1.3 澳门公务人员制度的改革历程
澳门自回归以来，特区政府就一直注重行政改革。回归伊始，行政长官何厚铧先生就曾经明确指出，“我们与广大市民一样，清楚了解改革公共行政的必要性和迫切性”。[6]特区政府清醒地意识到，稳定的行政架构和公务人员队伍对于特区政府施政的重要意义。澳门公务员制度改革，事实上是澳门特区政府行政改革的不可分离的组成部分。回归后澳门公务员制度改革的发展历程，可以作为了解澳门在回归后公共行政改革的一根主线。回顾澳门公务员制度改革发展历程，有助于对澳门在回归后施政经验进行总结。
回归后澳门公务人员制度改革整体上是从易到难，从点到面。回归后澳门公务员制度改革的历程，大致可以分为四个阶段：第一阶段为改革的萌动阶段，以公务人员的培训为重点，注重加强公务人员的工作效率、服务素质，包括服务承诺和一站式服务的推进；第二阶段为重大改革的推出阶段，主要包括公务人员评核、退休制度的改革，并酝酿其他公务人员制度的改革；第三阶段为改革的全面铺开阶段，主要以行政改革路线图为标志，对公务人员的职程、领导主管等作出全面改革。第四阶段为“能力导向”改革的阶段，试图用“能力导向”的精神和理念来引导澳门公务人员制度的全面改革。
1.3.1 第一阶段：公务员制度改革的萌动：提高服务素质
何厚铧先生1999年“知难而进、共创新机”的参选政纲中提到，“要响应各界人士对提高公务员工作效率等要求，建立申诉机制，改良公共行政服务，淡化官僚制度，减少市民与公营机构的隔膜。要恪守用人唯才、唯实的准则，不唯亲、不唯上、不搞小圈子”。[7]由此，我们不难推断，回归前的澳门公务人员制度，至少在以下三个方面是值得改进的，一是公务员效率较低、二是公务员与市民有隔阂，三是用人唯才有待完善。
面对这些问题，特区政府在回归后不久便启动了公务员制度的改革，致力于提高公务人员的素质，提升公共服务的素质。具体来讲，特区政府通过改善公众服务、加强公务人员的培训以及灌输“以民为本”的行政理念等方面来推动公务员制度的改革。
首先，改善服务，响应要求。特区政府成立伊始，把提高服务素质列入政府首要的工作日程。特区政府全力以赴，尽可能简化市民办理有关事项的程序和手续，提供各种有效的通信渠道，以方便市民查询政府服务的信息和数据，尽量节省市民的时间。在这个基础上，政府建立了“服务承诺”的机制和计划，参考国际行政改革的经验，在政府部门尝试引入例如ISO9000等企业管理的先进模式，全面建立起优质服务。此外，政府对市民的意见和投诉快速做处理和响应。
其次，灌输“以民为本”、“公仆”的公共行政理念。特区政府继续改进行政运作的基本出发点，是在全体公务人员中进一步强化服务特区、服务市民的公仆观念。为此，政府积极地推动肃贪倡廉的运动，廉政公署遵循“肃贪、防范、立法、教育”的总原则开展工作，致力通过运作上的制度化和现代化，对于贪污犯罪活动，廉署主动进行调查，全力予以打击。
最后，加强公务员的培训。为了强化公仆观念，提高服务的素质和能力，特区政府持续积极地安排公务人员的培训。政府首先抓好中、高层公务人员的培训，同时配合特区公务人员新时代使命的一系列训练课程开始全面启动。有关课程的授课对象，涵盖了全体公务人员，使公务人员明白本身的工作在政府整个施政理念中的位置和意义。从培训内容来看，政府不仅提供专门技能的培训，而且还提供全面性的政治及公共行政培训。
回归初期提升服务素质、灌输公仆意识的改革运动取得了可喜的成果。公务人员服务市民的意识和态度有了改善，公务人员同社会的联系进一步加强，公务人员更加了解社会的情况和市民的需要，一定程度上提高了工作责任感。
1.3.2 第二阶段：公务人员制度重大改革的推出
回归初期的改革涉及的只是公务员制度改革的表层，真正意义上的制度改革依然没有启动。对此，立法会主席曹其真指出，“立法会的工作人员都是很好笑容的，但若然连市民最低的要求工作人员都不能应付，只是态度好并没有用。故此，希望政府应从制度方面去推行改革”[8]。这就意味着，澳门公务员制度改革亟须进入一个深入变革的阶段，从2004年开始，澳门先后推出了新的公务人员工作表现评核制度和新的公积金制度等新的制度，表明澳门公务人员的制度改革进入一个深化发展的阶段，公务人员制度重大改革频繁推出。
首先是公务人员工作表现评核制度改革。回归初期，特区政府就意识到，客观、科学的绩效评核以及据此而实行的奖惩制度，将有助于激励公务人员的士气。针对目前评核制度存在的不足之处，政府提出相关的改革建议，希望尽早引入量化评核标准。这一计划在2004年底2005年初得以推行。
其次是公积金制度的改革。2006年颁布的《公务人员公积金制度》，意味着退休金制度在养老保险制度中的逐步退出以及公积金制度在养老保险制度中的引入。公积金制度最显著的特点就是取消了公务员、服务人员和散位人员在养老保障的差别，消除了公务人员内部的二元差异，意味着各种类型的公务人员都有了政府提供的养老保障。
1.3.3 第三阶段：全面铺开阶段
2007年，面对社会变迁的挑战，政府下定决心，将更加明确地朝着更具根本性、整体性和深层性的方向，推进公共行政的改革。2007年6月，特区政府推出2007～2009年度的公共行政改革路线图，提出了包括公务员制度改革在内的各项公共行政改革。在公务员制度改革的范畴中，路线图涉及的主要是公务人员的职程修订和官员问责的内容，对应的是公务员职程制度的改革和领导主管人员通则的改革。
首先是一般职程制度改革。经过公务人员内部咨询及广泛征求公务人员的意见之后，澳门公务人员职程制度形成了新的改革方案，《公务人员职程制度》法案已经在澳门立法会获得了一般性的通过，其对原有的澳门公务人员职程制度的修订主要体现在七个方面：简化一般职程和特殊职程的设置，透过合并和撤销将原来的九个职级简化为新的六个职级；提升部分职程的入职学历；引入工作经验代替职前培训、实习；建立对内对外入职机制；增加“培训”作为晋级条件；增加职级和职阶；成立统筹、负责入职、晋级等招聘和甄选事务的中央管理机制[9]。其中，“增加职级和职阶”的改革，是职程制度改革的重点所在。在新的职程制度中，调整了人员组别，精简了级别；增加了职阶和薪俸点；调整了晋升时间。从整体来看，垂直职级出现新的职级，横向出现新的职阶。
其次是领导主管人员通则改革。为了让领导和主管人员更加负责，提升领导及主管人员的管理能力和服务能力，同时也使得领导和主管人员更加廉洁，特区政府制定了《领导及主管人员通则的基本规定》法案，并获得立法会一般性通过。从整体上来看，通则注重加强问责，订定了由犯错、过失或违法行为而被问责的有效机制，并且引入达成“人事结合”的新评价机制。具体而言，法案内容包括实行领导主管人员的调职安排、实施领导人员的工作表现评审，规定领导主管人员终止职务后如果从事私人事务需要获得许可，禁止领导主管人员不能出任的情况，实行领导主管人员的职务补贴、解决长期代任的问题、延长定期委任的任期上限等等。
1.3.4 第四阶段：“能力导向”改革
2014年以来，特区政府决定引入“能力导向”的理念和精神对公务人员制度进行系统化的改革。
在“能力导向”的指引下，特区政府致力于解决好诸如竞争上岗、委任领导人员以及合理的职程设计等问题，提高公务人员士气，迈向更加公平公正的公务人员制度。基本上，整个公职制度改革均以能力为导向。未来特区政府的招聘制度、培训制度、晋升制度、评核制度、职程制度乃至薪酬制度等，都将遵循“能力导向”的精神。
首先是职程制度的改革。行政法务司司长陈海帆曾公开表示，在新的职程制度改革中，需要“以能力为导向，作为检讨《公务人员职程制度》的方向，重新分析公务员担任不同职程职务所要求的能力”。[10]
其次是晋升制度的改革。行政公职局对晋升制度改革的强调重点是“以能力和绩效为导向”，“现时一些发达国家和高效政府以绩效和能力导向，设置公务员晋升制度，并综合考虑人员的学历、经验、品德、能力、知识、技能、表现和潜质等，增加晋升途径，激励公务员努力工作，提高工作质量。经比较研究后，特区政府考虑从过去强调以学历、经验、年资为导向，渐转为以能力及绩效为导向，以及晋升方式将从单一化逐步走向多元化的可行方案，扩大公务员向上流动空间，为有潜能和表现优秀者提供合适的发展机会”。[11]
再次是招聘制度的改革。特区政府新一轮的招聘制度改革的主要措施在于将公职招聘考试区分为“综合能力考试”和“专业能力考试”，是能力导向精神的直接体现。“特区政府以能力导向，优化招聘制度，提升素质及绩效。统一管理开考由行政公职局主导，用人部门协同参与，分两阶段进行，首阶段是行政公职局负责的‘综合能力考试’，合格后便可向负责‘专业或职务能力考试’的用人部门报考。”[12]
最后是评核制度的改革。贯穿新一轮评核制度改革的基本精神和原则也是“能力导向”，在此原则下进行评核制度的重大改革，包括和问责的结合、第三方评核的引入、市民满意度的引入以及部门绩效和个人绩效的结合。“绩效评审是问责制的基础，第三方评审是绩效评审的一部分，主要是调查市民的满意度，此外还要看部门的预算执行、施政执行情况，要有各方面的总体评价才能评核。部门、领导、人员绩效相互结合，是评核制度主要修改方向，最基本的原则则是能力导向。”[13]