第三节 城乡公共住房保障供给侧改革十大关系
为了解决城镇中低收入阶层的住房困难问题，保障住房消费的公平性，克服住房市场失灵的缺陷，借鉴发达国家住房保障实践经验，我国政府于1995年开始启动安居工程。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》公布实施，宣告了在我国存续多年的福利分房制度的终结和新住房制度的诞生。该文件明确指出：城镇住房制度改革的一个主要目标是“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房保障供应体系”。在这份文件中，明确了政府保障性住房建设的思路和我国住房供应体系：最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房；中低收入家庭购买经济适用房；其他高收入阶层购买或租赁市场商品房。通过近二十年的努力，我国已初步建立起了以经济适用房和廉租房为主、以公共租赁房和限价房为补充的城镇住房保障体系。城镇住房保障体系的初步建立，在解决我国城镇中低收入阶层居住问题、维护社会和谐稳定、促进经济社会可持续发展等方面都发挥了巨大作用。然而，尽管我国公共保障性住房建设成绩喜人，愈来愈多的居住弱势群体实现了安居梦，但从整体上看，当前我国住房保障覆盖率较低，保障水平不高，住房保障领域问题错综复杂、矛盾重重，实现“住有所居”的目标仍然任重道远。具体说来，亟待解决的住房保障问题包括：供给体系不健全，各种保障房产品比例失调，交叉覆盖现象严重，总量短缺和结构性过剩并存；在供需关系依然紧张的情况下，如何做到适度供给才能既保证社会公平又不伤及经济效率；如何破解保障性住房供给的资金瓶颈，使其资金来源正规化和常态化；空间布局方面，如何解决“边缘化”“集中化”以及配套设施不完善等问题；供给主体确定方面，地方政府与中央政府之间相互博弈，供给模式过于单一；监督机制缺失，户型面积超标、分配不合理、管理不到位，准入与退出机制不健全，审核力度不够，存在“搭便车”现象；供给模式方面，实物配租和货币配租、“砖头补贴”和“人头补贴”之争尚无定论，严重影响到住房保障制度的实施。
众所周知，保障性住房建设毕竟是一项涉及面较宽、各种关系纷繁复杂的系统工程。总的说来，其牵扯的关系主要包括：住房保障与经济发展的关系、保障性住房建设数量与质量的关系、保障性住房总量与结构的关系、保障性住房建设中地方政府与中央政府的关系、保障性住房建设中政府与市场的关系（即资金供给主体问题）、保障性住房布局与城市发展规划的关系、保障性住房市场与普通商品房市场的关系、保障性住房建设中中央统一要求与地方实际的关系。因此，为了实现保障性住房建设全面协调和可持续的目标，提供住房保障供给效率，有效地满足中低收入群体中的住房困难户的住房需求，我们必须按照科学发展观要求，统筹兼顾处理好保障性住房建设中的若干关系。实际上，本书研究对象正是如何处理好住房保障供给中方方面面的关系。本书从第五章开始从不同角度具体地讨论各种关系，但由于篇幅有限，后面各章无法对所有这些关系都分析得面面俱到。因此，本章先概括性地分析一下当前我国城乡住房保障供给中亟待处理好的各种重要关系，以期对全书特别是后面各章节起到统领作用。
一 住房保障制度建设与经济发展的关系
按照马克思主义剩余价值分配理论，一方面，剩余劳动是社会保障事业发展的物质基础。而国民经济的发展及增长又是剩余劳动的直接体现，因而国民经济的发展对社会保障水平具有决定性作用。[26]另一方面，社会保障对经济发展具有二重性。与经济发展水平相适应的社会保障制度能促进经济的发展。社会经济的发展离不开健全的社会保障制度，特别是在现代市场经济中，社会保障制度越来越大地发挥着促进经济发展的作用。而与经济发展水平不相适应的社会保障制度的阻碍作用也不可小觑。长期滞后于经济发展水平的社会保障终将成为经济发展的绊脚石。“超度”的社会保障水平同样会给经济发展带来负面影响。20世纪70年代以来，西方工业化国家出现的社会保障“危机”，就是“超度”的社会保障制约经济进一步发展之明证。
作为社会保障重要组成部分的住房保障，客观上也要求与经济发展水平相适应。从整体上看，我国当前住房保障仍处于较低水平，具体表现为保障制度覆盖面小、保障房建设财政支出水平低、保障房供需矛盾仍然突出。实践充分证明，落后的住房保障既在一定程度上影响了社会和谐与稳定，又影响到了经济的可持续发展，因此，我们应该加快保障房建设速度。但是，我们也当以“量入为出”为原则，根据当前经济社会发展水平“适度”供给保障房。要做到“适度”，须根据各地财政承受能力、居民住房消费支付能力、居民居住水平、城镇化发展水平以及土地供应等方面的具体情况确定住房保障供给规模。现阶段，我国住房保障政策目标在于帮助解决居住弱势群体的基本住房需求，同时鼓励其逐步获得“自住其力”的能力，而非长期无条件地将其住房问题大包大揽下来。大包大揽或者“超度”保障，都将对经济社会的发展带来极其不利的影响。其原因之一是“超度”的社会保障造成了“养懒人”现象，使社会保障只起到了“保护”作用，而不具有“激励”功能。[27]
二 保障性住房建设总量与结构的关系
近年来，尽管各级政府都加大了保障性住房建设投资力度，但与基本满足所有居住弱势群体住房需求的目标尚有相当差距，保障性住房建设任重道远。一方面，从总量上讲，截至目前，我国保障房覆盖率还不足8%。而就廉租房保障来看，2011年全国实际享受过廉租房政策的家庭仅26.8万户，占400万户低保住房困难家庭的6.7%，占低收入住房困难家庭的2.7%，占全国城市家庭的0.15%。[28]但另一方面，据了解，某些城市保障性住房却出现了弃购或闲置现象。这种现象的致因就是保障房结构不尽合理，已建保障房不完全符合居住弱势群体的住房需求。巴曙松（2011）研究指出，我国保障性住房建设存在着结构性缺失，2011年针对最低收入家庭的廉租房和低收入者的公租房市场需求比较大，建设规模只占30%，而针对中低收入家庭棚户区改造房、经济适用房和限价房合计占比已达到60%以上。由此，我们可以看出，当前保障性住房供给中存在总量短缺与结构性短缺并存的现象。
长期以来，政府较为重视保障房供给数量的扩张，而忽视了对居住弱势群体保障房需求的深层次调研和分析。当前保障性住房保障对象主要包括三个群体：具有本地户口且有一定居住年限的最低收入者和中低收入者、新近就业大学生以及进城农民工。明显地，这些住房保障对象对保障房品种的需求不尽相同。本地的居住弱势群体更看重“有住房”从而偏好购房；新就业大学生的住房困难具有阶段性特征，他们中的大部分人需要租赁保障房作为过渡，待积累一定资金后再进入市场购置商品房；进城农民工由于工作缺乏稳定性，而且部分农民工像候鸟一样往返在城乡之间，因此，他们更倾向于租赁住房。通常说来，新近就业大学生和农民工更倾向于“有房住”。需求的多样性客观上要求供给的多样性。然而，供需之间信息传递和偏好显示机制的缺失、保障房需求统计工作的繁复、部分政府官员的官僚主义作风，政府未能为各需求群体按需提供保障房，从而导致保障房市场“有人无房住、有房无人住”的奇怪现象。结构性缺失必然导致供给不足，加剧供需矛盾，或者无效供给增多浪费社会资源。结构性缺失问题与总量短缺问题一样亟待解决。
因此，在未来保障房建设中，我们既要加大住房保障供给力度，提高保障性住房供给总量，同时又要防范结构性缺失问题，尽量满足不同需求者的需求，力争生产卖得出或租得出的保障房。政府保障性住房建设管理部门可以采取诸如保障房需求意向问卷调查、保障房预申请等办法，较为准确地摸清保障房需求状况，以期实现供需基本均衡目标。只有做到保障房数量充足、结构合理，才能使保障房“物尽其用”，才能真正有效解决居住弱势群体的居住问题。
三 保障房建设数量和质量的关系
在“十二五”行将结束和“十三五”开局之际，中央政府要求加大保障性住房建设力度，相继出台“1000万套计划”和“3600万套计划”，对于广大住房困难群体而言，这无疑是一个福音。随着这几千万套保障房计划的逐步落实，保障房供需紧张现状可得以缓解。然而，当保障房数量问题尚未得到有效解决时，质量问题又浮出水面，近年来“墙脆脆”“墙歪歪”“瘦身钢筋”“纸墙”“地基下陷”“楼房漏水”等现象时有发生。保障性住房建设的质量问题既浪费了经济资源，又有损政府的公众形象。
在保障房需求缺口较大的情况下追求数量扩张本无可厚非，但我们不仅需要增加数量，更需要保证质量。质量与数量是辩证统一的，强调质量忽视数量不行，而只强调数量忽视质量更不行。“住有所居”固然需要大量保障房，但若质量存在问题，让住房困难家庭不敢住、没法住，保障房的用途自然不复存在。转变经济发展方式要求是多领域、全方位的，社会保障领域也不例外，也应处理好投入与产出的关系。片面追求数量增长、忽视建设质量的粗放式发展模式，既有损政府形象、浪费大量经济社会资源，又阻碍社会保障事业的可持续健康发展。保障房建设作为政府主导的改善民生的标志性工程，本是一件可赢得民心的好事，如果因为质量不过关，给群众的生命财产安全带来隐患，反而失去民心，影响政府公信力。时任国务院副总理李克强指出：“增加保障性住房数量是重要的，但保证质量才是根本要求。如果住房质量出了问题，轻则财产受损，重则危及生命。”[29]
为此，在保障房建设中我们应坚持“数量与质量并重”的原则，在“恶补”数量的同时，也应高度重视建设质量。提高保障房建设质量可从以下几个方面着手。首先，强化政府监管部门的监理控制。逐步完善政府部门的监管模式；推行参建单位和项目负责人终身责任制；提高监理地位和人员素质，吸收一些施工经验丰富且通晓设计知识的技术人员到监理队伍中。其次，督促施工企业强化技术培训，增强质量意识和企业质量文化；严格监管建材、设备的采购、复试和使用；切实推进住宅工程分户验收制度；加大强制性标准条文的执行力度。最后，启动“保障房质量第三方检测”机制。如北京市已开始试点“保障房质量第三方检测”机制，有六家具备司法鉴定资质的机构介入保障房的质量检测工作，对于不能提供第三方检测报告的工程，政府不予竣工验收。
四 保障性住房建设中地方政府与中央政府的关系
一方面，自分权化改革以来，中央政府与地方政府之间等级规则逐渐松动[30]，地方政府日益成为与中央政府利益不完全一致的相对独立的组织。中央政府代表整体性公共利益和长期利益，而地方政府代表局部利益和短期利益。具体就住房制度而言，建立有效的住房保障体系促进住房制度公平是中央政府目标之一，而地方政府目标为实现地方经济收益最大化和政治利益最大化，以经济发展为直接目标，更关注本地经济社会的中短期发展。由于利益目标不尽相同，二者在保障房建设上的态度就不尽一致。另一方面，财政体制改革后，中央政府与地方政府间财权和事权的不相匹配也是二者在保障性住房建设上博弈的一个重要原因。当前，保障房建设资金主要由中央和地方共同筹集，中央财政安排专项资金补贴后，地方财政提供配套资金，其中地方政府承担部分超过90%。[31]有关数据也表明，2000～2013年，地方财政收入占财政总收入的比例一直低于48%，而财政支出增幅高达15个百分点，2009年更是达到80%。财权与事权划分的不相匹配大大降低了地方政府社会保障资金供给能力，从而产生博弈中央政府政策的现象。
正是由于具有独立利益、事权大于财权，地方政府常常在保障性住房建设上阳奉阴违，软磨硬抗，敷衍塞责，做官样文章，玩数字游戏，以应付中央政府检查，这种状况极不利于保障房的建设。要解决这一问题，笔者认为，首先要处理好中央集权和地方分权的关系。集权并不与合理的分权相矛盾，二者可以相辅相成、相得益彰，合理集权有利于提高行政效率，合理分权有利于发挥地方积极性。具体到保障房问题上，应该在给地方政府一定的自由裁量权的条件下，适当集权，使地方政府与中央政府形成合力，共同致力于保障房建设。同时，深化财政体制改革，逐步实现上下级政府间事权与财政权范围划分制度化，建立各级政府间规范的转移支付制度，保证事权和财权相匹配；提高事权与财权配置水平，中央财政适当增加住房保障支出，从根本上扭转基层政府财政困难的状况，提高其住房保障供给能力。
五 保障性住房建设中政府与市场的关系
学术界就保障性住房供给主体问题已基本达成共识，即认为政府是保障性住房供给主体。然而，政府的供给主体地位并不意味着政府统包保障性住房供给。公共选择理论表明，政府在提供公共产品时也会出现供给不足或供给过量等资源配置低效率现象。从国内外政府经济管理实践来看，特别是20世纪70～80年代西方新公共管理运动出现以后，各国政府对公共物品供给方式进行了大量探索，公共物品供给私有化、市场化改革风行一时。因此，在我国的保障房建设中也应充分发挥政府和市场的优势，探索保障性住房政府供给和市场供给的有机结合。
长期以来，我国保障性住房建设中资金匮乏是最大的制约瓶颈，是保障性住房建设进展缓慢的主因，而资金匮乏致因之一又是制度创新不够，致使资金来源过于单一。目前，我国保障性住房资金主要依赖住房公积金增值收益和政府财政拨款。金融制度创新滞后直接引致住房建设融资渠道和融资工具的单一化。比如2009年，在全国保障性住房建设中处于领先地位的天津市，廉租房租金补贴资金60%左右依靠财政拨款，一半来自市财政资金，剩下的一半来自公积金增值收益。事实上，如果进行有效制度创新，正确处理市场与政府的关系，鼓励和引导社会资金进入保障房建设，为社会资金进入保障房建设开启方便之门，保障房建设资金紧缺现状或许能得以缓解。例如，美国政府很少直接出资建设保障房，主要针对低收入阶层的公共住房及租金补贴，其余大部分保障房是通过金融手段利用民间资金来完成；英国通过分享式购房计划减轻政府财政负担；香港政府则利用土地批租制度发挥市场机制对资源的配置效用，从而获得巨大财政收益补助保障房建设。我们可以学习借鉴发达国家和地区经验，逐步引导市场资金参与保障房建设。具体说来，可以考虑吸收外资和民间资本组建住宅银行，开办住房储蓄业务，在具体操作上，“可按居民存入该项目的金额、期限等给予不同的优惠政策，吸引居民踊跃存入住房储蓄，并以市场利率吸收配套资金、由政府出专款弥补配套资金的利差，必要时可发放住房专项贷款予以支持”。[32]
六 保障性住房布局与城镇发展规划的关系
作为保障性住房建设的前期工作，保障性住房布局规划的重要性不言而喻。保障房建设规划以保障房建设为工作对象，包括建设总量、空间布局、时序安排等内容，而这些具体内容最终将落实在城市建设用地和规划建设时序上。城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。保障性住房建设规划与城市规划工作对象有交叉重叠部分，因此二者关系密切。前者是后者的组成部分，前者的具体内容只有通过后者才能实现。然而，实践中不少地方保障性住房建设选址与城市发展规划相悖离，建设规划与城市发展规划编制不同步，规划年限也不尽相同[33]。二者相悖离具体表现为：选址时随意性较大，缺少科学严谨的项目论证过程；选址时的短视性，未将选址规划与城市更新等有机结合起来。保障性住房选址规划与城市规划相背离将导致保障房居民职住分离，降低生活质量，城市空间异化，阶层矛盾凸显以及城市可持续发展受阻等不良后果。
目前，我国正处于工业化和新型城镇化加速推进时期，如何统筹规划包括保障房在内的住房建设和城镇发展就是一个亟待解决的问题。我们认为，可以从以下两个方面着手。第一，将保障房建设与城镇总体规划目标有效衔接。城镇总体规划应充分预见未来城镇发展中的各种住房需求，确定各类居住用地较为合理的建设标准和空间布局。保障性住房的选址应从城镇整体发展角度综合考虑被保障人群的交通、就业、居住等问题，重视新市区、近郊区与老城区的平衡。第二，在土地规划方面，保障性住房应当在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模内选址，并与城镇总体规划确定的住宅用地范围相一致。[34]唯有如此，保障房居民才能真正分享到城镇发展所带来的实惠，城镇也才能真正实现可持续协调发展。
七 保障性住房市场与普通商品房市场的关系
近年来，我国保障性住房建设力度不断升级，中央政府相继出台“1000万套计划”和“3600万套计划”。舆论界对此褒贬不一。支持者认为，保障房建设对于解决中低收入阶层居住问题、实现社会和谐稳定意义重大，因此应该增加供给；反对者则认为，大量供给保障性住房将产生“挤出效应”，给普通商品房市场带来巨大冲击，不利于房地产业可持续发展，进而阻碍国民经济发展。舆论界对保障性住房态度迥异，其实质涉及如何正确处理保障性住房与普通商品房关系的问题。
保障性住房与普通商品房同属于住房市场商品形态，它们分别为不同的收入阶层提供住房，被称为“住房市场双轨”。其不同之处在于前者资源配置基础机制是政府计划，而后者基础机制为市场。既然为“住房市场双轨”，那么二者就有并存的合理性，缺少其中之一，住房市场的平稳运行健康发展都将受到影响。从理论上讲，二者之间并非是水火不容的相互排斥关系。首先，保障性住房与普通商品房供给对象有别，前者是中低收入群体，而后者是能“自住其力”的中高收入阶层；其次，二者建设资金来源不同，普通商品房资金主要来源于资本市场，而保障房资金主要来源于政府财政拨款；最后，二者所用土地获得方式各异，普通商品房建设用地通过招拍挂获得，而保障性住房用地是政府行政划拨所得。因此，从这几个方面看，“挤出效应”一说是站不住脚的。非但如此，根据“住房过滤理论”，从长期来看，保障房的建设对普通商品房市场还有一定的“挤入效应”，在一定程度上还能促进商品房市场的发展。[35]
然而，上述推论是基于保障性住房与普通商品房必须是“双轨”并行这一假设前提的，即保障性住房与普通商品房市场互不干扰。如果两个市场交叉重叠现象严重，那么保障房市场给普通商品房市场带来负面冲击就不可避免。从政策初衷看，中央政府的“两个计划”一方面是出于解决民生问题的目的，加大供给力度是为了偿还过去累积下来的历史账；另一方面政府又给保障房赋予了政策功能，增加保障性住房供给平抑当前居高不下的房价。但如果保障性住房过度供给，保障对象泛化，将一部分本应“自住其力”的居民“吸引”到保障房市场，商品房市场份额必将锐减，那么最终就会形成“挤出效应”。因此，如何协调保障与市场“双轨”、实现“住有所居”和房地产业平稳发展目标，考验着执政当局的智慧与能力。总体上讲，要处理好保障房与普通商品房的关系，必须在坚持“效率优先、兼顾公平”原则下，从经济社会发展水平、中低收入阶层的居住现状和需求状况出发，实现保障性住房的适度供给。具体而言，严格保障房市场准入制度，坚持住房保障对象遴选的收入和现有住房面积标准，提高住房保障资源违法使用者的违法成本，防止中高收入群体染指稀缺的住房保障资源。
八 中央统一要求与地方实际的关系
当前，保障性住房制度是在中央政府主导下地方政府具体贯彻落实的。中央政府是住房保障制度的制定者，地方政府主要负责政策的实施。这种制度实施模式虽然具有行动统一、行政效率较高之优势，但也不可避免地会降低政策效果。其原因在于，在我国东中西部经济社会发展程度区域性差距明显、各地现有居住水平参差不齐、居住习惯不尽相同的情况下，实行“一刀切式”的住房制度既会因与当地实际情况不完全相符而导致政策实施过程中的针对性不强，又有可能因提供了供需不对口的保障性住房从而出现保障房闲置弃购等资源浪费现象。因此，要求我们在保障性住房建设中既坚持中央的统一部署，又要在保证中央政策不走样、不变味的前提下给地方政府一定自由裁量权，即坚持中央统一要求和地方实际相结合，使地方政府灵活地实施符合当地实际的政策。
具体而言，各地方政府在贯彻落实住房保障制度过程中，可根据当地具体情况变通执行（此处的“变通执行”不是“折扣执行”或“偷梁换柱”）。例如，在保障性住房产品内部结构方面，因各地实际情况不同，不宜做统一要求。比如沿海城市相对于内地而言，农民工较多，流动人口数量较大，那么就应更多地供给公租房；而内地城市保障性住房需求主要来源于常住人口，因此应多供给廉租房。再如，某些老工业基地面临旧城区改造实现城市更新的任务，其保障房的被动需求较大，因此该地可更多启动棚改房或安置房计划。当然，中央政府在给地方政府留有较大自由空间的同时，应该制定一个诸如住房保障覆盖率的统一标准来考核地方政府保障性住房政策执行落实情况。总之，在保障房建设中，中央政府负责大政方针的制定以及提供配套资金和监督落实等工作，同时充分发挥地方政府积极性和创造性。唯有如此，中央和地方统一步调，才能高效地推进保障房建设工作。
九 城市住房保障与农村住房保障的关系
从本质上讲，城镇住房问题和农村住房问题是同一个问题的两个不同侧面，二者既相互联系又相互区别，统一于一个国家或地区的住房问题中，二者之间是互为因果关系的。从整体上看，一方面，城镇住房问题和农村住房问题之间仅存在着地域不同，其本质上都是居民因支付能力不足不能自住其力，需要政府和社会施以援手。而且，从农村转移出来的劳动人口往往在其户籍地的居住条件较差，其原因是要么这部分人口本身就没有较好的住房，要么虽有住房但年久失修无法继续居住。城镇化过程是农村人口不断向城镇转移的过程，与城镇化相伴而生的是城镇住房问题。从这一角度讲，农村住房问题是城镇住房问题形成的原因。另一方面，由于城市政府受困于有限资源，能为居住困难家庭提供的住房数量也十分有限，不能满足所有居民的居住需求。未能在城镇解决居住问题的农民工和其他外来人员在其流出地必将形成大量的住房需求，然而农村地区的住房保障制度十分落后，基本处于宅基地保障的初级阶段，农民住房建设得到政府和社会的帮助较少，农村住房问题不能得到妥善解决。因此，从这一角度讲，城镇住房问题没有得到有效解决也不利于农村住房问题的解决，或者说，城镇住房问题是农村住房问题的致因。在城乡人口流动加速的背景下，农村住房问题的有效解决有利于城镇住房问题的缓解，反之则反是。由于常年生活在城镇，农村住房质量差加之年久失修，农民工在农村无家可归，因此他们需要城镇为其提供居所，使城镇住房需求猛增，城镇住房问题日益显现。相反，如果农村住房质量较高，农民工即便有住房需求，也大多为租房而非购房需求；同时，如果农村住房质量较高且居住环境较好，家庭化的人口流动较少，相应地城镇住房问题压力就小得多。反之，城镇住房问题的缓解有利于促进农村住房问题的解决。有效解决城镇住房问题，为进城农民工、经商者等提供更多更好的住所，城镇化进程加快，更多的农民定居城镇后，农村居民数量减少，有利于农民集中居住，从而有利于更好地为农村居住困难群体提供住房保障。再者，城镇住房问题的有效解决吸引更多的农民定居城镇，有利于促进城乡建设用地增减挂钩工作，进而有利于农村住房保障建设资金的筹集。
在当前举国上下共同致力于建设小康社会的时代背景下，统筹解决城乡住房问题、优化住房保障供给城乡结构、在住房保障政策设计及制定上加大向农村地区倾斜和覆盖的力度就显得尤为重要。具体说来，处理好城市住房保障和农村住房保障需从以下几个方面入手：重构住房保障制度，建立覆盖城乡的住房保障制度，尽快建立统一的城乡住房保障管理体系，规范现行的农村住房保障依靠基层集体管理的现象，城乡住房保障由统一的专门机构统一管理，建立专门的管理城乡住房保障工作的监督委员会，加大对住房保障工作的监督；改革现有的户籍制度和住房保障土地供给制度，若要建立城乡统筹覆盖城乡居民的统一的住房保障制度，必须改革现有的户籍制度，使农民工和外来人口与城镇居民享有同等的住房保障权利；重点推进农村住房保障体系的构建，政府尽快调整住房保障方面的财政支出，城乡统筹分配，取消城镇冗余的保障项目，将资金转移到农村住房保障建设上来，加大对农村住房保障的投资力度；促进和引导农民适度集中居住，为提高农村住房保障资源利用效率和统筹解决城乡住房问题，有必要促进和引导农民适度集中居住。
十 城乡住房保障建设用地与农业生产用地的关系
当前，我国正处于城镇化加速发展阶段。按照现有城镇化速度，每年都有1000多万农村人口涌入城市。如此快速的城镇化势必给城镇住房供给带来巨大压力。一方面，由于城镇化进程加速推进，城镇建设用地需求与日俱增；另一方面，由于我国耕地面积总量有限而且不断减少，城镇建设用地供给瓶颈日益显现。由此，我国城镇建设用地供需矛盾将在未来较长时间内成为亟待破解的难题。要有效解决城镇中低收入群体居住问题，为其提供能保证基本生活需要的住房，必须解决保障性住房建设用地来源问题。
当前，可供包括保障性住房在内的我国城市建设使用的土地来源主要有两个。一是通过城市房屋拆迁等形式形成的存量建设用地。存量土地主要指城市内部的未利用土地、企事业单位内部的低效利用及闲置土地、旧城待拆迁改造土地、污染企业搬迁及产业结构调整置换出来的土地等。二是通过征收农村土地形成的增量建设用地供应。增量土地主要指新征用而来的农村集体土地转化为城市国有土地，然后通过使用权出让或者租赁进入土地市场的土地。根据国土资源部数据，尽管我国当前土地储备总量较大，但住宅建设用地的供应仍然面临着较大瓶颈。首先，新增建设用地来源有限。我国土地总面积居于世界第3位，但人均土地面积仅为0.777公顷，是世界人均土地资源量的1/3，而且可利用土地面积正以前所未有的速度减少。土地的稀缺属性和我国人多地少的基本国情表明，可用作新增建设用地的土地并非取之不尽。而且，总量稀缺的土地资源中可用于农业的耕地数量极为有限（人均耕地面积仅为世界平均水平的40%），加之农业生产力水平较低，若要扩大城市建设土地增量供给，就意味着更多的人口将面临基本生存问题。世界各国都已认识到了耕地保护的重要性，我国政府也提出了“十八亿亩耕地红线”。因此，在“十八亿亩耕地红线”硬杠子下和农业生产力尚无质的飞跃的情况下，大规模地征收农村土地并转化为城市建设用地是极不现实的想法。其次，存量建设用地供给（即挖潜式供给）的“潜力”也十分有限。存量土地必须首先经过整理和储备方能转化成城市建设用地，而土地整理过程本身又充斥着制度风险、财务资金风险和社会风险等大量风险。
尽管目前我国土地总量有限，增量供给日益枯竭，存量挖潜又孕育着各类风险，但是，我们还是可通过优化用地结构、集约节约利用土地、统筹利用城乡建设用地、改革完善现有土地制度等方式为城乡建设筹集用地。一方面，在当前我国经济社会发展各行各业都需要大量土地和坚守“十八亿亩耕地红线”的背景下，应以“四化”同步发展为契机，以土地资源城乡统筹使用为思想指导，在积极拓展新增建设用地来源的同时，还需挖潜存量建设用地，提高土地利用效率，为保障房建设用地“开源”。另一方面，当前我国保障房建设中土地浪费现象较为严重，需加强管理，为保障房建设用地“节流”。具体说来，在新增建设用地方面，不断完善和充分利用“宅基地换房”“增减挂钩”“地票交易”等制度，创新土地管理制度，规范“小产权房”建设，创新“城中村”改造模式，探索住房保障供给新渠道。在挖潜存量土地方面，推进棚户区改造，完善农村宅基地退出机制，推进农民适度集中居住，为住房保障建设赢得用地资源。在“节流”方面，需严格控制保障房面积，适当提高保障房小区容积率。
[1]杜文：《我国城镇住房保障制度研究》，博士学位论文，四川大学，2006。
[2]马晓亚：《保障性住房制度与城市空间的研究进展》，《建筑学报》2011年第8期。
[3]《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社，1995。
[4]曾万明：《我国统筹城乡经济发展的理论与实践》，博士学位论文，西南财经大学，2011。
[5]毕世杰：《发展经济学》，高等教育出版社，1999。
[6]郝寿义、安虎森：《区域经济学》，经济科学出版社，1999。
[7]王华、陈烈：《西方城乡发展理论研究进展》，《经济地理》2006年第26期。
[8]柳思维、宴国祥、唐红涛：《国外城乡统筹发展理论研究综述》，《财经理论与实践》2007年第6期。
[9]郭勇：《发展中国家城乡关系演化：文献与述评》，《经济问题》2005年第7期。
[10]《马克思恩格斯全集》（第3卷），人民出版社，1960。
[11]雪秋：《党的三代领导核心统筹城乡发展思想之演进》，《毛泽东思想研究》2004年第3期。
[12]Graeml，Karin Sylvia and Alexandre Reis Graeml， “Urbanization Solutions of A Third World Country's Metropolis to Its Social Environment Challenges”，Journal of Urban Economics，8 （2004）： 36-51.
[13]Temple，Jonathan， “Growth and Wage Inequality in a Dual Economy”，Bulletin of Economics Research，57 （2005）： 145-149.
[14]Tveitdal，Svein，“Urban—Rural Interrlationshhip： Condition for Sustainable Development”，United Nations Enviroment Programme，19 （2004）： 145-167.
[15]Temple，Jonathan， “Growth and Wage Inequality in a Dual Economy”，Bulletin of Economics Research，57 （2005）：145-149.
[16]Graeml，Karin Sylvia and Alexandre Reis Graeml， “Urbanization Solutions of A Third World Country's Metropolis to Its Social Environment Challenges”，Journal of urban Economics，8 （2004）： 36-51.
[17]郭建军：《日本城乡统筹发展的背景和经验教训》，《调查研究报告》2006年第11期。
[18]Fields，Gary S. ，“A Welfare Economics Analysis of Labor Market Policies in the Harris Todaro Model”，Jounal of Development Economics，76 （2005）： 127-146.
[19]张志：《国内外城乡协调发展理论与模式研究》，《资源开发与市场》2014年第2期。
[20]李泉：《中外城乡关系问题研究综述》，《甘肃社会科学》2005年第4期。
[21]毛泽东：《论十大关系》（节选），人民出版社，1991。
[22]路晓昆：《新中国城乡关系60年——历程、特征与启示》，《中共成都市委党校学报》2009年第5期。
[23]完世伟：《区域城乡—体化测度与评价研究——以河南省为例》，博士学位论文，天津大学，2006。
[24]贾康、苏京春：《供给学派溯源与规律认识》，《全球化》2016年第2期。
[25]Entin，Stephen J.，“Comments on the Critics”，Treasury News，December，1985.
[26]杨翠英、何文炯：《社会保障水平与经济发展的适应性关系》，《公共管理学报》2004年第1期。
[27]穆怀中：《社会保障国际比较》（第二版），中国劳动社会保障出版社，2007。
[28]刘泉：《廉租房制度保障范围扩至城市低收入家庭》，《人民日报》2007年8月31日。
[29]李克强：《保障房质量比数量更重要》，2011年10月13日，http：//www.sina.com.cn。
[30]杨瑞龙：《社会主义经济理论》（第二版），中国人民大学出版社，2008。
[31]王炜：《建好保障房建设是政府的一项职责》，《人民日报》2010年6月30日。
[32]罗应光、向春玲等编著《住有所居：中国保障性住房建设的理论与实践》，中共中央党校出版社，2011。
[33]王佳文、马赤宇：《住房建设规划与城市规划的衔接机制初探》，《城市发展研究》2006年第6期。
[34]汪冬宁、汤小橹、金晓斌、周寅康：《基于土地成本和居住品质的保障性住房选址研究——以江苏省南京市为例》，《城市规划》2010年第3期。
[35]苟兴朝：《挤出还是挤入：公共财政投资对私人投资影响分析——兼论我国公共保障性住房政策效应》，《求实》2011年第9期。