一 问题的提出

在其百余年的发展历程中，公共行政学的“身份危机”（Crisis of Identity）一直是个十分突出而又悬而未决的问题。在不同的学者那里，这种危机也常常用诸如“认同危机”“合法性危机”“研究质量危机”“信任危机”等词来表示。^[3]丹哈特（Robert Denhardt）曾对这一危机作过如下描述：“公共行政理论家似乎永无休止地在做理论争辩，也正因如此，在这个领域中试图发展出任何接近范式的概念似乎都是希望渺茫。这种困惑感已经被学者从许多令人关注的角度加以描述……因为关于公共行政领域发展方向的观点散乱各异，使得我们无法处理某些问题，这种情形被称为公共行政的身份危机。”^[4]丹哈特指出，由于危机的持续存在，使得公共行政理论“无法反映或响应公共行政领域当中包括理论家、实践者以及公民等各行动者的需求”^[5]。从丹哈特的描述中可以看到，公共行政学的身份危机主要体现在两个方面。其一，迄今为止，公共行政学作为一门独立学科的合法地位难以得到学术界的认同，该领域直到今天没有为大多数人所共同接受的研究范式。^[6]其二，该领域的理论研究与现实的行政活动存在脱节的地方，其研究难以得到公共行政实践者的认同。前者可以看作是一种学科性质上的认同危机，后者则表现为一种实践性质上的认同危机。

公共行政领域学科性质的危机，既包括公共行政领域缺乏一种广泛的自我认同感，也包括公共行政研究难以赢得其他学科同行的尊重。就后者而言，由于公共行政所涉及的问题关乎国计民生，以至于其他的学科，如经济学、社会学、法学、政治学、心理学等往往会对其某个议题感兴趣而入侵公共行政的某个研究领域，但公共行政研究本身对这些论题的研究却似乎未能达到这些“外行”的深度，以至于被持续地降格到“人类智力努力的低层”和学科体系中“二等公民”的地位。^[7]关于前者，即公共行政学自我认同感的匮乏，西方学术界进行了多个层面的探讨，现简要梳理如下。

一是认为公共行政研究不能识别出对该领域最为重要的中心议题，加之大幅度引用其他学科的研究成果，因而不是一个合法的“学科”。如麦可迪和克里尔瑞（Howard McCurdy ＆ Robert Cleary）检视了发表在1981年版的《国际博士学位论文摘要》（Dissertation Abstracts Internationals，DAI）上的142篇公共行政博士论文摘要后，发现大部分研究缺乏对这一领域内的重要论题的集中关注。^[8]帕里和克拉默（James Perry ＆ Kenneth Kraemer）在检视了从1975年到1984年《公共行政评论》（PAR）上学者们的讨论之后，认为“将公共行政与其他管理区分开来的特征”和“政治—行政系统的分界面”是对公共行政学至关重要的两个研究课题。^[9]也有学者认为决策是公共行政学的核心议题。^[10]尽管尝试为公共行政学科界定核心议题的努力一直持续存在，但没有任何一种努力能够得到大多数学者的“选票”，却总是难逃遭受无数批评与指责的命运。沃尔多发现，即使要找到一个共同的公共行政定义都很困难，如果公共行政学一直未能就其范畴与核心议题达成共识，公共行政就很难有一致的身份认同。^[11]戈林姆别斯基（Robert Golembieski）悲观地认为，一个企求就某一议题达成共识的学科是不成熟的，因为目前在公共行政领域没有任何一个议题能够有效地将公共行政的研究统一起来。^[12]奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）指出，公共行政学正面临领域及发展方向无法达成共识情境的“合法性危机”，而有矮化成政治学或管理学之次级领域的危险。^[13]

二是认为公共行政学缺乏恰当的方法论奠基，鲜少进行基础理论研究，从而造成了危机。麦克凯迪和克莱里（McCurdy ＆ Cleary）、斯托林和费里斯（Stallings ＆ Ferris）等从实证主义的角度关注公共行政的研究质量，认为该领域只有少得可怜的主流社会科学研究，其方法的严谨性值得怀疑。^[14]而一些学者与之展开了针锋相对的论辩，比如泰耶（F.C.Thayer）强烈反对将公共行政研究锁入狭隘的实证主义定量研究的“紧身衣”中^[15]；沃尔多^[16]、麦克斯怀特（O.C.McSwite）^[17]则批评说，危机恰恰根源于以行政理性模型为主的行政理论及其背后的实证主义研究范式。

三是认为公共行政学始终没有建立起一个为多数人所接受的累积性知识基础，缺乏知识上的进步性。^[18]纽南得（Chester Newland）就认为，在我们的领域里，早期的研究工作甚至包括今天的类似探求都会被后来者或其他人所忽视，这导致今天累积的成果大部分都是乱七八糟的大杂烩。^[19]此外，这一领域甚至缺乏一个共同的学术规范，以至于该领域没有基本的进入门槛，因而难以建立起一个以知识增长为根本目的的学术共同体。^[20]帕里和克拉默发现，PAR上的大多数研究是应用性的而不是基础性的，这意味着没有对系统的科学知识做出贡献；研究更不是积累性的，既没有建立在先前的研究基础上，也没有拓展先前的研究。^[21]

由于上述各种原因，导致在公共行政领域出现了如达布尼克（Melvine Dubnick）所说的一种难堪局面：

并不是所有——甚或大多数——研究公共行政的学者都是公共行政学家社群的成员。尽管有一些明显的交叉，但人们可以认为，有许多公共行政（广义的公共行政）的研究者认为自己是其他社群的成员——如政治科学家社群、研究官僚制的社会学家社群、公共政策分析家社群、公共管理学者社群、都市研究专家社群等。他们更多地任教于传统的政治学或社会学系，或任教于公共事务或公共政策学院，他们主要参加诸如APPAM（美国公共政策分析与管理学会）或都市研究协会的会议。然而，最重要的是，他们不愿意在专业上认同自己是公共行政学者，也不会认为在公共行政领域的任何一种主要杂志上发表论文是一个值得优先考虑的事。坦率地说，许多研究公共行政的学者将公共行政领域看的是很低层次的。^[22]

很难想象，一个把自身研究领域看得很低、耻于以其共同体自认的学科能够赢得其他学科同行的认同与尊重。

除了学科上的认同危机外，公共行政学还面临着一种实践上的认同危机，即公共行政研究难以得到公共行政实践者和公民等行动者的认同。不少学者从理论与实践整合的视角，认为要同时建立包含效率（实务层面）与民主（理论层面）的公共行政，在整合上有其困难，因而危机在所难免。奥斯特罗姆指出，当前我们的公共行政学的知识有害于公共行政的实践，无法体现大众的公共需要。^[23]丹哈特认为，“在行动的领域中，理论和实践应该是合一的”，但是，在当代公共行政的研讨中，“理论和实践间的鸿沟似乎无法弥补”，行政实践人员常常抱怨公共行政学者终日在象牙塔里生活与研究，致使他们提出的原则和发表的观点几乎无法符合实际的生活。^[24]

学者们围绕公共行政学的身份问题展开的持久争论与深刻反思，一方面加剧了公共行政学的身份危机，另一方面也使得公共行政学意识到自身在理论基础、研究方法、研究议题上存在的问题，并为解决这些问题作出了宝贵的探索。但本书感兴趣的是，学术界何以会对公共行政学的危机问题有着如此强烈的关注？学者们对危机问题的不懈探讨的热情显然不是为了保卫公共行政学作为一门学科的持续存在，或者通俗地说，学者们并不是为了保住能够持续地靠公共行政学来吃饭和谋生，因为学术研究是一项“残酷”的事业：如果没有缜密的思辨，没有深刻的激情，没有对现实生活敏锐的体悟和强烈的责任意识，没有甘坐冷板凳的决心和恒心，学者们就会失去从事学术研究的资格。那么，问题的答案究竟何在呢？

一般来说，一种公共行政理论要想得到社会的广泛认同，就必须能够有效地反映当前公共行政实践的真实世界，提供解决当前现实中公共问题的有效方案。诚如怀特（Jay White）与亚当斯（Guy Adams）所言：“如果我们不能对我们时代的重大问题做出建设性的贡献的话，我们作为一个领域又有什么可取之处呢？”^[25]换言之，公共行政学的合法性植根于对现实生活中公共问题的有效回答。

在当今社会生活中，随着人们对公共行政依赖性的不断增长以及公共行政机构的不断扩张，一个不争的事实就是，公共行政在我们今天的人类社会中扮演着越来越重要的角色。一方面，公共行政所能发挥的空间越来越广，小到街道清扫，大到太空探险，无不可以发现公共行政的踪影，全钟燮（Jong S.Jun）认为，公共行政“涵盖了整体社会、政治、经济的重要意义”^[26]。另一方面，公共行政所能发挥的作用越来越强，它“不再仅是执行公共政策的工具，而是设计并执行经济、科技、政治和社会变迁的主导力量”^[27]，亨利（Nicolas Henry）则认为它已经“成为公共政策信息的中心和民主社会运作的主要政治决定因素”^[28]。

与此同时，人们不难发现另外一个同样也是不争的事实：今天的公共行政在其实际运作中正遭遇越来越大、越来越多的困境与挑战。凯登（Gerald Caiden）在其《行政变革年代之来临》一书中指出，不管是东方或西方国家，“均可发现许多相类似的行政问题，如行政傲慢、无效能、无效率、行政帝国主义、公部门膨胀等病象”^[29]。由于诸多病象的不断发生，人们对政府的公共服务职责产生了根本的怀疑，并对国家精神丧失了信仰，对政治及行政体制也缺乏信赖，对行政效能及其增进人民福祉的能力也不具信心。全钟燮就此指出：“针对现今公共行政的状态所能赋予的最佳形容词应是危机和变迁而非稳定和秩序。”^[30]

如果公共行政实践在现实生活中占据着十分重要的地位，并且面临着许多亟待回答的现实问题，那么，公共行政学就必须能够有力地反映和指导实际的行政活动，否则就会面临各种危机。因此，对公共行政学身份危机的探讨，就不仅仅是对我们理论合法性的研究，更体现了对现实生活中公共问题的深层关切。

作为当代中国的行政学人，笔者不能不对中国自身公共行政（学）的生存与发展的态势予以深切的关注。就理论而言，相比于西方公共行政研究，中国公共行政学的身份危机显得更为突出。马骏和刘亚平认为，我国的公共行政研究存在研究重心的“非中国化”、“管理主义”盛行、缺乏对真实世界的了解、消解了“历史”的公共行政研究、规范理论的贫困、研究质量存在问题、缺乏学术规范、缺乏指导实践的能力八大问题。因而，“无论是作为一个学科还是一个应用领域来说，中国公共行政学都存在着严重的‘身份危机’”^[31]。就实践而言，当前我国社会正处于转型期，公共行政实践面临巨大挑战，为这些关键性的公共问题提供建设性的回答是行政学者义不容辞的责任。但是，自身正处在危机中的公共行政学，如何才能对中国乃至世界有所裨益？“如果国家决定依赖中国的公共行政学家来获得政策咨询，我们能不能做出自己的贡献？”^[32]我们如何才能做出自己的贡献？这是时代对公共行政学发出的最大挑战，唯有迎接这个挑战，才能最为有力地化解公共行政学的身份危机。