行政处罚程序的设计应同时兼顾控制处罚权滥用和保障处罚权有效行使两项目标

程序的设计是行政处罚立法应解决的一个重要问题，甚至是一个最重要的问题。

我国行政处罚应设计什么样的程序，取决于我国行政处罚立法的目标模式。从国外情况看，行政处罚立法主要有两种目标模式——侧重控制处罚权滥用的模式和侧重保障处罚权有效行使的模式。前一行政处罚立法模式所追求的主要目标是保护公民个人、组织(包括被处罚对象)的合法权益；后一行政处罚立法模式所追求的主要目标是维护国家利益和社会秩序，此两种目标在许多情况下可以是统一的，但在不少情况下也可能发生冲突。在发生冲突的情况下，前一模式选择的解决办法是舍效率，保权利；后一模式选择的解决办法是舍权利，保效率，或者说舍个人利益，保国家、社会利益。

中国行政处罚立法应选择什么样的目标模式，是选择以控权为主的模式，还是选择以保障效率为主的模式，这恐怕需要认真研究。

中国法制历来有重义务，轻权利，以公民义务为本位的传统，古代封建法制如此，国民党统治时期的旧中国的法制如此，新中国成立之后的法制也深受这种传统的影响。以公民义务为本位的法制显然不利于防止行政专制和政府官员滥用权力，不利于民主政治建设。为了纠正中国法制传统上的这种偏向，加强国民的民主、法治意识，行政处罚立法似应选择以控权为主的模式。

但是，从中国目前生产力发展水平的状况来讲，法制的民主性又不可能推进过快。民主和效率虽然并非绝对矛盾，但民主如果脱离生产力的发展水平而推进过快，公民个人权利的保障如果脱离社会公益的维护而强调过多，又确实可能影响效率，影响经济发展速度，不利于社会生产力的发展。正是出于这种考虑，中国目前在社会分配和社会保障方面确定的政策是：效率优先，兼顾公平。这种政策虽然并不完全适用于行政处罚立法，但行政处罚立法的目标选择也不能不把效率放在非常重要的位置上。

由此可见，中国行政处罚立法的目标模式既不能完全选择效率模式，忽视对行政权力的控制和对公民权益的保护，也不能完全选择控权模式，忽视提高行政效率和保障行政管理的顺利进行。因此，行政处罚立法在程序制度的设计上，应尽可能做到二者兼顾，既有利于控制处罚权的滥用，保护公民、组织的权益，又有利于提高行政效率。在某些情况下，程序的设计可能难以兼顾二者：控权即难于提高效率，提高效率即难于控权。对于这种情况，则应具体情况具体分析和具体对待。例如，在设计处罚裁决程序上，具有司法性质的听证程序有利于控权和保护相对人的权利，但实行这种程序显然难于兼顾效率，特别是对于大量轻微违法行为的处罚，如果都采用正式的听证程序，就会造成大量人力、财力以及时间的耗费，且不利于及时、有效地制止和打击违法行为，维护社会秩序。那么处罚裁决是否应该放弃此种程序，而采取行政机关直接处罚的简易程序呢?简易程序当然有利于加快处罚速度，提高处罚效率，但是这样做显然不利于保障处罚的准确、公正和保护相对人的权益。因此，协调二者的矛盾，处罚裁决程序的设计和选择就不能简单地采取二者非此即彼的思路，而可以考虑同时设计两种或两种以上的程序，分别适用于对不同类别的违法行为的行政处罚。例如，对严重违法行为实施的较重的行政处罚(如劳教、拘留、吊扣营业执照、数额巨大的罚款等)可以规定适用听证程序，即处罚裁决机构在违法行为指控人(调查违法行为的机构)和被指控人均在场的情况下，接受他们各自提供的证据和有关材料，听取他们的陈述和辩论，然后依据法律、法规和听证中通过辩论、质证认定的事实作出裁决。对一般违法行为实施的较轻的行政处罚(如数额不大的罚款或责令作出或不作出某种行为的处罚等)，可规定适用普通程序，即行政执法机构根据自己通过调查所取得的有关违法行为的事实材料及相应证据，在听取调查人的意见、解释、说明或申辩后作出处罚裁决。对某些特殊的违法行为(如交通、市场、食品卫生、市容管理等方面的违法行为)实施小额罚款或警告处罚，则可适用效率更高的简易程序。行政处罚程序如果这样设计，就可以同时兼顾控制处罚权滥用、保护相对人权益和维护处罚权有效行使、提高行政效率两方面的目标。

(原载于《行政法学研究》，1995(2))