三 国内外研究现状与趋势

一些学者很早就注意到了公共行政学说史研究的重要性。作为公共行政领域的“哲学家与历史学家”，沃尔多在其1948年出版的《行政国家》中开宗明义地指出，“本书是从历史角度展开的研究”，旨在帮助公共行政学者“以历史的视角审视其研究主题”^[47]。人们公认，沃尔多激活了公共行政研究中潜存的“历史意识”，促成了该领域对历史研究的更多关注，由此产生了一批颇有影响的成果，如钱德勒（Ralph Chandler）的《美国行政国家百年史》、弗赖（Brian Fry）的《公共行政学的大师们：从马克斯·韦伯到德怀特·沃尔多》、奥斯特罗姆的《美国公共行政思想的危机》、丹哈特的《公共组织理论》、汤普金斯（Jonathan Tompkins）的《公共管理学说史》等。^[48]除这些通史性的作品外，还出现了一些有分量的专门史研究，如专题探讨沃尔多行政学说的著作《寻求公共行政：德怀特·沃尔多的思想与事业》。^[49]

国外学者对公共行政学说史的研究，呈现相互交叠又各具特色的研究路径。最为常见的研究路径，是从“编年史”的角度，将百余年来公共行政学的发展分为几个典型的阶段，可称为“阶段论”。如戈林姆别斯基（Robert Golembiewski）提出“四阶段说”，即分析性的政治-行政二分阶段（1887～1911）、具体的政治-行政二分阶段（1911～1933）、管理科学阶段（1933～1970）和公共政策途径阶段（1970以后）。古恩（Lewis Gunn）断言：20世纪50～60年代是公共行政的时代，60年代后期和70年代初期是公共政策的10年，70年代末以来是公共管理的天下。德里森（Nelissen）和戈德（De Goede）将1900年以来的公共行政发展分为政治-行政取向（1900～1925）、行政科学取向（1920～1940）、韦伯主义取向（1930～1970）、人文主义取向（1960～1980）、公共政策取向（1970～1980）、系统取向（1980～2000）与新公共管理取向（1980～2000）七个阶段。^[50]

一些学者在“阶段论”的基础上，通过借鉴库恩（Thomas Kuhn）的“范式”（Paradigm）概念，提出了“范式论”。典型代表如亨利（Nicholos Henry），他认为公共行政学先后发展出了五个相互交叠的范式，它们分别是政治-行政二分法、行政学原则、作为政治学的公共行政学、作为管理学的公共行政学以及作为公共行政学的公共行政学。戈林姆别斯基依据不同学科来源与研究方法特征，提出了传统范式、社会-心理学范式和人文-系统范式。另外一种有影响的“范式论”来自奥斯特罗姆，他深刻反思了传统行政思想所蕴含的官僚制行政范式的缺陷，提出必须从《联邦党人文集》和托克维尔那儿汲取营养，引入民主制行政范式。

同样是基于不同的思想来源与研究方法特征，罗森布鲁姆（David Rosenbloom）提出了不同于“范式论”的“途径说”，即公共行政领域存在“管理、政治与法律”三种不同的研究途径，它们各自依托不同的价值、起源与结构，但又相互影响，并在某种程度上发生交叠。^[51]波兹曼（Barry Bozeman）认可罗森布鲁姆的“途径说”，但认为公共行政研究只存在沿袭公共政策的“P途径”（Policy Approach）和传承企业管理的“B途径”（Business Approach）。^[52]怀特（Jay White）也遵循“途径说”的提法，提出了公共行政研究存在解释、诠释与批判三条途径，与前两者有别的是，怀特是基于不同的研究取向提出的上述看法。^[53]

总的来看，国外学者的公共行政学说史研究成果较为丰硕，突出地表现在：一是注重从政治学、管理学、经济学、心理学等领域发掘思想资源，丰富了公共行政学研究文献，拓展了公共行政学研究领域。二是对公共行政学的演变取得了一定的理论共识。虽然学术界对“五阶段”或“七阶段”等说法存有分歧，甚至对“范式”一词的使用也不尽相同，但大体认可公共行政学经历了以威尔逊-韦伯为代表的传统时期、新公共行政、新公共管理等不同的发展阶段，这有利于公共行政学摆脱“身份危机”，确立起自身的学科尊严。三是为西方国家的治理变革提供了理论基础和智力支援。百余年来，西方发达国家在政府改革等诸多方面取得诸多成就，公共行政学的指引可谓功不可没。

对于更加年轻且发展迅猛的中国公共行政学来说，了解现代公共行政学的历史演进，有助于增进知识积累和拓展思想资源。自20世纪80年代中期恢复重建公共行政学以来，几乎所有的公共行政学教材都会在导论中或另辟专章探讨西方公共行政学说的流变。最早专门探讨的著作当属1993年方贻岩主编出版的《西方行政思想史》^[54]，但在务实的年代从事基础理论研究并非易事，因而应者寥寥。

然而，一些学者秉持学术传承的使命感与责任感，于世纪之交出版了一些至今仍有广泛影响的著作，比如丁煌的《西方行政学说史》（1999）、唐兴霖的《公共行政学：历史与思想》（2000）和竺乾威的《西方行政学说史》（2001）。同一时期，陈振明、薛澜等探讨行政思想史的专题论文也较好地满足了国内学者了解公共行政学说史的需要。值得一提的是，人大版《公共行政与公共管理经典译丛》、中青版《公共管理译丛》、三联版《制度分析与公共政策译丛》等众多“译丛”相继问世，对推动国内公共行政学术史研究发挥了基础性作用。此外，毛寿龙、谭功荣、张铭、何颖、张康之、董礼胜、何艳玲、孙宇、张乾友等学者，亦对深化公共行政学术史研究贡献良多。

因研究旨趣有别于西方学者，中国学者的研究成果呈现自身的独特性，即鲜明的以史为鉴、“洋为中用”的态势。多数成果并非仅仅是为了满足研究者的理论兴趣，或是陷入历史的故纸堆中难以自拔，而是力图在对西方公共行政理论资源进行批判性清理的基础上加以讨论，并依托中国本土实践，将公共行政理论建构成国家治理的本土化议题。

中外学者对公共行政学说史研究的贡献毋庸置疑，但现有研究也还存在一些可以改进的空间：其一，在研究边界上，既有研究常常将某些主要定位于其他学科领域的学者纳入其中，如管理学的泰罗（Frederick Taylor）、法约尔（Henri Fayol），经济学的诺斯（Douglas North）、布坎南（James Buchanan）等，这固然体现了公共行政学兼收并蓄的包容品格，但“取舍”标准何在？公共行政学的边界又在哪里？对这些问题，既有研究未能给予充分阐释。公共行政学术史上的重大问题都带有跨学科的综合性特点，以问题为中心开展公共行政学术史研究，或许能够较好地解答学科交叉、渗透与边界的疑惑。

其二，在研究风格上，既有研究常以人物或流派为写作单位，逐一阐释其生平（背景）与思想，然后加以评论，较少发掘这些思想之间的内在逻辑关联。以问题为中心开展公共行政学术史研究，这些人物与流派就不再是孤立的个体，不再只是呈现一种时间上的线性关系，而是呈现一种前后相继且你中有我、我中有你的思想图景。

其三，在研究对象上，既有研究较少将某一行政学说放在其所处的特定社会历史背景中加以深入考察，难以充分揭示理论与实践之间的互动关系。本书认为，如果要研究威尔逊的思想，首先就要研究威尔逊关心的问题是什么，他为什么要关心这些问题，他是如何回答这些问题的，他对这些问题的回答对于公共行政学的发展有怎样的独特的贡献。

现有研究的不足意味着，在一个内在一致的分析框架下，以问题为中心，厘清公共行政学的边界，梳理各理论之间、理论与实践之间的内在逻辑关联，是非常必要的，本书试图以学术争论为主线，对此贡献绵薄之力。