保障公民权益与制约行政权力

——行政诉讼制度的宗旨

1989年4月4日，第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，行政诉讼制度从此正式作为一项独立的法律诉讼制度，与我国刑事诉讼制度、民事诉讼制度并列，构成我国三大法律诉讼制度。

行政诉讼不同于刑事诉讼和民事诉讼。它不是“官告民”、“民告民”，由法院审查老百姓的行为是否构成犯罪、侵权等，而是“民告官”，由法院审査政府机关的行为是否违法、越权和滥用权力。

“民告官”，作为一项正式的法律制度确立，这在中国历史上是空前的。我国古代和近现代，虽然也曾有过老百姓告官的事，但通常都是告官员个人，而不是告作为整体的“官”的政府。即使是告官员个人，历史上任何时候也没有为之确立过专门的法律诉讼制度。中国历来的制度及其理论是：皇上至高无上，国家至高无上，政府至高无上；老百姓是皇上、国家、政府的臣民；忠于皇上、国家、政府，为皇上、国家、政府效力，乃至牺牲个人的一切是臣民应尽的义务。在这种所谓“国家本位”、“义务本位”的制度和理论下，自然不可能有行政诉讼制度的产生和存在。

中华人民共和国成立以后，政府和人民的关系发生了根本的变化。人民成为国家的主人，政府及其公职人员是人民的公仆。公仆自然应该接受主人的监督。政府及其公职人员行为违法、越权及滥用权力，自然应该接受法院的审理和裁判，因为法院是人民授权其保障法制、行使国家审判权的机关。但是新中国成立以来，我们一直宣传人民政府天然地和永恒地代表人民利益，人民应该无条件地服从政府。在这种理论和实践中，自然也不可能产生行政诉讼制度。

然而历史证明：政府及其公职人员作为人民的公仆，如果脱离人民的监督，不仅不能天然地代表人民的利益，而且还可能给人民的权益造成严重的威胁。政府机关作为行使国家行政权的机关，如果没有其他国家权力的有效制约，则不仅不可能天然地为人民服务，而且还可能滥用权力。

权力必须加以制约，行政权尤其必须加以制约。因为它们可能带来的物质和非物质的利益对人具有诱惑性、腐蚀性，而构成政府机关的政府公职人员也是人，是同样具有七情六欲、有血有肉的人。此外，又因为行政权比其他任何权力更多、更直接、更经常地涉及公民权益，如征收税费，分配物资、信贷，确定工程承包，审批出入国境、农转非、迁移户口，罚没财物、发放营业执照和许可证，批地盖房、审批发放救济金、补助金，以及决定行政拘留、劳动教养等，都直接涉及公民的各种权利和利益。行政机关如果可以没有任何制约地武断行使这些权力，法律赋予公民的权益就会失去保障，随时可能被侵犯、被剥夺。

行政诉讼制度具有很多功能，但其最主要的功能是制约行政权力和保障行政管理相对人(主要是公民，也包括企事业组织、社会团体和处于被管理地位的国家机关)的权益。诚然，行政权力也应该保障其有效行使，政府对社会进行有效的管理同样是为保障公民权益的实现所必需的，但是政府行使行政管理职能本身具有强有力的手段，它可以自己对被管理者实施强制(也可以申请法院强制)，它可以对不服从管理、违反行政管理的相对人实施制裁，它实施强制和制裁并不需要通过行政诉讼和借助法院的力量去实现。与行政机关相比，行政管理相对人处于需要保护的地位。在行政管理中，他们必须服从行政机关的命令和决定，即使这种决定和命令是违法的，会给其权益、甚至生命和健康造成严重损害，他们自身也没有力量去抵抗。因此，法律必须为他们设计一种救济，以另一种国家权力去制约被错误使用或被滥用了的国家权力，以保护相对人的合法权益。可见，行政诉讼制度的宗旨乃在于制约行政权力的滥用和保护相对人的合法权益。

制约行政权力和保障行政管理相对人合法权益可以有很多途径和形式，例如权力机关、检察机关、行政监察机关的监督，以及信访机构、社会团体和报纸、电台等舆论工具的监督。但是在所有监督形式中，行政诉讼是制约行政权力和保障相对人权益的最有效、最便利的形式之一。相对于社会监督来说，行政诉讼是以国家权力制约国家权力，能够直接采取撤销、变更和责令作出某种行为(作为或不作为)的产生法律效果的措施；相对于其他国家机关的监督来说，行政诉讼涉及相对人本身权益，故能提高他们参与的更大积极性；行政诉讼有严格的时限、程序要求，故能使监督更迅速，对于双方当事人更公正；行政诉讼是由特定个人因特定事件提起和通过司法程序进行的，故能使对行政权的监督和相对人对自己权益的保障更便利。

行政诉讼法的通过和独立的行政诉讼制度的建立，标志着我国进入了民主、法治的一个新阶段，进一步加强对公民权益的司法保障和对行政权滥用的司法制约，是这个新阶段最重要的特征。

(原载于《法制日报》，1989-04-17)