一 公共行政的现代性叙事

要理解公共行政理论，“就必须将它们置于其物质环境与意识形态框架内加以解释”^[3]。公共行政理论产生的历史背景是多方面、多层次的，我们的探讨不可能面面俱到，更不能流于空泛，必须深入其最重要的层面。两个最主要的事实影响了公共行政的理论与实践：其一是现代社会对民主价值的诉求，其二是现代社会对科学技术的尊崇。亚当斯和巴尔弗（Danny Balfour）将包含这两种价值诉求的整体历史文化背景称之为“现代性”（Modernity）。^[4]无独有偶，著名行政伦理学家库珀也认为，“现代与后现代，是两个从社会文化角度考察行政角色的关键概念……公共行政的规范化观念和思想是植根于19世纪后期至20世纪初期的现代性世界的”^[5]。这一现代性的历史背景不仅意味着公共行政理论有着鲜明的时代性，而且也意味着现代性对于我们所探讨的主题具有特殊的情景预制和意义限定作用。

（一）作为意识形态的现代性

何谓“现代性”？对这一问题的回答不仅是多种多样的，而且还交织着对立、冲突与争论。比如吉登斯（Anthony Giddens）从社会学的角度将现代性看作是“工业化的世界”与“资本主义”制度，哈贝马斯（Jürgen Habermas）从哲学的角度将现代性看作是一套源于理性的价值系统与社会模式设计，福柯（Michel Foucault）也同样从哲学的视角出发，不过却将现代性视为一种批判精神。^[6]尽管众说纷纭，但有一点却是大多数人所共同承认的：现代性与启蒙运动有着千丝万缕的联系。

广义的“启蒙运动”（与狭义的18世纪法国的思想启蒙运动相区别），通常指西方“文艺复兴”以来欧洲所发生的一场广泛而有力的思想运动。“启蒙”是针对中世纪“千年王国”的人的蒙昧状态而言的。在漫长的中世纪，世俗的、真实的人性堕入永恒的忏悔与赎罪中不能自拔，卑贱的人不过是神圣上帝的婢女。人性愈遭贬抑，它就愈表明自身的丰富与真实。将人性从中世纪的蒙昧状态中解救出来，就成为“启蒙”的题中应有之义，因而启蒙运动的先驱无不高扬人性的旗帜，热情地讴歌人的价值、自由与尊严。正是在同中世纪剧烈的对照中，现代性才得以萌芽，其自身的独特性才得以崭露头角。“现代”一词首先意味着与过去的“时间断裂”，即同过去拉开距离而面向未来。在“现代”社会，人开始了自我发现，教会受到了质疑，社会的宗教色彩开始淡化，个人主义的种子开始萌芽，世俗生活逐步获得了肯定。借用韦伯的话来说，现代性的过程就是除魅化（disenchantment）的过程。^[7]而伴随着工业主义的极大发展，现代性被大大推进了人们的实践生活中。现代社会的这种除魅化实践，逐渐在政治、经济、文化观念以及整个社会层面上表现出了它不同于中世纪的独特之处。

首先是政治层面的独特性。从马基雅维里（Niccolos Machiavelli）到霍布斯（Thomas Hobbes）再到洛克（John Locke），现代国家的概念建立起来了。这个国家是技术性的人工制品，而非天然的秩序法则；是人间的社会契约，而非上帝的天意；是自然权利和意志的保障，而非对它们的限制。这个现代国家的构想，就摧毁了中世纪政治的神学基础，其核心在于：个人是最高的价值，个人及其权利是社会的法律、政治和经济的根基。其次是经济层面的独特性。在资本主义和工业主义的推动下，中世纪自给自足的庄园经济渐趋瓦解。到了成熟的资本主义时期，旧时代“一切等级的和固定的东西都烟消云散了”^[8]。随着斯密（Adam Smith）“看不见的手”从理论上让市场至上的经济观念合法化及其与洛克政治观念的结合，资本主义政治经济的完整版本就得到了确立。

我们在此看到的是作为历史实践的现代性：它是一种同中世纪决裂的多层面的历史进程，这个进程具体表现为物质层面上的政治与经济的现代化。但是，除了包含丰富的历史实践外，现代性还展现出一种独特的气质和禀赋，并发展成为一种哲学、思想和文化层面的心灵模式。这种心灵模式反过来支撑和强化了其政治与经济的实践维度。

前已述及，现代性以启蒙运动为发端，启蒙意味着把人从蒙昧状态中解救出来，因而，现代性从一开始，就被罩上了一层光辉灿烂的面纱，并被定义为一个从黑暗中挣脱出来的觉醒与启蒙的时代。人如何才能觉醒？启蒙运动的先驱们不约而同地给出的答案是：“知识就是力量。”人们普遍相信，科学知识可以用来消除神话和幻想，只要运用知识，人们就能破除宗教迷信和盲从，摆脱原初的蒙昧状态，达到一种思想的自主性。无论是在培根（Francis Bacon）的经验主义那里，还是在笛卡尔（Rene Descartes）的理性主义那里，知识首先都被看作是一种工具，它的同义词是科学、技术和理性。科学的客观性与确定性使得人们渴望得到具体实在的东西，希望让物，甚至让人自身按照自己的设想来运作。由于科学知识能将我们从自然和社会对我们发展的限制中解放出来，因而在科学知识的支撑下，人类的自信心得到了前所未有的张扬，许多曾经遥不可及的梦想现在都已经成为技术的事实。英国思想家伯林（Isaiah Berlin）如是评说：“宣扬理性的自律性和以观察为基础的自然科学方法是唯一可靠的求知方式，从而否定宗教启示的权威，否定神学经典及其公认的解释者，否定传统、各种清规戒律和一切来自非理性的、先验的知识形式的权威。”^[9]

要言之，作为一种心灵模式的“现代性”，主要表现为一种关于人类主体和人类力量的话语体系，它以“理性”为核心，坚信科学和技术会将人类从自然和社会对人的束缚中解放出来，并为人类描绘了一幅有关社会健康发展的理性蓝图，其不可抗拒的功利性表现为对进步的信念，相信知识无限进步、社会和改良无限发展。

启蒙运动的初衷是为了人的自由与解放，但如果其赖以借力的技术理性超越科学和技术本身成为一种规范的意识形态时，其工具性特征就常常被误读为目的本身，而人的价值、自由与尊严则荡然无存。理性既是神学的对立面，也是自然的对立面，一切事物和观念都必须受到理性的审判。“理性女神受到人们的敬畏；从今往后我们膜拜她……就这样，理性直接地坐上了圣母玛丽亚的祭坛宝座，人们，如报纸所说，向她发行必要的仪式。”^[10]阿伦特（Hannah Arendt）指出：“今天‘人类’成为一种现实，却并非由于人文主义者们的梦想，也和哲学家们的论证无关，甚至不是、至少首先不是因为发生的政治事件，而几乎完全是因为西方世界中的技术发展。”^[11]哈贝马斯也批评说，技术理性并不等同于科学本身，亦不等同于技术的有形产品，它超越科学和技术本身而显出双重职能：它们不仅是生产力，而且也是一种规范的意识形态。作为生产力，它们实现了对自然的统治；而作为意识形态，它们实现了对人的统治。^[12]他精辟地分析了作为规范的意识形态的现代性的三个维度：第一，相信科学和技术能够将我们从自然和社会对我们发展的限制中解放出来，无视仅仅依赖科学分析思路和科技带来的负面效应。第二，认为某人的研究或职业实践仅仅在其是“科学的”时候才具有严谨性和客观性，也就是说，它必须遵循所谓“科学的”程序。第三，忽视对于非科学化的，但对认知和行动同样合法的方式的关注。^[13]

一旦成为一种规范的意识形态，作为现代性之核心的“技术理性”自身的目的性凸显出来，而不再仅仅是为了实现某一目的的工具，它就当仁不让地占据了“上帝”的席位，成为衡量一切是非与否的唯一裁判者。整个世界几乎变成“机器所操控的世界”，人类社会也因此而全面机械化。不幸的是，刚从宗教神学枷锁下挣脱出来的人，又重新陷入了新的牢笼。从高扬人的自由与解放出发，现代西方社会走向了一条再次压抑人性的道路。不同的是，这一次的牢笼上打着“技术理性至上”的标签。有着自识意识（self-awareness）的公共行政学就是在这样一种充满悖论的技术理性的宏大叙事背景下走上了历史的前台。

（二）现代性对公共行政的影响

在现代性的宏大叙事背景下，人们相信，通过坚持科学分析思路和技术进步的结合，即所谓技术理性，这个理想便能在科学、法律、经济、政府和艺术领域得以实现。这一理想反映在政府领域，就是现代“行政国家”的兴起。用怀特和亚当斯的话来说：

国家是在其他领域实现这一梦想的支撑点。多少年来，我们建立了庞大的政府机构以执行和裁决法律、管制经济和市场、资助科学发明和技术创新、并扶持艺术发展。在大部分西方社会，这些任务不能仅由立法实体和法院来完成。结果导致了执行占主导地位的行政国家。因此，现代公共行政源于一个可追溯到数百年前的梦想。^[14]

作为以技术理性崇拜为特质的进步主义、专业主义和职业主义的结晶，公共行政从一开始就是现代性的产物，现代性也因此界定了公共行政的理论思维与实践走向。这些理论思维与实践走向可以被细分为如下几种局部叙事。

一是公共行政领域的去政治化叙事。在现代性的视野下，科学被看作是价值中立的，而科学技术的使用也是工具性的。美国“行政学之父”威尔逊从进步主义的立场出发，认为政党分肥制的弊病是将行政领域和政治领域混合在一起造成的，“如果行政人员过多地以一种政治方式行事，无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中扮演原有角色，均可能产生贪污腐化，也几乎肯定会出现独断专行的决策”^[15]。为了使“干净的”行政从弊端丛生的“政党分肥制”中摆脱出来，威尔逊主张将政治与行政区分开来，并大力推进文官改革运动。只有这样，行政系统才能够将科学、效率、效益、技术合理性等作为行动准则，并依此建立一个高效合理的行政模式。^[16]

二是公共行政学科的科学化叙事。现代性在学术上的基本特征，表现为学科的专业化及由此导致的学科分化。从启蒙运动开始，自然科学所取得的突飞猛进的发展与有目共睹的成就，给西方思想界以很大的影响，他们逐渐形成了这样一种共识：只有科学才能使人日益控制实在，走向进步。他们被科学和技术在物理世界获得的巨大成就所打动，希望在社会和政治世界也能实现如自然科学般的精确和客观。早期的公共行政学者受到进步主义的影响，认为公共行政也只能在一种依赖于职业主义和专家知识的框架中寻找其合法性，因而醉心于探究行政学能否成为一个类似于自然科学的科学化、技术化的学科。

“科学管理之父”泰罗是将组织科学化的先驱，他说：“有人就‘科学’一词在这里的使用提出了严厉的反对意见。这种反对意见主要来自这个国家的教授们，对此我颇感惊异。他们憎恨将科学一词用于日常生活中的琐事。我想，对这种批评的正确回答是引用一位（很有名的）教授最近所下的定义……即‘科学是任一类型的、经过分类或组织的知识’。”^[17]当代著名行政学家丹哈特教授就此评论说：“虽然我们有可能觉得泰罗的科学很粗糙，但我们不能否定他推进了将严格的科学性应用于组织研究的观念。”^[18]由于相信行政体系和公共组织也可以用自然科学的方式去加以把握，泰罗发起了科学管理运动，对公共行政的科学化、技术化产生了决定性影响，其深远影响是使得“可以用技术方案来解决公共问题”的信念深入人心，加速了公共行政的去政治化。

三是公共行政人员的专业化叙事。技术理性主导的现代性不可避免地导致专业化的专家知识，而专业性正是专业人员的生命力。如果没有专业知识的合法性，专业人员就不可能获得对专业实践的自主权和控制权，不可能最为有效的执行任务。在这样一种背景下，前工业时代的政党分肥制自然就被以功绩制为基础的专家行政所取代。在这个行政体系中，公共行政人员的选择依据是技术资格，即专业化和技术化。

“人事管理的功绩制、需要专业知识职业的增加和管理领域的复杂性，现在通过政府不断增强能力和提高效率需求联系在了一起。”^[19]这种结合与韦伯的官僚制不谋而合。^[20]在韦伯看来，现代文明，尤其是其技术经济结构的本质要求“结果的可靠性”，而官僚制组织则可实现这一点，因而成为在技术上优越于所有其他形式的组织形式。韦伯认为，官僚组织内部每一个人员均应被视为机器中的一颗螺丝钉，不需外力控制便可自动发挥功能。一切“非理性”的因素，如个人的情绪，均应被排除在外，只有这样，才不至于对组织的绩效造成干扰。韦伯的官僚制恰好与古典行政学派和科学管理运动相吻合，共同构成了传统公共行政时期的典范。

四是公共行政研究的实证化叙事。现代性发展出了一套新的科学观念，这种观念的发展经历了一个变化，即从以笛卡尔为代表的演绎方法论，转变到以牛顿、洛克为代表的经验方法论。对于演绎方法论者而言，他们是以数学，尤其是欧几里得几何学为楷模，认定理想的科学方法是从某些作为前提的普遍性的公理、原理中演绎出个别性的结论。而对于经验方法论者来说，他们主张一切认识都是从观察、从个别性的知觉出发，经过试验等环节，最终形成普遍性的经验。^[21]随着自然科学成功地控制自然界，并将人类从自然限制中解放出来，这种经验分析的思路和技术进步取得了绝对的垄断地位。

公共行政研究也不例外。在科学化的大潮中，很多行政学者感到，他们以前对于行政活动的研究，缺乏诸如物理学或化学等“真正的”科学中的力量。“为了纠正这种情况，他们采取了一种代表逻辑实证主义哲学观的方式。”^[22]他们认为只有依循实证主义模式的研究才是理性和科学的。而随着自然科学的迅猛推进，实证主义几乎成为科学研究的代名词，实证主义方法则成为知识合法累积的主要手段。在主流学者的眼中，以民主和公正为核心价值的行政思想充满价值判断而不能加以客观衡量，根本不能算是一种有用的知识。它必须接受自然科学的标准，以研究的有效性、可测性、因果性来判断研究成果的可接受性。

五是公共行政价值的效率化叙事。早期的公共行政学者亲眼看见了技术变革给社会带来的巨大成就，新的思想、新的发明、新的技术与它们的生产和分配仿佛一夜之间改变了社会。科学与技术发展的首要象征就是机器——完成工作的精确、机械、合理和高效的典范。既然科学能够产生原理和行动的指南，能够帮助行政人员改进组织效率，既然衡量公共行政是否是一门独立学科的判断标准来自其是否科学化、技术化，既然效率标准已经被泰罗等人证明为与资本主义社会中的成功的企业价值观，那么，公共行政就应该师法企业，以效率为最高的价值。

古典行政的代表人物古利克明确宣称：“在行政的科学中，不管是公共还是私营，最基本的‘善’就是效率”^[23]，“效率是行政科学大厦得以建立起来的价值基石。”^[24]一旦将效率确立为一种优先的价值观，对追求效率的质疑就被轻易地抛在了一边，同样被抛在一边的还有诸如民主、公正、参与等规范价值观。我们随后看来，西蒙虽然批评了古利克的格言式的行政原理，但却接过了效率价值的接力棒，并力图将其建筑在更坚固的逻辑实证主义的基石上。