二 科技体制改革的若干重大问题

中国科技创新体系改革发展的40年也是中国科技创新政策理论与实践交相辉映的40年。中国科技创新体系改革与发展的实践给中国科技创新政策的研究提出了一系列重大的理论命题，而中国科技创新政策理论的研究也不断给中国科技创新的实践提供了新的灵感和指导。正是对这些重大命题的探讨和实践丰富了我们对中国科技创新实践的认识。本节力图把这些重大的问题梳理如下。

1.科技与经济的关系问题

科技与经济的关系问题是贯穿中国科技创新体系改革40年的核心问题，也是科技创新政策研究的主要领域。从1978年邓小平提出科学技术是生产力的论断之后，中国各届领导人都对科学技术对经济发展的作用抱有极高的期待。但是，经过40年的实践和研究，人们发现科技与经济之间的关系十分复杂，并不是简单的线性因果关系。科学是自然世界内在的客观规律，技术是解决问题的知识和规则，创新是技术的商业化。科学技术研究活动从本质上说是将钱变成知识的活动，需要社会对研发机构进行大量投入；而技术创新是将科技知识变成市场价值的活动，需要企业在技术创新领域加大投入和能力积累。多年的理论研究和实践表明，传统的“科学研究→技术发明→技术创新→市场销售”的线性模式与实际情况相差甚远。科学技术研究与技术创新（商业化）都是复杂的知识活动，投入和产出的关系都具有高度的不确定性。如何营造良好的科研生态，提供合理的激励机制，使科学技术研究能够遵循科研规律，做出更好的原创性研究，是科技创新政策高度关注的问题之一。而另一方面的问题是如何营造更好的市场生态环境，减少不确定性，使知识的生产、传播和应用更加顺畅，从而提高技术创新的效率，也是科技创新政策重点研究的问题。

2.国家创新体系与创新主体定位

中国的国家创新体系是从计划经济时代的科技体系演化过来的，科研机构历来是国家科技创新政策的主要关注点。改革开放之后，高等院校的科研能力也受到了越来越多的重视。企业由于创新能力薄弱在早期国家科技创新政策中没有得到足够的重视。也正因为如此，在20世纪90年代后期建设国家创新体系期间，也曾经有人提出过谁是国家创新主体的命题。虽然在国外提出国家创新体系的概念时，技术创新（即知识的商业价值的实现）是这个概念的核心，而且中国在探讨国家创新体系的概念及理论时也承认企业在技术创新中的核心地位，但在中国的话语体系中提出了知识创新的概念，认为知识创新是国家创新体系中的重要组成部分，其主体是基础性科研机构和研究型大学。在当时中国企业创新能力薄弱、研究机构和高校的很多研究与应用结合非常紧密的背景下，这种双核心的分析视角是不无道理的。但是，随着企业技术创新能力不断提高，基础型研究机构和高校的研究更多地转向基础性研究，此时国家创新体系建设的重点应当如何调整？这个问题背后更加深层次的问题是：企业、研究机构、高校作为知识密集型组织在社会分工定位，运行逻辑和效率之间存在什么相似与差异？同时，这也是国家科技创新治理现代化必须探讨的问题。前些年，欧洲一些传统上把知识创新与技术创新分别划在不同行政部门管理的国家开始把这些部门整合在一起，希望从宏观上加强统一协调，从而促进微观上各类机构的整合。这些国家行政机构调整后的利弊表现值得深入研究。

3.自主创新与开放创新

虽然从改革开放之初开始，从国外引进技术加以消化吸收是本土创新的重要模式，但从20世纪80年代中期的国家“863计划”开始，在重要的高技术领域支持自主创新成为国家科技创新政策的重要组成部分。在《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》当中，自主创新成为国家科技发展“16字指导方针”中最引人注目的内容，也引起了国内外很大争议。在科技全球化的背景下，自主创新的内涵是什么？谁是自主创新的主体？自主创新的目标是什么？具体如何实现？自主创新与开放创新是否有矛盾？这些问题成为学术界研究和探讨的重要议题。

应当看到，改革开放之后，尤其是加入世界贸易组织之后，中国对外资企业的技术依赖程度较高，甚至在某种程度上形成了路径依赖，缺乏主动创新的意识。同时，西方国家关于控制高技术出口的“巴统协定”于1994年解散之后，1996年又出台了“瓦森纳协议”，继续对向中国等国家出口高技术产品实行严格控制。正是在这样的背景下，从宏观层面来说，自主创新的提出给中国的科技界尤其是产业界提出了新的导向，鼓励中国的企业在加强自身的创新能力上做出更大的努力。同时，也表明在无法通过正常的市场方式获得先进技术的情况下，中国有决心通过自己的努力来缩短差距，实现追赶。当然，在具体政策上如何落实自主创新政策仍然面临很多问题。其中比较突出的问题就是如何对待跨国公司在中国设立的研发中心，如何评价其对中国创新体系的影响。笔者做的实证研究表明，这些跨国公司的研发机构的确吸引了很多中国的优秀人才为其服务，但它们也给中国的创新体系带来了很多外溢效应，包括前沿知识、新的理念和新的管理模式。

4.“举国体制”与市场模式

中国科技创新政策领域中的一个常见的问题就是，在解决经济社会发展重大科技瓶颈问题时“举国体制”和市场模式的利弊问题。在西方市场经济比较成熟的国家中，市场模式是公认的选择。只有在出现“市场失灵”的时候，才需要考虑公共政策的干预手段。但是，在过去40年中国转型发展的过程中，答案似乎并不那么简单。与西方国家相比，中国不但存在这些国家出现过的“市场失灵”，还具有这些国家所不存在的市场发育不健全和治理体系不够完善的问题，从而大大增加了问题的复杂性。例如，知识产权保护就是中国在创新生态环境建设过程中长期努力解决的一个问题。在市场发育不健全和“市场失灵”并存的情况下，仅仅依靠市场往往很难解决这些问题。与此同时，多年的实践表明，尽管有高铁等领域的成功，“举国体制”本身也并非解决所有问题的灵丹妙药。过去40年中国科技创新发展的历程中也不乏“举国体制”失败的例子。例如，在半导体集成电路领域，“举国体制”的模式并没有解决中国在关键芯片上仍然依靠进口的局面。怎样在“市场失灵”与市场不健全并存的情况下，合理应用“举国体制”和市场模式，最大限度地发挥中国体制机制的优势，进一步完善市场机制，把应用“举国体制”的成本降到最低，也是中国在科技创新政策方面需要深入探讨的问题。

当然，还有很多其他需要关注的各类研究问题，包括公共研发经费分配中的拨款制与项目制的合理平衡问题，科技创新政策在推动创新与规制创新方面的平衡问题，区域创新体系建设的问题，科技创新政策中专家与公众合理参与的问题，等等，都是中国改革开放40年中涌现出来的重大问题，需要进一步深入研究。