Ⅰ 总报告
R.1 改革开放以来事业单位改革的回顾与总结
余兴安 熊通成 邓婷婷[1]
事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体，是我国社会主义现代化建设的重要力量。随着我国市场经济制度的逐步确立和完善，事业单位改革一直不断往纵深推进，成效显著。新时代，为满足人民对美好生活的向往，事业单位改革任重而道远。鉴往知来，回顾改革开放以来事业单位改革历程、总结改革经验、探讨改革规律，对于深化事业单位改革具有重要意义。
一 改革开放以来事业单位改革的主要历程
改革开放以来，伴随着我国市场经济体制的确立和完善，在经济体制改革和行政体制改革的框架下，事业单位进行了系统化改革，主要历程可以分为以下五个阶段。
（一）改革的酝酿与尝试阶段（1978～1984年）
1978～1984年是我国事业单位改革的酝酿与尝试阶段。这个阶段事业单位所面临的主要任务是拨乱反正，落实中共十一届三中全会确立的路线、方针和政策，恢复并发展社会事业。[2]
第一，落实知识分子政策。1978年10月，中共中央组织部召开落实知识分子政策座谈会，会议认为对知识分子要充分信任，放手使用，做到有职有权有责；调整用非所学，做到人尽其才、才尽其用；努力改善他们的工作条件和生活条件。落实知识分子政策为事业单位改革，特别是事业单位人事制度改革奠定了基础。
第二，提出建立严格的责任制。1978年12月，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》中指出，“各地的企业事业单位中，党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责”。因此，该报告提出亟须建立严格的责任制。对于如何落实责任制，该报告提出了具体措施，如扩大管理人员的权限，善于选用人员，量才授予职责，严格考核，赏罚分明等。落实责任制成为之后事业单位改革的重要指引。
第三，逐步恢复职称制度。1978年，国务院颁布了工程技术、农业、编辑、外语、经济、会计等专业技术干部职称的评审暂行规定。《1978～1985年全国科学技术发展规划纲要》提出了恢复科学技术人员的职称、建立技术岗位责任制等举措。1979年，国务院发布《关于做好科技干部技术职称评定工作的通知》，指出考核评定时不应限制年限和规定晋升比例，也不应由所在单位群众选举或党政领导包办。评定技术职称必须按照规定的标准严格考核。对科技人员的技术评定工作首先从工程技术干部开始，1979年12月国务院颁布《工程技术干部技术职称暂行规定》，将工程技术干部的技术职称定为高级工程师、工程师、助理工程师、技术员、技师。通过恢复技术职称，建立专业技术人才评价机制，为专业技术人员的发展建立了良好的制度规范。
第四，改革经费管理制度。1979年4月，卫生部、财政部、国家劳动总局联合发出《关于加强医院经济管理试点工作的意见的通知》，提出国家对医院的经费补助准备实行“全额管理、定额补助，结余留用”的制度。增收节支的结（节）余，主要用于改善医疗条件，也可以拿出一部分用于集体福利和个人奖励。1979年11月，财政部发布《关于文教科学卫生事业单位、行政机关“预算包干”试行办法》，规定凡是在预算管理上实行全额管理的单位，由现行国家核定预算、年终结余收回财政的办法改为“预算包干，结余留用”的办法，即按国家核定的当年预算包干使用，年终结余全部留归单位支配。凡是以自己的收入抵拨一部分支出，差额由国家补助，在预算管理上实行差额管理的单位，可实行“定收入、定支出、定补助、结余留用”的办法。这实际上是在收入分配上给事业单位下放了一定的自主权。
虽然这一阶段事业单位没有进行系统化改革，但是局部的改革尝试为下一阶段改革奠定了一定的基础。同时，这一时期国家开展的经济体制改革和政治体制改革，特别是经济领域的改革和有关领导干部及知识分子政策为下一步事业单位改革明确了方向。
（二）分行业“搞活”改革阶段（1985～1991年）
1985～1991年，我国事业单位改革进入行业改革探索期，教育、科技、文化和卫生等行业开展了全行业的面向市场的改革。在经济领域改革经验的启发下，事业单位改革主要表现为引入市场的手段，“搞活”成为关键词，调动工作人员积极性成为重点。
第一，引入市场机制。这一阶段事业单位在管理体制上普遍采用了面向市场的改革策略，主要体现为“转企”及承包制改革。1985年3月，中共中央下发《中共中央关于科学技术体制改革的决定》（中发〔1985〕6号），提出对于从事技术开发的研究机构，“有的可以逐步发展成为经济实体，或者研究机构并入企业”。有些研究机构也可以自行发展成为科研生产型企业，或者成为中小企业联合的技术开发机构。对这类单位，允许按一定比例从新增利润中提取一部分资金，用作技术开发基金。1988年5月3日，国务院作出《国务院关于科技体制改革若干问题的决定》，提出要鼓励科研机构切实引入竞争机制，积极推行各种形式的承包经营责任制，实行科研机构所有权和经营管理权的分离。1985年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发文化部《关于艺术表演团体的改革意见》。根据文件精神，各地在先前艺术表演团体体制改革经验基础上，进一步推行了院团承包制。[3]
第二，扩大单位自主支配权。在市场化改革的背景下，不能直接转制为企业进行管理的大量事业单位，实行“企业化”管理，体现在自主权的进一步扩大和落实，如经费支配权、人事管理权等。1985年4月，国务院批转了卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》，提出国家对医院的补助经费，除大修理和大型设备购置外，实行定额包干，补助经费定额确定后，单位有权自行支配使用。对其他卫生机构则实行预算包干的办法。同时，该报告规定“其他干部实行聘任制，工人实行合同制。院、所、站长有权对职工进行奖惩、解聘和辞退；有权根据需要，在定额编制范围内从院外招聘医务工作人员，可以全日工作，也可以半日工作”。1985年5月，中共中央下发《中共中央关于教育体制改革的决定》，规定“在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流；等等”。
第三，探索引入经济激励手段。为切实激发事业单位工作人员工作的积极性，各行业改革普遍引入经济激励手段，即结余可以自由支配，也可以用于人员奖励和分配。1985年，中共中央发布《中共中央关于科学技术体制改革的决定》，正式提出“研究机构在上级拨给的事业费以外的纯收入，应以大部分用于事业的发展，余下的部分视事业费自理程度核定额度，用于集体福利和奖励”。1989年，国务院批转《国家科学技术委员会 财政部 人事部 国家税务局关于深化改革科研单位事业费拨款和收益分配制度的意见》，提出事业费部分自理的技术开发类型科研单位，事业费每减拨10%，奖励福利基金提取比例增加2%，由单位自主使用。难以创收的科研单位，实行基本工资总额包干，增人不增钱，减人不减钱，事业费包干结余和创收部分，除提留不低于40%的事业发展基金外，其余部分由单位自主使用。
第四，实行以职务工资为主的结构工资制。1985年，《中共中央、国务院〈关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题〉的通知》发布，在通知中转发了《国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案》，规定建立以职务工资为主的结构工资制。工资结构主要包括基本工资（基础工资、职务工资、工龄工资、奖励工资）、津贴补贴（地区性津贴补贴、岗位性津贴补贴、福利性津贴补贴）。这次事业单位工作人员工资制度的改革，是为了逐步消除现行工资制度中的平均主义和其他不合理因素，初步建立起能够较好地体现按劳分配原则，便于管理和调节的新工资制度，为今后进一步理顺工资关系打下基础。同时还规定，事业单位行政人员和专业技术人员的工资制度，允许根据各行各业的特点因行业而异。可以实行以职务工资为主要内容的结构工资制，也可以实行以职务工资为主要内容的其他工资制度。实行结构工资制的，可以有不同的结构因素。
第五，建立专业技术职务聘任制度。1986年《中共中央、国务院转发中央职称改革领导小组〈关于改革职称评定、实行专业技术职务聘任制度的报告〉的通知》发布，以专业技术职务聘任制为中心，以职务工资为主要内容，对职称制度进行了改革。实行专业技术职务聘任制度后，已经不存在“评职称”这一概念，实际上评定的是专业技术职务任职资格，这种资格仅是聘任职务的条件之一。
第六，鼓励专业人员停薪留职和兼职兼薪。1985年，卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》规定在职医务人员可以兼职和提供业余服务，业余服务的收入归个人。1987年，国务院出台《国务院关于进一步推进科技体制改革的若干规定》，提出各单位应当有计划地组织科技人员，或支持、鼓励科技人员以调离、停薪留职、辞职等方式，走出科研机构、高等学校、政府机构，从事发展经济的工作和创办科技事业。
这一时期事业单位改革主要基调是“搞活”；主要的改革策略是将事业单位“推向市场”，充分利用市场机制，激活事业单位；主要的措施为下放权力，授予事业单位更多的自主权。此阶段的事业单位改革虽然一定程度上激发了事业单位活力，但是其过度“市场化”的举措，造成事业单位“创收”倾向，“模糊了事业单位与企业的边界，留下了事业单位功能不清的隐患”[4]。同时，这个阶段事业单位改革主要是分行业推进，改革的系统性和协调性方面不足。
（三）“政事分开”改革阶段（1992～1999年）
1992～1999年，事业单位改革的主基调是实行政事分开，通过系列改革实现事业单位运行与政府主管部门的分离，界定事业单位与主管部门的管理权限，推动事业单位的自主经营。同时，事业单位“面向市场”的改革仍在如火如荼地进行。
第一，政事分开成为改革方向。1992年，党的十四大确立建立社会主义市场经济体制的改革目标。为适应建设社会主义市场经济体制的需要，1993年党中央印发《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》，明确提出事业单位的改革方向是实行政事分开，并要求事业单位在职能、人事制度、工资制度、管理体制等方面都要与党政机关区别开来。
第二，开始系统性改革探索。1996年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》。这是中央就事业单位改革下发的第一个专门文件，对事业单位改革进行了系统布置，要求事业单位改革遵循政事分开的方向，推动事业单位的社会化，并根据事业单位的不同，分类进行改革。为贯彻落实相关要求，这期间，国务院下发一系列文件，部署学校、科研机构、地勘部门、机关后勤、经济鉴定类社会中介机构等事业单位的改革问题[5]。
第三，实行登记管理制度。1998年10月25日，国务院颁布《事业单位登记管理暂行条例》，规定事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。同时，该条例规定事业单位成立后要进行相应的登记或备案。事业单位法人登记制度的建立，进一步强化了事业单位的独立法人地位，实现了事业单位与行政机关的分离。
第四，建立符合不同事业单位特点的工资制度。1993年，国务院印发《国务院关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，在《事业单位工作人员工资制度改革方案》中指出1985年工资制度改革以来，事业单位工作人员主要实行了以职务工资为主的结构工资制，没有体现事业单位自身的特点，因此，亟须进行改革。上述方案提出根据事业单位特点和经费来源的不同，对全额拨款、差额拨款、自收自支三种不同类型的事业单位，实行不同的管理办法。同时，根据事业单位工作特点的不同，对专业技术人员实行五种不同类型的工资制度，即专业技术职务等级工资制、专业技术职务岗位工资制、艺术结构工资制、体育津贴奖金制、行员等级工资制。
自1993年工资制度改革开始，事业单位和国家机关在工资管理制度上实现了分离。1993年8月，《国家公务员暂行条例》的颁布标志着公务员制度的建立，也意味着事业单位人事制度和国家机关干部管理制度（公务员制度）正式分离。
第五，不同行业事业单位改革继续深化。虽然该阶段事业单位改革以“政事分开”为主要内容，但是围绕相应的改革，行业改革更加深入、系统，各行业不断出台体制性改革办法，主要有卫生部出台的《关于深化卫生改革的几点意见》、国家体委下达的《关于深化体育改革的意见》、国务院办公厅转发国家教委的《关于深化高等教育体制改革的若干意见》、中共中央/国务院作出的《中共中央国务院关于加强技术创新 发展高科技 实现产业化的决定》、文化部先后下发的《关于进一步加快和深化艺术表演团体体制改革的通知》和《关于继续做好艺术表演团体体制改革工作的意见》。
第六，事业单位市场化改革继续深化。1996年7月，中办、国办印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》，提出要推进有条件的全额拨款的事业单位按照有关规定开展有偿服务，逐步向差额补贴过渡；差额补贴的事业单位，要进一步创造条件，向自收自支或企业化管理过渡。各地区、各部门要结合实际情况，研究提出可以过渡的事业单位的范围、标准、比例和时间要求，要切实完成将“吃财政饭”的人员精简10%的任务。同时，倡导积极发展既为社会主义市场经济所急需，又在经费上实行自收自支或企业化管理的事业单位。
这一阶段，根据改革开放和建立社会主义市场经济体制的要求，事业单位开启了系统化改革进程，确立了“政事分开”的改革方向，行政主管部门与事业单位管办分离，逐步走上自主发展的道路；同时“市场化”变革也得到深化，弥补了财政经费的不足，调动了事业单位积极性。经过这个阶段的改革，中国事业单位的条块关系基本理顺，宏观布局得到调整，制约事业单位发展的外部环境大为改善[6]。
（四）以人事制度改革为突破的改革阶段（2000～2010年）
2000～2010年，在前期明确了政事分开的改革方向和运用市场化的改革措施后，这个阶段人事制度改革成效显著，同时广泛开展的分类改革试点影响较大。
第一，人事制度综合改革全面启动。2000年6月，中央下发《深化干部人事制度改革纲要》，提出事业单位人事制度改革要适应事业单位管理体制改革的要求，以推行聘用制和岗位管理制度为重点，逐步建立适应不同类型事业单位特点的人事管理制度。2000年7月，中央组织部、人事部联合发布《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》，对事业单位人事制度改革作了具体部署。在以上两个文件颁布前后，中组部和人事部先后会同科技部、卫生部、教育部、中宣部、国家广电总局、文化部发布了一系列不同行业事业单位人事制度改革的具体实施意见，与行业主管部门共同推进事业单位人事制度改革。[7]
第二，人事制度专项改革成效显著。为贯彻落实有关改革部署，此阶段事业单位建立了聘用制度、公开招聘制度和岗位管理制度。2002年7月，国务院转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，为事业单位建立聘用制度提供了政策依据。2005年，人事部办公厅印发《关于印发〈事业单位聘用合同（范本）〉的通知》，对事业单位聘用合同版式进行规范。同年人事部颁布了《事业单位公开招聘人员暂行规定》，为事业单位实行公开招聘制度提供了法律依据。2006年底，人事部先后颁发《事业单位岗位设置管理试行办法》和《事业单位岗位设置管理试行办法实施意见》，为事业单位建立岗位设置管理制度提供了政策依据。随后，人事部于2007年2～5月，会同国家文化、科技、卫生、广电、新闻出版、教育、农业、体育等行业主管部门先后下发了各行业事业单位岗位管理的指导意见。全国各地各部门也都结合实际情况，制定了相应的实施办法。
第三，建立岗位绩效工资制度。2006年6月，经党中央、国务院批准，人事部和财政部印发了《事业单位工作人员收入分配制度改革方案》。2006年6月21日，国务院印发《事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法》。按照上述两个文件规定，从2006年7月1日起，在事业单位实行岗位绩效工资制度。根据有关要求，事业单位实施绩效工资分三步展开：第一步从2009年1月1日起，先在义务教育学校实施；第二步从2009年10月1日起在专业公共卫生机构和基层医疗卫生事业单位实施；第三步从2010年1月1日起，在其他事业单位实施。2008年12月，人力资源和社会保障部、财政部、教育部出台《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》。2009年12月24日，人力资源和社会保障部、财政部、卫生部出台《关于印发〈公共卫生与基层医疗卫生事业单位实施绩效工资的指导意见〉的通知》。
第四，全国范围广泛开展分类改革试点。十六届四中、五中全会明确提出“加快推进事业单位分类改革”。2005年政府工作报告第一次提出分类推进事业单位改革。在此前后，全国范围开展了广泛的事业单位分类改革试点。据统计，2002～2007年，有9个省份出台或研究拟定了分类改革方案，13个省份对事业单位进行了摸底调查和清理整顿，7个省份对事业单位进行了模拟分类，13个省份推进了改革试点工作。[8]在行业改革试点中，文化事业单位改革试点成效显著。2005年底，党中央、国务院下发《关于深化文化体制改革的若干意见》，吸纳了分类改革试点方案，并在文化事业单位全面推开。
通过这一阶段的改革，事业单位确立了基本的人事制度，聘用管理、岗位管理、公开招聘，为建设符合事业单位特点的人事管理制度完成了基础工程。事业单位岗位绩效工资的建立，对于调动事业单位工作人员积极性、消除平均主义和“大锅饭”等事业单位管理中的顽疾而言意义深远。广泛开展的事业单位分类改革试点，昭示着事业单位改革新阶段的到来。
（五）强化公益属性改革阶段（2011年至今）
2011年至今，我国事业单位改革的主旋律是分类改革，即以事业单位分类为基础，全面深化事业单位改革，努力实现事业单位公益性的回归。
第一，分类改革顶层谋划，分步实施。2011年3月，中共中央、国务院发布《关于分类推进事业单位改革的指导意见》。作为我国事业单位分类改革的统领性文件，全面规定了我国事业单位分类改革的重要性、指导思想、基本原则、总体目标及内容。事业单位分类改革第一步是对现有事业单位进行清理规范；第二步是在清理规范的基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别；第三步是在分类的基础上对三大类事业单位进行改革。2016年，中央编办印发了在环境保护部等三部门和地方开展改革试点工作的通知，分别对中央部门和地方开展承担行政职能事业单位改革试点工作进行部署。针对经营类事业单位不同情况，中央明确区分情况，分步推进改革：经济效益较好的，2017年前转企改制；经济效益一般的，2018年前转企改制；人员、资产规模较小或资不抵债、债权债务不清晰，基本不具备转企条件的，2020年底前退出事业单位序列。
第二，在分类基础上，深化综合配套改革。2011年8月，国务院办公厅下发了分类推进事业单位改革的9个配套文件，涉及分类的意见、承担行政职能事业单位的改革、从事生产经营活动事业单位的改革、机构编制、法人治理结构、财政政策、国有资产管理、收入分配制度、社会保险等方面。2011年8月，中央办公厅下发了《关于进一步深化事业单位人事改革的意见》，对事业单位的人事管理制度改革作出了详细规定。2012年9月，中共中央办公厅下发了《关于在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的意见》，要求积极稳妥推进事业单位必须坚持和加强党的领导、全面加强党的建设。事业单位分类改革的“1+9+2”系列文件的出台，开启了事业单位综合改革的新篇章，同时很好地解决了行业体制改革自身难以解决的共性问题、基础问题和衔接问题[9]。
第三，建立专门的事业单位领导人员管理制度。党政领导干部的管理有公务员法和《党政领导干部选拔任用工作条例》，中央企业有《中央企业领导人员管理暂行规定》等，而事业单位领导人员管理长期沿用党政机关干部的模式没有形成充分体现事业单位特点和人才成长规律的政策法规体系。2015年6月，中共中央办公厅印发了《事业单位领导人员管理暂行规定》，对事业单位领导人员任职条件和资格、选拔任用、任期和任期目标责任、考核评价、职业发展和激励保障、监督约束、退出等进行了全面的规定。2017年1月，中组部联合有关部委发布了宣传思想文化系统、高等学校、中小学校、科研事业单位、公立医院等五个行业事业单位领导人员管理具体办法。这些管理规定和办法填补了事业单位领导人员管理办法的空白。
第四，事业单位人事管理实现规范化和法制化。2011年，中办和国办印发《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》，提出到2020年，形成健全的管理体制、完善的用人机制和完备的政策法规体系。十八大以来，事业单位人事管理法制化建设取得突破性进展，出台了我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规——《事业单位人事管理条例》。2012年8月，人社部和监察部联合颁布了《事业单位工作人员处分暂行规定》，为规范事业单位工作人员行为，保证事业单位及其工作人员依法履行职责提供了法律依据。2017年10月，为规范公开招聘违纪违规行为的认定与处理，保证招聘工作公开、公平、公正，人社部发布《事业单位公开招聘违纪违规行为处理规定》。其他事业单位人事管理制度越来越齐备、越来越完善，如公开招聘制度的完善、事业单位领导人员管理办法的出台等。事业单位公开招聘制度方面，国家有关部门先后发布了《关于进一步做好艰苦边远地区事业单位公开招聘工作的通知》《中小学教师公开招聘指导意见》《关于事业单位公开招聘岗位条件设置有关问题的通知》《事业单位公开招聘违纪违规行为处理规定》。
第五，实施事业单位养老保险制度。在前期试点的基础上，2015年1月，国务院下发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，对事业单位工作人员养老保险制度改革问题做了全面规定，提出改革现行事业单位工作人员退休保障制度，逐步建立独立于事业单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。2015年3月，《国务院办公厅关于印发〈机关事业单位职业年金办法〉的通知》发布，提出职业年金所需费用由单位和工作人员个人共同承担，单位缴纳职业年金费用的比例为本单位工资总额的8%，个人缴费比例为本人缴费工资的4%，由单位代扣。单位和个人缴费基数与机关事业单位工作人员基本养老保险缴费基数一致。2016年9月，人力资源和社会保障部、财政部发布《人力资源和社会保障部 财政部关于印发〈职业年金基金管理暂行办法〉的通知》。2017年8月，财政部办公厅与人力资源和社会保障部办公厅发布《财政部办公厅 人力资源和社会保障部办公厅关于印发〈职业年金基金归集账户管理暂行办法〉的通知》。
第六，加强事业单位党的建设。新时代，在中央有关党建工作的总体部署下，事业单位更加重视党的建设。2012年9月，中共中央办公厅下发了《关于在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的意见》，要求积极稳妥推进事业单位必须坚持和加强党的领导、全面加强党的建设。同时，结合不同行业的特点，中共中央下发了有关加强党的建设的政策。2014年10月，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，要求坚持党委的领导核心地位，保证校长依法行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。2018年6月，中共中央办公厅印发了《关于加强公立医院党的建设工作的意见》，明确公立医院实行党委领导下的院长负责制，实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，并要求着力提升公立医院基层党建工作水平等。
强调回归公益是这一时期事业单位改革的基本特征。十九大报告指出“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”。十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，明确提出“面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制”。未来事业单位改革将坚持强化公益属性的目标，继续深入推进分类改革，完善相关管理制度，为满足人民对美好生活的向往发挥应有的作用。
二 事业单位改革主要成就
事业单位是我国第二大社会法人，全国有事业单位110多万个、工作人员3000多万人，其中教育、卫生、农业三个行业人数最多，分别约是1380万人、420万人、290万人。改革开放以来，在党中央、国务院的领导下，在行业主管部门、有关管理部门和地方政府共同努力下，我国事业单位改革取得重大进展。
第一，组织“分化”，事业单位实现自主发展。通过事业单位企业化管理改革、“政事分开”改革、事业单位法人登记制度改革、事业单位分类改革，以及人事制度改革、工资制度改革、养老保险改革等，我国计划经济体制下的公共组织实现了分化，“大一统”的管理体制被打破，为更加科学的管理制度的制定打下基础。
第二，单位“纯化”，事业单位功能定位逐渐明确。伴随着组织“分化”，事业单位一直致力于“纯化”。从前期的市场化改革，鼓励符合条件的事业单位转制为企业，到事业单位分类改革，将事业单位分为三大类，即承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务的事业单位。事业单位不断推进“纯化”改革，从而为其明确公益性的定位奠定基础。
第三，加强人事制度改革，激发了职工干事创业的积极性。通过人事制度改革，实现了从固定用人向合同用人、从身份管理向岗位管理的转变。通过事业单位岗位绩效工资制度的建立，实现岗变薪变、多劳多得、优绩优酬的目标。同时，为激发专技人员创新创业活力，我国还出台了《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》，支持和鼓励事业单位专业技术人员离岗创业和在职创业。
第四，深化改革，各项社会事业获得长足发展。事业单位是提供社会公益服务的主要载体，承担着教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利等关切民生的重要领域的社会服务的提供工作。通过深化改革，社会事业获得长足发展，对于满足人民对美好生活的向往做出重大贡献。以教育领域为例，经过40年改革，教育总体发展水平进入世界中上行列，教育公平取得重要进展，服务经济社会发展能力显著增强，教育发展能力显著提升。其中，教育投入实现历史性突破，2012年首次实现国家财政性教育经费占国内生产总值4%的目标，并连续保持在4%以上。2016年，进一步明确了“一个不低于、两个只增不减”要求：保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例一般不低于4%，确保财政一般公共预算教育支出逐年只增不减，确保按在校学生人数平均的一般公共预算教育支出逐年只增不减。
三 对事业单位改革的几点认识
改革开放以来，事业单位改革取得了显著成效，有关改革问题也值得我们总结和反思。
第一，事业单位改革要符合经济、政治、社会改革的趋势。从事业单位初期面向市场的改革，到政事分开改革，到分类改革，事业单位改革与社会、经济、政治发展密切相关。经过40年的改革，我国事业单位改革的定位实现了从面向市场到回归公益的转变。未来，在强化公益属性改革的道路上，事业单位改革仍要密切关注外界环境的变化，尤其要关注社会组织的发展、社会力量举办公益事业的发展、政府购买公共服务政策的发展等。
第二，事业单位改革应该坚持分类改革的原则。一直以来，我国事业单位都坚持分类改革的管理思路，从行业分类，到按社会功能分类，到按拨款方式分类，到按服务对象分类。即使具体到事业单位人事制度改革，也要坚持分类推进，充分体现不同类型、不同行业的特点。对事业单位工作人员也要实行分级分类管理。分类是认识和改造客观世界的重要方法。根据事物某种属性或特点的差异，辩证地分析或研究事物的条件、现状和趋势，将事物从一个整体划分为不同的组成部分，有利于更好地把握不同类别事物发展的内在规律。[10]面对事业单位的多样性和复杂性，未来的事业单位改革应该坚持分类改革的原则。
第三，事业单位改革应该坚持试点先行。“摸着石头过河，是富有中国特色，符合中国国情的改革方法，摸着石头过河就是规律，从实践中获得真知”。[11]事业单位改革处处采用了试点先行的办法，例如，2008年，事业单位分类改革在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市进行试点；2013年，全科医生特设岗位计划在安徽省、湖南省、四川省、云南省试点。通过试点，及时发现政策中出现的问题，不断总结经验，完善有关制度措施。事业单位覆盖行业众多，人员数量庞大，职能多是与民生直接相关，因此，事业单位改革应该建立在先行先试的基础上，稳慎推进各项改革。
第四，事业单位改革要发挥行业改革的重要作用。一方面，教育、科技、文化、卫生等部门按照“分业推进”的方针，主导深化行业体制改革，积极与事业单位改革做好衔接。另一方面，在事业单位改革中，行业改革起到举足轻重的作用，有的改革发端于行业改革，有的改革需要行业改革的试点，所有的改革都需要通过行业改革发挥实效。在深化事业单位改革中，我国逐步建立了符合不同行业特点的事业单位管理制度，行业改革的重用不可小觑。
第五，把握好“市场机制”的限度。[12]近四十年的事业单位改革在某种程度上可视为如何运用好市场机制的改革，这包括内部运行中的市场机制与外部服务中的市场机制问题。没有市场机制的引入，不利于事业单位功能的发挥；引入市场机制，有可能与事业单位公共、非营利属性产生矛盾。因此，要把握好“市场机制”在事业单位改革中使用的限度，把握好事业单位的基本公共属性与运行中的市场机制的平衡。其中，关键是要清晰界定市场机制在事业单位外部服务和内部运作中的适用范围、限度及效应。
[1] 余兴安、熊通成、邓婷婷，中国人事科学研究院。
[2] 刘太刚、魏娜：《事业单位改革历程与经验总结》，《河北学刊》2008年第4期。
[3] 刘筠梅：《我国艺术表演团体体制改革探寻》，《内蒙古大学学报》（哲学社会科学版）2008年第6期。
[4] 余兴安：《当代中国的行政改革》，中国社会科学出版社，2017，第37页。
[5] 《关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》《关于调整撤并部门所属学校管理体制的实施意见》《关于调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构的实施意见》《国家科学技术委员会、财政部、人事部、国家税务局关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》《关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革的意见》《地质勘查队伍管理体制改革方案》《关于调整中央国家机关和省、自治区、直辖市厅局报刊结构的通知》《关于清理整顿经济鉴证类社会中介机构的通知》《关于经济鉴证类社会中介机构与政府部门实行脱钩改制意见的通知》等。参见王澜明《改革开放以来我国事业单位改革的历史回顾》，《中国行政管理》2010年第6期。
[6] 刘太刚、魏娜：《事业单位改革历程与经验总结》，《河北学刊》2008年第4期。
[7] 这一时期颁发的行业事业单位人事制度改革实施意见主要有《关于深化科研事业单位人事制度改革的实施意见》《关于深化卫生事业单位人事制度改革的实施意见》《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》《关于深化广播影视事业单位人事制度改革的实施意见》《关于深化文化事业单位人事制度改革的实施意见》等。这些文件分别对不同行业事业单位的人事制度改革工作做出了具体部署。
[8] 王澜明：《改革开放以来我国事业单位改革的历史回顾》，《中国行政管理》2010年第6期。
[9] 余兴安：《当代中国的行政改革》，中国社会科学出版社，2017，第39页。
[10] 岳云龙：《分类推进事业单位改革八大亮点》，《中国机构改革与管理》2012年第1期。
[11] 徐绍史：《改革必须试点先行在实践中摸规律》，《人民日报》2013年11月19日。
[12] 余兴安：《市场机制的限度与事业单位改革》，《中国人事科学》2017年第9期。