个人养老金水平有重大影响，但仍然是在维持SERPS制度的前提下进行的修改（Immergut.et al.，2006）。在对英国养老保险私有化改革的评价方面，国内研究者对其的肯定评价多，认为改革减轻了政府的财政负担，激发了劳动力市场的灵活性，提高了居民的储蓄倾向，有利于宏观经济（魏秀敏，2007；郑秉文、胡云超，2004a，2004b）。

在英国养老保险市场化改革的负面影响方面，主要观点有：国家给予的福利下降（魏秀敏，2007；陈倩，2010），养老责任和风险由国家转移到雇主和个人，制度复杂性和退休收益不均等增强，合同退出制度对退休储蓄有负面影响（雷晓康，2009a）。李珍和王海东（2011）对英国养老金私有化改革进行了较为深刻的反思，在理论分析上指出了私有化改革不能从根本上解决成本和效率问题，并且提高了个人的责任和风险，引发了新的问题和矛盾。杨燕绥（2003）指出，养老金私营化和市场化过程存在着对违规经营的无效管理与监督的潜在危机，只有建立有效的监管制度才能避免这种危机。

（一）保障效果

私有化改革后养老金越来越依赖私人养老金市场，私人养老金市场能否为参保雇员提供合意的养老金是衡量制度保障效果的关键。

由于公共养老金实际价值的持续下降，基本养老金的水平已经降到了社会救助水平之下。仅仅靠第一支柱养老金已经不能为退休者提供满足生存需要的养老金，而职业养老金和个人养老金由于其高管理成本至今仍在低收入者触手可及的范围之外（Immergut et al.，2006）。对于参加了职业养老金和个人养老金的雇员而言，私人养老金所能提供的养老金水平也并不如当初政策宣传的那样好。一般来说，从个人养老金储蓄账户中受益的主要是年轻雇员、高收入雇员和工作年限长的雇员（Orenstein，2008）。林义和陈志国（2010）指出个人账户存续率低，约有1/4的个人账户持有者在账户建立的最初两年内就因收入原因或资格原因停缴保费；个人账户管理费高，监督成本高，造成养老金资源隐性损耗，个人账户养老金权利部分丧失。

Walker等（1989）提出了“职业养老金陷阱”（occupational pension trap）的问题，并根据1982年数据用实证方法证明了“职业养老金陷阱”的深度。对于低收入者来说，如果退休者能从职业养老金方案中获取一定的职业养老金，则相应地减少了他们可以获得的收入调查式社会保障津贴的数量。其他收入（包括储蓄和公共养老金）越少且职业养老金越少的人，越容易陷入“职业养老金陷阱”。反之，其他收入越多且职业养老金越多的人，越不容易陷入“职业养老金陷阱”。由于公共养老金水平比较低，刚刚超过最低收入线，对于女性、有间断工作经历的人来说，如果不能领取全额公共养老金，其收入水平就会降至最低收入线以下。此时，如果他们参加职业养老金的话，则会减少他们可获得的收入调查式的津贴，参加职业养老金还需个人供款，导致了收益的损失，是不经济的。受到职业养老金陷阱影响最多的群体是低收入者和有间断工作经历的人。他们退休时仅能获得微薄的公共养老金和职业养老金，有限的储蓄，没有自有住房。根据1986年的社会保障法案的规定，SERPS的待遇水平下降，鼓励扩大职业养老金和个人养老金的覆盖面，试图将女性雇员、年轻雇员和在小企业就业的雇员以及在建筑、农业部门的雇员吸纳入私人养老金制度中来，这样的制度安排将进一步恶化“职业养老金陷阱”。

（二）降低养老成本的角度

林义和陈志国（2010）指出英国养老金私有化改革使英国社会保障未来养老金给付进一步减少，较好地控制了公共养老金开支，保证了制度的可持续性。据英国社会保障部预测，1987～1995年，英国公共养老金制度的部分私有化使公共养老金给付额净现值减少72亿英镑（Liu，1999），公共养老金在2030～2031年和2050～2051年的给付将减少22亿英镑和44亿英镑。

李珍和王海东（2011）指出，英国的养老金私有化的实质是养老责任和风险的转移，由政府转移到企业，由企业转移到个人。总的养老成本并没有因私有化而下降，只不过是在政府、企业、个人三者之间重新进行分摊，政府的养老成本下降的同时，企业和个人的养老成本在上升。武川正吾（2011）也持有类似观点：“政府可以通过把社会保障给付转嫁给企业来削减直接给付，在企业的法定福利费用没有成为重大负担的‘大竞争’以前的时代，人们认为企业福利容易替代社会保障。但是，在全球化时代，各国企业都面临‘大竞争’，这种方法就难以奏效了。对企业而言，企业福利费也是劳务成本的一部分。全球化竞争也增加了削减福利给付的压力。”Disney（1999）等指出，公共养老金成本预测需要小心进行，要考虑到日益增长的基于收入调查的社会救助福利开支。这一论点恰恰描述了英国的状况。王雯和李珍（2013a）进一步研究发现，仅有养老金的公共支出而言，虽然英国直接用于养老金的支出比例与OECD国家相比低1.5%，但是英国为鼓励私人养老金发展提供了优厚的税收优惠条件，相当于隐性的公共开支。2001～2012年，英国用于职业养老金和个人养老金的税收减免额占GDP比重由2.7%提高到了3.8%，相当于养老金直接支出的一半。由于对“协议退出”者支付额外的国民保险缴费折扣这一规定，1986年的社会保障法案没有减少短期公共成本，虽然养老金支出的长期控制更有效，但不能忽视的事实是改革将支出需求从政府的一个口袋转移到另一个口袋。一方面，国民保险缴费折扣减少了国民保险基金的收入，导致需要从财政部进行转移支付；另一方面，基本养老金的不足增加了收入调查式社会救助的压力（Immergut et al.，2006）。郑秉文和胡云超（2004a）也认为市场化改革短期内会加大国民保险费率提高的压力，但这种负面影响是短期的。

（三）对宏观经济的影响

郑秉文和胡云超（2004a，2004b，2004c）认为英国20年来的养老制度市场化改革尤其是个人养老金计划的推出对宏观经济具有多方面的积极影响。（1）个人养老金计划有助于提高家庭储蓄率。经过十几年的改革，个人养老金计划的引入带来的国民储蓄净增量约为英国GDP的0.2%。（2）养老制度市场化改革特别是个人养老金计划增加了劳动力市场的流动性，增强了劳动力市场的弹性。（3）促进了产出的增长和企业竞争力的提高。郑秉文和胡云超（2004a）对个人养老金对储蓄的影响进行了理论探讨，指出了正负两种影响机制。一是“协议退出”SERPS后产生的财富效应对家庭储蓄的影响。个人之所以选择“协议退出”SERPS并参加个人养老金方案，主要原因是个人预期参加个人养老金可获得的收益将超过在SERPS中的收益，如此个人养老金方案就产生了正的财富效应。因此个人可能会增加当期消费，减少其他形式的养老储蓄。而个人养老金账户存在的投资风险则会削弱其财富效应。但由于过去20年个人养老金收益水平高于SERPS的收益，并且个人“协议退出”的行为是自愿的，个人在做出选择时就已经对风险有认识和承受能力。因此，个人养老金方案对自愿退出的雇员产生的财富效应会减少家庭养老储蓄。二是个人养老金方案产生的新储蓄。表现在除了因“协议退出”减少的供款和额外的退回供款之外，还有因免税优势个人额外支付给个人养老金方案的供款。计算个人养老金方案对储蓄的净影响，应该以个人养老金计划积累的资产总值为基数，在此基础上减去因个人养老金投资收益预期超过SERPS而产生的正财富效应所增加的消费，再减去个人养老金税收优惠政策造成的对其他形式储蓄产生替代效应所减少的储蓄。

此外，还有学者探讨了私有化的养老金制度对资本市场和税收的影响。英国养老金制度的一个相对的宏观经济方面的优势是私人养老金市场的发展相对快速，因而积累了较大份额的资本。在股市和资本市场上，职业养老金和个人养老金的投资占据了很大比例，大约为GDP的60%（Disney et al.，1999）。郑秉文和胡云超（2004a）指出英国公共养老金制度是现收现付制，但个人“协议退出”SERPS之后，有一部分国民保险缴费作为协议退出的激励因素，被转移到了个人养老金方案中，这无疑会恶化公共养老金制度的收支平衡，导致不得不提高国民保险费率。他们还认为这种预算失衡是暂时的，只存在于鼓励私有化的过程中，一旦已经协议退出的雇员大批退休，不再需要持续的经济激励，国民保险费率就会相应下降。

（四）对退休行为和增加缴费的影响

由于社会保障制度由多个子制度构成，仅仅依靠养老保险一个制度难以有效影响退休行为，参保人可以伤残保险和失业保险的规定提前退休（林义、陈志国，2010）。补充养老保险金财富效应对退休行为的影响具有不确定性，取决于补充养老金的积累额以及个人的偏好（林义、陈志国，2010）。李珍和王海东（2011）指出，养老金私有化改革虽然给予“协议退出”者多种优惠条件，如减少国民保险缴费、缴费部分返还、税收优惠等，但是从结果上看并没有产生促进个人多缴费的激励效果。

（五）对社会排斥与社会融入的影响

Sunley（2000）研究了英国养老金排斥问题，结果显示英国养老金向私有积累型方案的转变以及自由主义的政府管制导致了个人进行养老储蓄的能力和意愿差异拉大；养老金领取者收入不平等状况加大；私人养老金覆盖面在低收入者中覆盖面比中高收入者的覆盖面更低。养老金覆盖面有缺口且高度不均衡。不同地区退休者养老金水平不同，这些地区低养老金领取者主要是女性退休者。不平等的养老金供给是英国养老金向私有积累型方案转变的制度遗产，这一遗产预示了未来养老金领取者之间排斥将进一步加大。养老金领取者收入不平等状况加大的主要原因是私人养老金覆盖面在不同群体间的不均衡（Atkinson and Sutherland，1995）。

五 福利混合经济的研究

社会福利在英国一直以来都是经由公共部门和私营部门混合提供的。福利混合经济在英国社会政策领域中占据重要地位。“福利多元主义”这个概念来自1978年的有关志愿者组织未来的《沃尔芬登报告》（Wolfenden et al.，1978），随后在英国得到广泛使用并产生了福利混合经济。福利混合经济的研究兴起于20世纪80年代（Hadley and Hatch，1981；Hatch and Mocroft，1983），其研究的传统核心领域是国家、市场、志愿性部门和非正式部门的福利社会分工问题。福利形式在公共部门和私营部门之间的转移，不能简单地理解成把客厅内的家具重新摆放一遍。无论这些转移如何发生，从直接福利供给、融资模式或者规制措施来看，这种供给方式的转变不可避免地含有意识形态元素——从价值到结果的轨线。有关私有化发展的论述强调政策的经济起源。私有化的三个中心环节是所有权的转移、市场的创建和责任的重新定位。在所有权方面，保守党政府鼓励议会住房的租户购买租住的房子，重新界定公共和私人福利的边界，类似地，教育和医院的改革体现由新的媒介组织主导而非国家控制。在市场方面，开放教育市场，将竞争注入复杂的学校体系，确立新的准入权，允许私人成为非政府的服务供给者，实现教育市场自由化。在个人社会服务领域，地方议会从原来的服务供给者角色转变为向其他供应商购买服务的机构。在责任定位方面，一方面意味着由私人供给公共物品和服务一直以来、并且不可避免地由国家供给。另一方面意味着需要新措施，为福利物品的供给商和消费者提供新自由化世界发育的生长地。采用“胡萝卜加大棒”的方法鼓励服务的使用者以一个符合新环境的方式做决策。对于环境好的富裕家庭，胡萝卜夹在一些诱人的经济刺激里，诱使使用者自动离开国家福利体系，从市场上购买服务。对于那些低收入者，通过社会建构将其刻画成社会道德恶化的形象——福利依赖者。对于这部分群体而言，国家服务不仅无助于解决社会困境，还制造出更多的社会问题。私有化议程具有意想不到的影响。原本贝弗里奇报告所确定的政府的集体职责被重新定义为仅属于那些最弱势的不具备应对风险的个人，并且这种再定义被认为有利于社会其他群体。私有化的意识形态和实际政策产生了深远的影响，新自由主义思想成为英国20世纪80年代社会福利服务的至高规范，在撒切尔时期占据绝对的统治地位，并影响了此后的梅杰政府甚至新工党政府。