健全和完善我国的行政裁判制度

根据中共中央、国务院今年4月15日《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》精神，《中华人民共和国土地管理法》的修改工作目前正紧锣密鼓地进行。我们建议新修订的《土地管理法》(草案)增写“土地行政裁判”一章，规定在土地行政管理领域实行土地行政裁判制度：将全国划分为若干土地行政裁判区，在各裁判区内设置一个或多个土地行政裁判所，土地行政裁判所依准司法程序受理和裁决有关土地权属、土地交易和土地行政管理的各种争议案件。这一制度如能由国家权力机关最终通过立法确立，将为我国建立规范的行政裁判体制开创新路，对于我国行政和司法体制的改革具有重要意义。

行政裁判(行政机关裁决争议和纠纷)，又称“行政司法”，如同“行政立法”(行政机关制定法规和规章)一样，是行政权适应现代社会经济发展而适度扩张，打破国家权力旧的“三权分立”传统格局的体现。在英美等西方发达国家，自19世纪末20世纪初就开始建立行政裁判制度。到20世纪中期，英国的行政裁判所已达到两千多个，美国行政机关系统内的行政法官已发展成为一支具有相当规模的队伍。法国等欧洲大陆国家，除了设立统一的行政法院专司行政审判职能之外，还另设立各种专门的行政裁判所，裁决各种特定行政管理领域的争议案件。

行政裁判制度在现代世界各国之所以获得如此广泛的发展，其主要原因在于：(1)现代科技和现代社会经济的发展一方面使人们之间的相互联系和交往大为增加，另一方面也使人们之间的各种争议和纠纷大为增加。这些争议和纠纷产生于现代科技活动和现代社会经济活动之中，具有很强的技术性和复杂性，因此，普通法院的法官在裁判这些案件时显得力不从心，难以适应。而行政机关的相应管理人员则正好相反，他们在一般法律知识方面虽不及普通法院的法官，但由于他们长期从事某一领域事务(如商标、专利、环境、土地、规划、产品质量等)的管理，具有相应领域的专门知识、专门技术和专门经验，甚至对于其所主管领域的法律、法规和规章，他们也可能比普通法院的法官熟悉。因此，他们在处理其各自领域的争议和纠纷方面，具有为普通法院法官所不能企及的优势。(2)现代科技和现代社会经济的发展是与时间、速度、效率紧密联系在一起的。普通法院由于过分追求公正，其程序烦琐、费时、耗力；而行政裁判程序在适当考虑公正的目标时，更多地兼顾效率的需要，故程序相对简便，花时少，耗力小，从而在现代社会激烈竞争中，更受到欢迎。

行政裁判虽然具有较普通司法明显的优势，但是它的公正性显然不及法院的司法程序。为了弥补这一缺陷，世界各国通常在制度设计上增加下述保障环节：(1)建立相对独立的行政裁判机构，实行管理职能和裁决职能相对分离，但行政裁判机构仍设于行政系统之内，以发挥其行政优势；(2)适当引入司法程序，如听取当事人陈述，允许双方当事人辩论、质证，允许律师代理等，但在整体上行政裁判程序仍不及司法程序正式、严格，以不失简便、快捷的特色；(3)行政裁决接受司法审查，当事人对行政裁决不服，各国法律通常允许当事人申请法院予以审查。但司法审查通常只限于法律问题，法院对行政机关就事实问题所作的认定一般都予以维持。

我国自20世纪80年代以来即开始建立行政裁判制度。其最典型的是在商标和专利领域，商标评审委员会和专利复审委员会都是相应领域的专门行政裁判机构，这两个行政裁判机构每年都受理和裁决所在领域的大量的行政和民事争议案件。除商标、专利外，我国行政机关在资源(土地、矿产、水、森林、草原等)、环境、交通、医疗卫生等领域，也行使着广泛的行政裁判职能，但在这些领域，法律对相应行政机关行政裁判职能的授权所使用的用语通常是“调处(调解、处理)纠纷”，而未使用“裁决争议”，更未为相应领域设立专门的裁判机构和规定专门的裁判程序。因而我国行政裁判制度目前是很不规范的。这种法律和制度上的不规范导致了下述后果：(1)行政机关在行使行政裁决职能时常常感觉“心虚”，羞羞答答，不够理直气壮，似乎侵越了法院的职权，以致将大量本应由行政机关裁决或先行裁决的争议案件推到了法院；(2)行政机关在“调处”纠纷时，由于管理职能未与裁判职能分离，没有严格的程序(准司法程序)制约，从而往往造成裁决结果的不公正；(3)有些领域(如商标、专利)的行政裁判由于排除或部分排除司法审查，致使当事人对行政裁判结果的公正性产生怀疑；(4)一些法院对行政机关作出的裁决(特别是关于事实问题的裁决)缺乏应有的尊重，例如对行政机关已经调查、检查、鉴定过的事实重新进行调査、检查、鉴定，对行政机关已取证的事实重新取证，导致了人力、财力和时间的大量浪费，等等。

鉴于存在上述问题，我国行政裁判制度迫切需要规范。这次《土地管理法》(修订草案)可以说开了个好头：拟在土地管理领域设立相对独立的行政裁判机构和建立保障行政裁判公正、公开、公平的准司法程序。当然这种规范化的行政裁判制度最终能否为立法机关所接受，从而能在土地管理领域确立和在其他行政管理领域推开，还取决于我国立法者和全体国民对这一制度的认识。为此，法学界，特别是行政法学界应加强对行政裁判制度的宣传，以消除传统的三权分立观念对人们思想的影响，使之接受“行政机关可以行使一定准立法和准司法职能，法律应对此种行政职能予以确认和对之加以规范和控制”，即法律应最大限度地发挥行政权的“善”，最大限度地抑制行政权的“恶”的现代民主法治思想。

(原载于《中国土地报》，1997-07-26)