第四节 核心概念与理论基础

一 核心概念

（一）地方政府

所谓地方政府（Local Government），是指管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，全称为地方人民政府。在中国，地方政府是相对于中央人民政府（国务院）而言的各级人民政府。中国《宪法》第95条规定：“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”

（二）地方治理

地方治理则是将治理理论分析框架应用于地方层面而产生的，是在一定的贴近公民生活的地理空间内，由地方公共部门、社会组织、企业和社会志愿者组成网络治理主体，提供公共服务和管理公共事务的过程。

（三）地方治理能力

地方治理的效果如何、地方治理行为的水平和质量如何，则主要取决于地方治理能力。地方治理能力是指由地方公共部门、社会组织、企业和社会志愿者等组成的网络治理主体，在提供公共服务、治理地方公共事务、实现公共利益等方面所具有的潜在的或现实的能量和力量，是地方治理的质量和水平的综合反映，是对地方治理模式有效性、科学性和稳定性的评价和度量。较高的地方治理能力意味着地方各个治理主体之间具有较好的合作能力、对经济社会运行具有较好的调节能力，能够有效地规避政府失灵、市场失灵和“志愿失灵”，能提高社会成员的总体福利水平。

二 理论基础

（一）“治理”与“善治”

治理和善治理论是21世纪国际社会科学的前沿理论之一，它所提倡的一些价值日益具有普遍性。经济市场化和政治民主化，已经成为当今世界的潮流。经济全球化和世界多极化，也在曲折中向前发展。治理和善治理论正是这种世界性潮流和发展趋势的产物，它反映了20世纪70年代以来西方发达国家政治治理和行政管理的新趋势，反映了发展中国家成功实现经济和社会发展所需要的政治条件，反映了后冷战时代世界多极化的趋势和人们对建立新的国际政治经济秩序的愿景。为了顺应新的世界性潮流和趋势，治理和善治理论家们提出了新的政治治理模式和衡量治理成效的规范性标准。他们认为，新的政治治理结构应当是多中心、自主、分工合作、互为补充的治理结构，私人经济部门和以民间组织为主体的第三部门在新的治理结构中发挥着日益重要的作用。所谓善治就是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系，以促进社会公共利益的最大化。^[26]衡量善治的标准包括合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公正等。^[27]治理和善治理论自90年代以来影响不断增大，正在变成国际社会科学界的流行话语，同时它也为众多的国际组织以及发达国家和发展中国家的官员与民众所普遍接受和广泛使用，从而成为一种时髦用语。这一理论本身为我们提供了可资利用的学术资源和理论武器。改革开放以来，我们不仅在经济和社会发展方面取得了举世瞩目的成就，而且在政治发展方面同样取得了一系列成就，这些成就与治理和善治理论所倡导的理念不谋而合。

（二）国家治理体系和治理能力现代化

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，确定为全面深化改革的总目标。在学习和贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的过程中，我们更加认识到全面深化改革必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，老祖宗不能丢，大道理必须讲。有学者称，“治理”是新词新意，表述了社会转型的新信息；也有学者认为，从“管理”到“治理”，意味着方向的全面调整。早在20世纪90年代，党的十四大报告就提出“治理”，党的十六大、十七大、十八大相继提出党领导人民治理国家和坚持依法治国，党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化，生动地体现了马克思主义同中国实际结合，走中国特色社会主义道路，与时俱进、不断创新的历史进程，根本不存在离开这条历史必由之路的“社会转型”和“方向全面调整”问题。

在马克思主义语词中，治理就是共产党领导下的治国理政，是“政治统治”与“国家管理”的简称，它的理论根据，不能不溯源到马克思列宁主义的国家理论。恩格斯说：“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”^[28]

当前理论界对“国家治理”概念的认识和研究比较复杂，既受西方“治理理论”的影响，又有中国本土的话语。要坚持以马克思主义关于国家的基本理论为指导，从全面深化改革的总目标的高度来认识和把握“推进国家治理体系和治理能力现代化”，为我们增强中国特色社会主义道路自信、理论自信和制度自信，促进全面深化改革，坚持和发展中国特色社会主义提供理论指导。

（三）学习型组织理论

20世纪70年代末80年代初，日本经济对美国经济的冲击引发了美国学者对于美日管理差异的思考和研究，形成了文化管理的理论。80年代末90年代初，美国经济进入了快速增长时期，与此同时日本经济没能跟上创新发展的步伐，陷入了多年的萧条期。在这一时期，美国本土也有很多优秀的企业未能及时跟上高科技发展的步伐，没能适应环境的变化，很快退出了历史舞台。麻省理工学院学者彼得·圣吉和他的研究伙伴们在跟踪调研中发现了一组惊人的数字：70年代的500强企业排行榜中的企业，到了80年代已有1/3销声匿迹了。这一现象使彼得·圣吉深入思考这样一个问题：组织生存与发展成功的关键因素是什么？他的研究发现，组织变革、创新能力是组织发展和成功的关键。为什么大多数变革都失败了，或者没有达到预期的效果呢？著名咨询机构对这些问题的回答是，无论是全面质量管理还是企业再造，关心的都是企业的局部问题，都是进行局部的改变和治理，没有认识到复杂问题之间的联系。

彼得·圣吉和麻省理工学院的工作伙伴们，与企业界合作，用数年时间，孜孜不倦地致力于将系统动力学与组织学、创造原理、认知科学、群体深度对话和模拟演练游戏相结合，最终创立了一种使个人与组织凝聚为一体，个体在组织中获得成长、感受生命意义的组织理论。这种组织能及时应对环境的变化，与时俱进，充满活力，彼得·圣吉把这种组织称为“学习型组织”。

1990年，彼得·圣吉的《第五项修炼——学习型组织的艺术与实践》出版，推动人们刻苦修炼、学习和掌握新的系统思维方法。此书出版后反响强烈，连续3年荣登全美最畅销书榜首，被《哈佛商业评论》评为过去75年里最具影响力的管理类图书，荣获世界企业学会最高荣誉——开拓者奖，还被誉为21世纪的管理圣经、20世纪屈指可数的几本管理经典之一、世界上影响最深远的管理书籍之一。他本人也被称为继彼得·德鲁克之后最具影响力的管理大师。近年来，已有1/3的全球500强企业、20家美国排名前25位的企业应用彼得·圣吉的管理方法和工具，建立起学习型组织。

学习型组织理论的适用范围非常广泛：小到一个学校和企业，大到一个城市和国家。学习型组织存在的形式多样，包括学习型企业、学习型城市、学习型政党、学习型政府、学习型社会、创新型国家等。党和国家高度重视学习型组织建设。2002年，建设学习型社会被写进党的十六大报告，当时的提法是“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”^[29]，这一条同时被作为衡量小康社会的重要标准。