二 社会治理转型实践与党建引领

40年来中国社会治理转型走的路径，既不同于欧美市民社会与现代民主国家齐头并进的演进式路径，也不同于东欧、苏联以大规模社会运动与社会民主化为导向的急剧转型路径，而是在中国特色社会主义制度条件下形成的具有渐进式特点的路径。现实中人们可以看到，中国共产党的引领作用体现在中国社会发展的每个关键时刻。比如，当市场经济领域与社会文化领域发展不协调时、当公共服务供给不能满足人民日益增长的需要时、当改革共识因不断积累的社会矛盾而消弱时，中国共产党就会强调指出“人民是否真正得到了实惠，人民生活是否得到了真正改善，是立党为公、执政为民的本质要求”，并以此来凝聚民心，将社会生活纳入良性秩序。

可以说，1949年以来，中国一直面临着以怎样的制度安排把社会生活再组织起来的问题。这个过程也是中国共产党为团结人民、整合社会、有效管理而推进组织制度改革发展的过程。20世纪50年代，我国建立起了一套包括单位制与街居制、人民公社制、户籍制、人民信访制度以及集体主义意识形态在内的配置公共资源的社会体制，形成了“国家—单位—个人”一元主体的社会管理格局和“总体性社会”。^[20]与其他体制高度匹配的全能型政府的社会体制，以及政治、经济、社会高度重合的总体性社会秩序，极大地增强了国家对社会的动员能力和管控能力，实现了对全社会有效资源和力量的高度整合。“国家—单位—个人”一元主体的社会管理格局运行的效果是，国家对人民负有全权责任，民众对国家全面依赖，公共服务坚持平均化原则因而差异很小，社会流动程度也很低。直到1978年，经济领域开始改革开放之后，基于总体性社会的社会认同发生了变化，自主性社会也随之开始萌发。

随着单位制与人民公社制逐渐松动，并不断向外溢出其社会福利功能，中国基层社会生活出现了失序现象。1979年，邓小平在《关于经济工作的几点意见》中指出，要用经济办法解决政治问题、社会问题，如上山下乡知识青年返城就业问题。由于“单位人”越来越多地变成“社会人”，从“单位”走出的“单位党员”也越来越多，街道和居委会的党组织承担了“单位党员”再组织的工作。1987年党的十三大报告强调“在改革开放中加强党的建设”，不仅要求党的基层组织成为坚强的战斗堡垒，还要求通过党员的先锋模范作用把群众团结在党的周围。这表明单位制、人民公社制退出后留下了社会组织体制空缺，使计划经济时期行之有效的、内置于行政系统的党的组织模式和工作方法遭到严峻的挑战。现实中，单位制、人民公社制逐渐松动，不仅导致其大量向外溢出社会福利功能，而且使其政治组织体系发生了离散问题。1992年党的十四大报告提出，街道等基层党组织要根据自身的特点，加强和改进自身建设，对于部分软弱无力的基层党组织，上级党委要派出专门力量帮助整顿。^[21]当时，党中央对于街道层面的党建工作高度重视并给予了重要期待。为了有效推进、加强街道党建工作，1996年9月中组部下发《关于加强街道党的建设工作的意见》。

20世纪90年代中期以来，我国市场化进程不断加快，随之而来的下岗潮、城市外来务工人员大量涌现以及群众集体性事件、居民区治安管理等社会问题接踵而来，这是一些棘手的难题，使得既有的社会管理手段显得力不从心。1997年，党的十五大召开，提出“加强社会治安综合治理，打防结合，预防为主，加强教育和管理，落实责任制，创造良好的社会治安环境”。1998年《国务院机构改革方案》提出把政府职能切实转换到宏观调控、社会管理和公共服务上来，适当调整社会服务部门，这是政府文件中第一次出现“社会管理”。有学者认为，国家介入基层社会生活并提供新的治理秩序，可能是出于维持体制稳定的考虑，或是为了节约治理成本。^[22]“社会管理”在这时提出，从一个侧面看，也是在社会问题的“逼迫”之下的一个结果。其实，这时的社会管理多半是应对社会问题的。

由于20世纪90年代中期以来出现的社会矛盾导致改革共识的削弱，经济领域与社会领域发展不协调的问题逐渐凸显。2002年党的十六大报告第一次将“社会更加和谐”作为重要目标提出。2004年党的十六届四中全会进一步提出构建和谐社会的任务，并从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的角度，突出了社会管理的重要性，首次提出要建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这标志着我国由政府行政主导的社会管理逐渐转向基于执政党领导下的多元主体参与并相互依赖的社会协同治理。可以说，这是我国社会治理思想的最初萌芽，尽管还包含在社会管理格局之下，但已经从传统的单中心治理模式向多中心治理结构转变，体现出国家、社会、市场等多元主体之间的合作关系。

从人们的日常生活来看，虽然传统的“个人依赖单位、单位依赖国家”的格局被消解，单位制的社会福利快速退场，个人越来越走向市场，但这个过程并没有使个人在公共物品需求上摆脱对国家的依赖。^[23]正是在这种情境下，社会组织开始发育，而且摸索着进入基层社区公共服务领域。当时社会组织被称为“民间组织”、“非营利组织”。社会组织概念是在2006年党的十六届六中全会报告中出现的，这也是社会组织概念第一次在党的文件中出现。

在建设社会主义和谐社会的背景下，面对人们不断增长的公共服务需求，社会主体参与公共物品配置、社会福利制度改革向社会倾斜的趋势日益明显，并且在党和国家的战略部署中，以民生为重点的社会建设逐渐成为与经济、政治、文化建设相并列的相对独立的领域。在2007年党的十七大报告中“社会建设”成为与经济建设、政治建设和文化建设并列的四大建设之一。2010年，党的十七届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，将“完善社会管理制度”作为“十二五”时期经济社会发展的主要目标之一，并从法制、体制和能力建设方面，对加强社会管理进行了部署和落实。

党的十八大报告提出要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制。2013年党的十八届三中全会明确提出“创新社会治理体制”，并从改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效防范和化解社会矛盾体制与健全公共安全体系等方面，对创新社会治理体制进行了部署。创新社会治理体制上升到了国家发展战略的高度。党的正式文件中提出“社会治理”，反映了党对社会运行规律和治理规律认识的深化，是社会建设理念、体制和方式的一次重大变革，是推进国家治理现代化的重要体现。^[24]“创新社会体制机制是习近平同志社会治理思想的显著标志。”^[25]习近平同志指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”他还强调“社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。^[26]社区是党和政府联系、服务居民群众的“最后一公里”。要加强社区建设，推动社会治理重心向基层下移。完善以基层党组织为核心、全社会共同参与的基层社会治理新格局，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好地为群众提供精准有效的服务和管理。^[27]就具体实践而言，坚持系统治理，就是要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。其实，这也是促进政府正确处理自己与社会的关系的过程。

根据党中央的要求，各省区市党委很快从各自的具体情况出发，提出了社会治理探索创新的改革方案。比如上海市委把“创新社会治理、加强基层建设”作为2014年的一号课题，并在2015年出台了《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件，从深化街道体制改革、完善居民区治理体系和村级自治体系，以及区域化党建等多个维度提出了系统的改革思路和具体的改革路径。这项改革取消了街道招商引资职能，使以往依托项目制的基层社会治理方式暴露出了弊端，倒逼基层政府主动面向市场与社会企业寻求帮助，进而面向社会提供服务。

党的十八大以来，社会治理迅速取代社会管理成为社会建设的核心话语。但是，社会治理绝非完全抛弃政府社会管理的办法，相反，符合中国国情的社会治理要从国家权力和社会力量两个方面出发建构社会秩序。从国家权力出发的社会管理不能没有社会的参与和支持，从社会力量出发的社会治理不能没有政府的参与和引导，两者形成的合力是社会建设的基础和动力。^[28]但在治理实践中，政府行政管理所强调的纵向秩序整合机制与社会力量参与治理所借助的横向秩序协调机制，各自暗含着一些相互矛盾的诉求。因此，推进社会治理创新需要直面深层挑战，必须研究如何建立政府治理与社会自我调节之间有效衔接、良性互动的机制，以形成多元共治的新型体制安排。^[29]这对基层社会治理的党建引领提出了更高的要求。

近些年来，中国共产党一方面通过自身网络直接联系与组织广大人民群众，另一方面在外围建立群团组织以整合各阶层人民群众。^[30]群团组织兼具国家属性与社会属性，向来是党组织联系广大人民群众的重要纽带，但由于单位制的解体，工青妇组织所联系和服务的对象不再完全依属于单位组织，执政党要把这些组织集聚在自己周围，就需要有效发挥工青妇组织的功能，发挥其中介作用。^[31]一些研究者提出，面对社会形态的多样化、碎片化、流动化和陌生化，需要深化区域化党建，发挥工青妇等群团组织的作用，建构多元治理主体之间沟通与协商的中介与桥梁，同时确立党在公共体系中的枢纽性地位。^[32]然而，现实中的群团组织已经出现了“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”等脱离群众的突出问题。针对这样的突出问题，2014年12月中央政治局会议审议通过《关于加强和改进党的群团工作的意见》（以下简称《意见》），提出“新形势下党的群团工作更为重要和紧迫，只能加强、不能削弱，只能改进提高、不能停滞不前”。《意见》要求增强群团组织对群众的动员力、号召力、影响力、凝聚力，发挥好党联系群众的桥梁和纽带作用，深化群团组织改革，巩固其紧密团结广大人民群众的基本作用，并支持群团组织参与创新社会治理和维护社会稳定。

党的十九大报告指出中国特色社会主义进入了新时代，其基本判断是我国社会主要矛盾发生了转变、我国社会主义初级阶段出现了新特点。因此，加强社会治理制度建设成为必然要求。党的十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”。寓共治于共建共享之中，把社会治理体制的建设提高到一个新的境界。在我们看来，这不仅赋予了党建引领基层社会治理的新要求，而且对相关主体的公共精神提出了新要求。当前中国社会面临的问题是“复合性”的，一方面要解决人类社会最基础、最古老的问题（如贫穷、就业、平安等问题），另一方面要解决最“现代”的问题（如生活质量、民主参与等问题），这必然要求改革者具备“牵一发而动全身”的大局观，制定出全局性、战略性、前瞻性的行动纲领，具体到社会治理领域，就是要把社会治理创新放在全面深化改革和统筹“五位一体”总体布局下予以推进。良性的社会秩序在本质上是社会价值认同的结果，也是实现有效社会治理的重要条件。党的十九大报告将社会治理的范畴延伸至社会心态，提出“加强社会心理服务体系建设，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”。习近平同志指出“培育和弘扬核心价值观，有效整合社会意识，是社会系统得以正常运转、社会秩序得以有效维护的重要途径”。^[33]

近些年来，社会治理呈现越来越明显的统筹联动特点：党建引领在社会治理中的作用不断拓展，北京、上海、广州等地区域化党建工作迈向深入，党的组织网络成为社会治理中链接体制内外和不同治理主体的新平台；全国社区建设部际联席会议制度建立并实施，民政部为联席会议牵头单位，此外还包括中央组织部、中央综治办、工业和信息化部、公安部、司法部、财政部、人力资源和社会保障部、住房城乡建设部、农业部、文化部、国家卫生健康委员会、体育总局等共13个部门和单位，这一措施将极大地增强各部门在社区治理中的协同合作，增强多元治理的合力。可以说，统筹联动的社会治理是更高水平的治理形态，因为它不仅强调参与主体的平等，还要求多元主体基于共同目标参与行动，并按照一定的分工发挥各自的特定作用。可见，我国社会治理模式正在从“问题—回应—策略”模式向“布局—引领—统筹”模式转化，党和政府不再“疲于应对”各种社会问题，而是把自身塑造为引领者角色，站在全局角度、战略高度为社会治理谋篇布局，做好顶层设计，动员和统筹一切积极力量参与到社会建设中来。

2017年，党的十九大期间“社会治理”第一次载入党章，成为全党的一项重要工作；2018年，第十三届全国人民代表大会在其组织架构里第一次设置了“社会建设委员会”，这预示着我国社会建设将为改善民生和提高生活质量发挥实质性的作用。可以说，党中央关于社会建设和创新社会治理体制的重大部署，回应了时代新课题和人民新期待，体现了我党对执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的新升华。^[34]

社会治理体制创新是社会治理模式的根本创新。党的十八大以来，党中央高度重视公平正义在社会治理中的核心作用和地位，并将公平正义视为检验体制机制是否完善的标准。习近平同志指出：“要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策规定，哪里有不符合促进社会公平正义的问题，哪里就需要改革。”^[35]“改革既要往有利于增添发展新动力方向前进，也要往有利于维护社会公平正义方向前进，注重从体制机制创新上推进供给侧结构性改革，着力解决制约经济社会发展的体制机制问题。”^[36]全面深化改革注重在改革经济体制的同时，深入推进“五位一体”总体布局下的全方位的治理改革。

党的十八届四中全会提出推进多层次、多领域依法治理，并指明要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。党的十九大报告明确提出法治国家、法治政府、法治社会要一体建设、相互促进，要整体性推进社会治理体制的法治保障建设。“一体建设”把法治建设活动和过程视为一个有机整体，强调的是法治国家、法治政府、法治社会建设的整体性、系统性、不可分割性和同步性；“相互促进”把法治建设视为一个由各个部分组成的法治系统，凸显的是法治国家、法治政府、法治社会建设过程中，三者之间的关联关系和互动关系，强调的是协同性、相互性、联动性和动态实施性。^[37]相较于经济领域的立法工作而言，我国社会领域的立法进程总体上还比较滞后，进一步加快推进社会领域的立法进程是推进社会体制改革的重要内容，也是推进社会治理法治化的基本方向。

概括地说，我国改革开放40年来的社会管理转型和社会治理转型是在中国共产党领导下不断推进的。从看不到社会到管控社会、从社会管理到社会治理，社会从被管束、被防范的治理对象变为积极参与治理的行动者。在这一过程中我们看到了社会建设的价值不断被重新发现，社会治理的领域和作用被不断拓展，社会治理体系和社会治理体制的不断完善将有力地支持国家治理体系和治理能力的现代化。中国社会治理转型具有独特的实践经验，对其的有效认知不仅可以为我国转型社会学的构建提供更丰富的资料，而且可以为其他国家的转型社会学发展提供理论资源。