1994年~2000年

行政处罚有说法

一位思想家说：“哪里没有法律，哪里就没有自由。”为使行政机关有合法行使职权的自由，更为我们公民有免受非法行政行为侵害的自由，《中华人民共和国行政处罚法》得以制定，并可望在今年底或明年春出台。

公众如果对行政处罚法有深入的了解，那么对保护自己的公民权不受非法侵害将十分有益。本报记者为此采访了姜明安副教授。姜明安，北京大学法律系行政法教研室主任、兼职律师、中国行政法学研究会副秘书长、全国人大法制工作委员会行政立法研究组成员，参加过《国家公务员暂行条例》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议条例》和《行政处罚法》初稿或试拟稿的草拟工作。

记者：请问《行政处罚法》是做什么用的？

姜明安：《行政处罚法》从本质上来说是通过规范行政机关的行政处罚行为，达到保护公民等行政相对人正当合法权益的目的。国家行政机关不能以违法方式制裁行政相对人的违法行为。“依法行政”是法治最基本的原则，《行政处罚法》是规范行政机关实行处罚行为、也是保护公民正当权利的法律武器。

记者：《行政处罚法》制定时的背景是什么？

姜明安：1990年5月，为了配合1989年4月4日颁布的《行政诉讼法》的实施，国务院法制局开始牵头制定《行政处罚条例》。1992年，全国人大法制工作委员会行政立法组开始起草这个文件。当初的背景是，一方面国务院下决心治理“三乱”问题，即急需规范一下行政机关“乱罚款、乱收费、乱摊派”行为；另一方面国家下决心整顿经济管理中的“手软”问题，即急需一部行政处罚法律严厉打击经济活动中的违法乱纪现象。

记者：制定《行政处罚法》深层次的意义有哪些？

姜明安：处罚法的制定，在实践中首先能够解决立法中设定处罚无明确标准、行政机关随意设定处罚条款问题，其次能有效地解决行政处罚缺乏统一程序，从而使乱用、滥用处罚相当严重的问题。从更深层次来说，行政处罚法也稍能弥补我国组织法的不足。现在的行政机关是“有利争着管、无利不愿管”。《行政处罚法》不仅能解决这一问题，还能进一步推动行政程序法的制定。《行政程序法》在发达国家都较完善，但我国目前制定一部完善的程序法尚有困难。但是在行政处罚上设定统一程序是可行的，并能为今后的《行政程序法》制定提供经验。

记者：《行政处罚法》在内容上主要解决哪些问题？

姜明安：处罚法修改了近十稿，最新一稿共有10章77条，主要解决五个方面的问题，即解决行政处罚设定权划分、行政处罚适用原则、行政处罚管辖、行政处罚程序和行政处罚执行问题。

记者：《行政处罚法》罚种有哪些，分别在哪一级法律中规定？

姜明安：罚种主要有人身罚(也称自由罚)、财产罚、行为罚(也称能力罚)和申诫罚。

对涉及人身自由的行政处罚由法律规定。全国人大和人大常委会有权制定法律。财产罚和行为罚，如罚款、没收财物、吊销许可证、责令停业停产等处罚，由法律、法规规定。国务院，省、自治区、直辖市人大和人大常委会，省会市人大和人大常委会以及国务院批准的较大市的人大和人大常委会有权制定法规。

记者：这样看来，有权设定行政处罚的主体很有限，实现中是否会影响一些较大城市的行政管理？

姜明安：考虑到中国国情复杂的特点，在立法上做了变通。处罚法试拟稿规定：经法律、法规授权，规章可以对罚款、没收财物、吊销许可证和营业执照等行政处罚作出规定。这样一来有近二十个较大城市的人民政府就会获得行政处罚设定权。

记者：实践中较突出的问题是，一个违法主体有时受到七八家行政机关处罚，处罚法如何解决这一问题？

姜明安：处罚法采用了“一事不再罚”的原则，其中规定“对违法行为人的同一违法行为，不得以同一事实和理由给予两次以上行政处罚”，此外还规定不得“牵连原则”，即行政处罚只适用违法者，对其亲属、其他人和单位都不能给予处罚。

记者：我认为程序至关重要，没有好的程序，内容是无法落实的。在程序方面有什么规定？

姜明安：处罚法对程序非常重视，专门规定了普通程序和简易程序。听证程序是核心，其意义在于赋予行政相对人辩护和了解受处罚事实和理由的权利，以提高行政活动的公正性。处罚法试拟稿中规定的“申辩会”，其内容就相当于“听证”。

记者：我们一听到行政处罚，自然容易联想到罚款。毕竟行政机关坐支或变相坐支部分罚款以补充行政经费不足，甚至用来盖房子、买汽车、发奖金的现象是十分严重的，对罚款有什么规定呢？

姜明安：处罚法试拟稿中，规定对罚没款5万元以上的处罚，适用刑事诉讼程序。其他任何法规都不能规定5万元以上的罚款，除非依法律规定有例外。此外对罚款还采用收缴罚款部门与执行部门利益彻底脱钩的办法，实行罚款决定与罚款收缴相分离的措施，这样能有力地抑制滥罚款的现象。

(原载于《工商时报》1994年6月15日)