法治国家的良性循环

——论行政诉讼与市场经济、法治、民主的关系

中国从1989年《行政诉讼法》颁布到1999年的十年间，法治环境发生了重大变化：立法数量增加近一倍，执法实现了从主要依政策办事到主要依法办事的转变，司法在国家和人们社会生活中的地位和权威显著加强(现在法院每年的受案数比十年前每年的受案数增加一倍多，而刑事案件占受案数的比例却下降20%，民事、经济、行政案件的受案数则逐年增加)，这种变化与行政诉讼法的颁布、实施是否存在一定的联系？如果存在联系，那么这种联系的内在原因又是什么呢？

一、行政诉讼与市场经济的关系

市场经济是行政诉讼制度生存的土壤，而行政诉讼制度则是市场经济运作的条件和保障。在计划经济时代，行政相对人均从属于行政主体，公民、企事业单位和其他组织实际上没有独立的法律主体资格，一切行为须听命于行政主体的行政命令。在这种命令与服从关系的条件下，不可能产生行政诉讼制度。市场经济条件下则不同，行政相对人有了独立的法律主体资格，有自己独立于政府的利益。它们对政府不可能再百依百顺了，当政府侵犯了它们的合法权益时，它们就必须找一个地方去控告，寻求一个有力的救济途径。就公民个人而言，他们大多数人有了自己所有的房屋、车子，甚至开办了私人企业，政府的行为对他们再也不是无所谓了，在他们与政府发生争议时，要求一个政府之外的第三者来裁决它们之间的纠纷就是理所当然的事情了。市场经济要求行政诉讼，没有行政诉讼的保障，行政主体侵犯行政相对人的权益，行政相对人无处可告，无处寻求救济，他们就不会有积极性去竞争、去发展，市场秩序就会混乱，市场经济就会出现危机。

二、行政诉讼与法治的关系

行政诉讼须在法治环境中运作。在人治条件下，行政诉讼制度甚至不可能产生，更谈不上实际和有效地运作。首先，人治理论轻视法和制度的作用，过分相信伦理和道德的功能。其次，在人治条件下，立法不受重视，法律不完备，行政争议即使诉诸法院解决，法院无据可依，也无从解决。此外，在人治条件下，法院主要作为专政工具，主要用于对付反革命和其他反社会分子，而很少用于解决民事、经济争议，更不会用于解决公民和政府之间的行政争议。因而行政诉讼制度在人治条件下不可能建立。实行法治则不同，法治与行政诉讼制度紧密联系。首先，法治要求政府依法行政，依法办事，而这必须有监督，有制约。其次，法治强调人权，强调公民权益保护，而司法保护是对人权最有效的保护。此外，法治理论虽不否定伦理和道德的作用，但更重视法和制度的功能，如认为人民政府也会犯错误，人民政府的工作人员也可能侵犯人民的权益，因此必须从制度上建立纠错和救济机制，而行政诉讼制度正是这样的机制。

行政诉讼不仅是法治的必然要求，是法治的构成要素，同时也是法治的推进器。例如，法律不健全，行政行为没有法律根据，行政相对人诉至法院，行政机关败诉后，就会促使立法机关加快立法步伐；行政执法人员有法不依或违法滥用职权，行政相对人诉至法院，行政机关败诉后，就会促使其督促工作人员努力学法，严格执法和守法。同时，人民法院受理行政案件，审查行政行为，监督行政机关依法行政，将不断提高法院的地位和权威。而法院地位、权威的提高与法律的完备和得到严格执行、遵守一样，是法治国家的基本标志。

三、行政诉讼与民主政治的关系

行政诉讼既是民主政治的产物，也是民主政治的内容。首先，民主意味着政府由人民代表机关产生，服从人民代表机关制定的法律，政府行为如违反法律的规定，必须受到追究。追究的主体除了人民代表机关本身外，还必须有专门的常设的机关，这主要就是法院(行政法院或普通法院)。其次，民主意味着政府权力接受监督和制约，没有监督和制约的权力必然变成专制的权力。而民主监督、制约的基础力量是人民，但人民必须通过享有国家权力的专门机关并遵循适当的法律程序实现监督和制约(权力必须以权力制约，监督必须有序和规范地进行，否则，人民的批评、建议、申诉、控告、检举等都不能发挥实际的制约、监督效用)。再次，民主，特别是现代民主，还意味着保护少数，意味着对受到政府违法行为侵犯的个别相对人的制度化救济。民主的重要形式虽然是少数服从多数，但并不等于多数专制，多数压制少数。少数人的利益必须通过适当的法律途径予以保护，特别是个别相对人的合法权益受到政府违法行为的侵犯后，法律必须为之提供相应的救济途径。没有这种救济机制的民主是不完善的民主，是不能完全真正反映全体人民意志和利益的民主。

民主政治要求行政诉讼制度，行政诉讼制度也只能在民主政治条件下生存和发展。在封建专制或法西斯专制条件下，行政诉讼制度是不可能存在的，因为专制君主、专制统治者不可能允许有另外的权力对其进行监督和制约，不可能允许人民对其行为的合法性提出质疑，不可能为受到其侵害的相对人设置独立于自己、自己不能左右其运作的救济机制。

行政诉讼制度不仅只能是民主政治的产物，而且行政诉讼制度一经产生，还会对民主政治的健全和发展产生积极的促进作用。例如，行政诉讼使政府的行为更加公开，人民可借此获得更多的有关政府的信息，这些信息既可以帮助人民更好地知政、议政、参政，也可以帮助人民更有效地监督政府，还可以帮助人民加强对政府工作人员廉政、勤政情况的了解，以便在行使选举权时选出更合格的公仆。此外，行政诉讼在运作过程中揭露出政府机关及其工作人员的各种违法行为，将使现行民主制度中的某些缺陷、某些薄弱环节得以暴露，从而引起人们重视和推进政治体制改革，使国家的民主政治不断完善。

由此可见，行政诉讼与市场经济、法治、民主的辩证统一关系，即是新中国成立后40年无行政诉讼，而一旦有了行政诉讼，法治环境即大为改善，市场经济和民主政治亦获得长足进展的基本原因所在。

(原载于《法制日报》，19990401)