一 科技创新体系改革的历程综述

中国改革开放的40年也是中国科技创新体系改革发展的40年。这40年间中国科技创新体系所经历的一系列重大改革反映了中国改革开放的必要性和复杂性，也成为中国改革开放的一个缩影，诠释了中国改革开放所面临的种种挑战与重大抉择。

1978～1985年是拨乱反正和酝酿改革的阶段，中国的科技创新体系从“文化大革命”的动乱中走出来，恢复正常科研秩序，重建被“四人帮”破坏的科学技术事业。1985～1998年是科技创新体制重大改革的阶段，1985年发布的《中共中央关于科学技术体制改革的决定》核心是破除原有科研体系的制度惯性，改变科研机构的激励机制，引导其为经济建设主战场服务。1998～2006年是中国国家创新体系的布局和建设阶段，国家在深化科技体制改革的同时，也在多个维度布局建设国家创新体系。2006～2013年是国家科技创新体系的运行及提高阶段，《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》成为检验国家创新系统设计的政策工具和提升动力。从2013年起，中国进入创新驱动发展阶段，创新真正成为推动中国经济社会转型发展的核心。下面对各个阶段的改革过程做一简要介绍。

1.拨乱反正和酝酿改革阶段（1978～1985年）

这个阶段的首要任务是拨乱反正，让中国的科技教育体系重新恢复到正常发展的轨道上，其间的一个标志性事件就是1978年3月的全国科学大会。邓小平在会上提出了“科学技术是生产力”“知识分子是工人阶级的一部分”等重要论断，澄清了长期束缚科学技术发展的重大理论是非问题，把自“文化大革命”以来禁锢中国科学家和知识分子的桎梏打破，迎来了科学的春天。科学大会还通过了《1978—1985年全国科学技术发展规划纲要（草案）》。

同时，这个阶段中国的科技管理部门也开始考虑如何从政策实践上合理配置科技资源，将“科学技术是生产力”的论断落在实处。“科学技术工作必须面向经济建设，经济建设必须依靠科学技术”的战略指导方针（“面向，依靠”方针）就是在这个阶段提出来的。此外，这个阶段还开展了关于世界新技术革命的大讨论，并出台了《世界新技术革命的发展对我国的挑战和我们的对策》，体现了中国科技创新政策的国际视野，也为后面科技体制改革的启动做了舆论的准备。

2.科技创新体制重大改革阶段（1985～1998年）

1985年3月13日《中共中央关于科学技术体制改革的决定》发布，开启了中国科技体制改革的大幕。这场改革的根本目的，“是使科学技术成果迅速地广泛地应用于生产，使科学技术人员的作用得到充分发挥，大大解放科学技术生产力，促进经济和社会的发展”。其主要改革内容包括：①在运行机制方面，改革科研机构的拨款制度，开拓技术市场，在对国家重点项目实行计划管理的同时，鼓励科研机构通过市场机制主动为经济建设服务；②在组织结构方面，大力促进研究机构、设计机构、高等学校、企业之间的协作和联合，开拓技术市场，加强企业的技术吸收与开发能力和技术成果转化为生产能力的中间环节；③在人事制度方面，尊重智力劳动，鼓励人才合理流动，造成人才辈出、人尽其才的良好环境。

与此同时，国家在科技体制的宏观层面也建立了一系列新的机制，包括建立国家知识产权保护制度；设立国家自然科学基金，通过同行竞争、评审支持的方式来资助基础研究；设立“星火计划”“火炬计划”“863计划”“973计划”等各类不同的科研计划，促使科学技术研究与具体的宏观政策目标（尤其是经济建设的目标）更好地结合起来。

《中共中央关于科学技术体制改革的决定》同时提出：“为加快新兴产业的发展，要在全国选择若干智力资源密集的地区，采取特殊政策，逐步形成具有不同特色的新兴产业开发区。”这个政策在20世纪90年代得到了实施。1991年，国家批准11个高技术领域的高新技术企业认定条件和优惠政策，并从1991年3月到1997年6月批准建立了52个国家高新技术产业开发区，为高新技术产业的成长营造提供了配套条件和适宜的环境，有力地促进了中国高新技术产业的蓬勃发展。

3.国家科技创新体系的布局建设阶段（1998～2006年）

随着1985年以来科技体制改革的深入，很多应用型的研究机构通过创新创业，在高技术产业的发展过程中找到了科研机构参与经济建设的途径。但是，不少基础型研究机构却面临巨大挑战。笔者1997年调研中国科学院的一个基础型研究所时发现，这个研究机构寻找与市场结合的努力几乎完全失败。研究所创办的一个面向市场的宝石鉴定服务部连养活自己都有困难。同时，企业的创新能力仍然十分薄弱。

在改革实践遇到困难的同时，科技创新政策的理论研究提供了新的思想源泉。1997年，知识经济和国家创新体系的概念和理论先后在中国得到学术界和政策界的高度重视。以此为契机，中国科学院于1997年12月向中央提交了《迎接知识经济时代，建设国家创新体系》的研究报告，并很快得到了江泽民同志的重要批示：“我认为可以支持他们搞些试点，先走一步。真正搞出我们自己的创新体系。”1998年6月，党中央国务院做出建设国家创新体系的重大决策，决定由中国科学院开展知识创新工程试点，形成高效运行的国家知识创新系统及运行机制，建设一批国际知名的国家知识创新基地。知识创新工程的实施，开启了以国家创新体系布局建设为核心的新一轮科技创新体系改革开放热潮。

与知识创新工程几乎同时推进的是科研院所转制。随着1998年国务院机构改革的实施，15个国家部委被撤销，其中大部分是专业性较强的产业部门。242个依附于这些政府部门的大型应用型科研院所也随之进行了转制试点，其中131家进入企业，40家转为归地方管理的科技型企业；18家转为中介机构；24家并入高校、划转其他部门或撤销；29家转为12个中央直属大型科技企业。随后，科研院所转制在更大范围内推进，到2003年底，1050所应用型研究所完成转制成为市场主体，99个研究机构与大学合并或转成非营利机构。与此同时，国家采取了一系列政策措施，鼓励大型国有企业建立企业研发中心，并成立科技型中小企业技术创新基金，支持中小企业创新。各级地方政府也提供各种优惠条件，鼓励大型跨国公司在华设立研发中心。

在此期间，高等教育作为国家创新体系的重要组成部分也经历了一系列重大改革，包括高等教育扩招和世界一流大学建设工程（“985工程”）。基于应对亚洲金融危机和缓解就业问题的考虑，普通高校本专科院校从1999年开始大规模扩招。1999年招生总数达159.68万人，扩招了51.32万人，增长速度达到史无前例的47.4%，之后2000年的扩招幅度为38.16%，2001年为21.61%，2002年为19.46%，到2003年，中国普通高校在校本专科生超过1000万人。2017年全国各类高等教育在学人数达到3779万人，高等教育毛入学率达到45.7%。1998年5月，江泽民同志在庆祝北京大学建校一百周年大会上的讲话中提出：“为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。”^[3]1999年，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，“985工程”一期建设率先在北京大学和清华大学开始实施。

4.国家科技创新体系的系统运行和提高阶段（2006～2013年）

在1998年开始的国家创新体系布局建设基本完成之后，为了适应知识化、信息化、全球化的趋势，提升中国的国际竞争力和综合国力，2003年组织开展了国家中长期科学和技术发展规划的制定工作。国务院成立了规划工作领导小组，由温家宝出任组长、陈至立任副组长，国务院20个相关部门作为成员单位参与了规划的制定工作。规划工作领导小组确定了科技发展总体战略研究、科技体制改革与国家创新体系研究、制造业发展科技问题研究等20个战略研究专题组，汇聚了中国科技界、产业界和管理界一大批精英，研究人员总数达2000多人，骨干研究人员有1000多人，其中院士147人，教授、研究员近500人。围绕战略研究工作，开展了规划纲要的前期研究，组建重大专项论证组并开始工作。2006年初《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》（以下简称《规划纲要》）正式公布。《规划纲要》明确了“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的科技工作指导方针，提出到2020年把中国建成创新型国家的发展目标；部署了重要的基础研究领域和交叉领域的研究任务；批准设立16个重大科技专项，并出台了一系列配套措施，加强体制改革与国家创新体系建设，为《规划纲要》任务的实施提供保障。

可以说，制定国家中长期科技发展规划给了国家创新体系一个全面系统运行的机会。《规划纲要》颁布之后，国家出台了一系列相关配套政策和实施细则，来具体落实《规划纲要》提出的一系列科研计划和措施。2006年2月，国务院发布了《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）〉的若干配套政策》。为了贯彻自主创新的指导方针，该文件在科技投入、税收激励、金融支持、政府采购、引进消化吸收、知识产权保护、人才队伍建设等多个方面提出了指导性意见。同时，启动修订了《科学技术进步法》，以法律形式明确了新时期国家发展科学技术的目标、方针和战略，强化了激励自主创新战略的措施，为《规划纲要》的落实提供了重要法律保障。

5.创新驱动发展战略实施阶段（2013年至今）

2013年以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视科技体制改革工作，把科技创新作为提高社会生产力和综合国力的战略支撑，摆在国家发展全局的核心位置，深入实施创新驱动发展战略，按照科技创新和体制机制创新“双轮驱动”的要求，研究部署推出了一系列重大改革举措。

2014年，国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》；2015年3月13日，《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》发布。同时，国家推动修订《促进科技成果转化法》并出台《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》，制定《促进科技成果转移转化行动方案》，构成了促进科技成果转移转化的“三部曲”。2016年，中共中央、国务院发布了《国家创新驱动发展战略纲要》，为中国科技创新未来发展提供了顶层设计和系统谋划，明确了到2050年中国创新驱动发展的目标、方向和重点任务，是新时期推进创新工作的纲领性文件。与此同时，国务院出台《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，推进科技创新与双创融通发展。以众创空间为代表的各类新型孵化器竞相涌现，首批建设17家国家专业化众创空间，全国4200余家众创空间与3600余家科技企业孵化器和400余家企业加速器共同形成有序的创新创业孵化链条，2016年服务的创业团队和初创企业近40万家，带动就业超过180万人。